建设工程项目应急管理能力影响因素及提升路径研究

刘晓伟，赵 建，李 静

(1.辽宁工业大学 经济管理学院，辽宁 锦州 121001；2.辽宁凯隆项目管理有限公司，辽宁 锦州 121000)

建设工程项目突发事件应急管理是应急管理领域中事故灾难应急管理的重要组成之一。在建设工程项目施工过程中，突发事故经常发生，有人因此丧生，这不仅对人民财产和生命安全造成威胁，还有损行业形象，对个人、对行业、对社会都容易产生不利的影响。要解决这个问题，需要我们对建设工程项目突发事件有足够的应急管理能力。因此，加大对于建设工程项目应急管理能力的研究是十分必要的。

一、建设工程项目应急管理能力相关概念

（一）突发事件

突发事件是指在某个时间点的一定区域内突然发生，对社会可能造成复杂、不可预期的巨大危害，需要紧急应对处置的灾害或者灾难。我国学者将突发事件分为四大类，突发性的事故主要涉及公共区域、高校、工地等人员高聚集区。

工程项目突发事件是突发事件四大类中的一个分支，它是指工程项目建设全生命周期内，突然发生的，超出组织原计划之外的，对项目成功实施、利益造成严重损害甚至影响工程项目进行的突发事件，它可细分为安全性突发事件、质量性突发事件、群体性突发事件、法律性突发事件和其他突发性事件。

（二）建设工程项目应急管理

首先，应急管理这一概念是为了应对突发事故和灾难等问题提出的。应急管理是指针对突发的灾害事件进行预防、控制、处理和恢复四个方面的管理活动。其目的是事前降低突发事件发生的概率、事中减小突发事件造成的损失以及事后避免突发事件的蔓延[1]。建设工程项目应急管理针对的是建设项目实施过程中所出现的、能够威胁项目成功实施的突发事件。它不仅仅包括公共安全性、社会安全性、自然性等突发事件，还针对建设工程项目管理过程中因项目管理自身因素造成的灾难，如制度缺陷、管理不当、人为失误、资金不足、技术灾害等内部性问题。因此，有学者为了界定建设工程项目突发事件和其他突发事件应急管理的不同，将项目应急管理研究对象界定为“建设项目灾难”。

（三）建设工程项目应急管理能力的评价

在建设工程项目应急管理活动的过程中，建设工程项目应急管理能力的评价是一项重要且复杂的工作，它是指根据突发事件前期对关键因素的识别、分析和统计，并系统地对评价目标分级与优化排序的过程。对在建工程项目进行应急管理能力评价，能测出当前项目应急管理能力所处的水平和情况，有助于提高项目抵抗风险的能力，警戒和预防突发事件的发生，避免不必要的损失，还可为应急决策和应急能力提升提供参考。相对于一般评价而言，建设工程项目应急管理能力评价因为所处的情形较为复杂，评价的对象较为多样，因此评价的难度更大。

二、建设工程项目应急管理能力现状分析

我国的应急管理工作虽然起步较晚，但取得的相关成果却很显著。2018 年，我国的应急管理部成立，政府的重视和相关法律文件的发布使我国的应急管理体系不断完善，逐步向现代化应急管理体系发展。2020 年，我国在国际减灾日提出加强基层应急能力建设的要求，将工作重点放在基层应急能力建设上，完善应急组织体系和应急预案，从根本上提高建设工程项目的灾害风险应急能力。

我国学者在应急管理方面理论和实践的研究成果有很多，这些成果在建设工程项目应急管理能力的提升路径、提升方法和应用实践等多个方面都有重要的启示和帮助。例如，张伟东等基于技术经济管理理论，提出应急管理体系数字化转型的政策和路径[2]。杨苏等基于有限理性假设，构建公众、地方和中央的三方非合作演化博弈模型，并利用仿真验证了公众参与是应急管理决策的重要力量这一结论[3]。刘光忱等以应急工程武汉火神山医院的建造为例，基于SWOT 分析法，对工程项目管理模式进行探索与优化，提出符合应急防疫建设要求的管理方式[4]。宝晓峰等总结了我国应急管理制度和体制的优势，并对未来应急工作提出展望[5]。刘建华以项目安全管理和应急管理为重点，研究保障工程安全生产的方法[6]。王长峰等基于工程项目应急管理中决策主体的特点，建立连续型动态微分博弈模型，为突发事件应急决策和应对实施提供科学支撑[7]。

得益于我国优越的政治制度、人民素质的普遍提高和专家对数字科技的创新研究和应用等，可以说我国在建设工程项目应急管理工作方面相对于国外存在很多优势：一是我国社会主义政治制度的优势。在党和政府的领导下，我国不断优化中国特色社会主义的国家治理体系和治理能力，逐步建立起现代化的应急管理体系。二是公众积极参与应急管理的优势。相关专家研究表明，公众参与对于建设工程项目应急管理能力的提升能起到很大的作用，公众参与已成为影响应急决策进程的重要力量。随着国内互联网对大部分地区的全方位覆盖，信息的传递更加迅速，当建设工程项目突发事件发生时，公众都能很快得知，这使得他们能更有机会参与到建设工程项目的应急监督和应急决策工作中。三是科技的创新优势。我国政府十分重视科技的发展，大力发展高科技。就目前来说，我国虽然在芯片、光刻机等科技方面落后于发达国家，但是在5G、无人机、物联网系统、云数据等技术方面走在世界前列。这些技术如果能和建设工程项目应急管理体系有效结合，不仅能优化应急决策机制，还能极大地提高建设工程项目应急管理监控、预防和救援等能力。

随着我国现代化治理体系的不断优化，我国的建设工程项目应急管理工作和国外相比有很多优势，这些优势能让我们更加有效地降低和消除建设工程项目突发事件的危害和损失，有利于建筑行业的发展。但我国在建设工程项目应急管理工作方面也存在一些问题，保持优势部分并进一步加大对问题部分的研究是十分有必要的。

三、建设工程项目应急管理能力的影响因素

通过对建设工程项目生产特点和运作方式，以及以往建设工程安全、质量应急管理实践资料的分析发现，制约建设工程项目应急管理能力的影响因素有很多，本文根据相关专家的研究将其简单地分为内部和外部两种影响因素。

（一）外部因素

1.应急管理体系

新中国成立以来，我国的应急管理体系不断完善，在政府的带领下，我国一次次化解重大突发事件，应急管理制度逐步向现代化发展，但是因为建设的时间短，我国应急管理工作还存在机制不健全、保障措施不完善、职能分散等问题，应急管理体制还需持续优化和完善[8]。在国家战略上，应急管理工作需要由应急处理转向应急预防、应急准备和科学处置等相结合。国家近年来十分重视应急管理工作，成立了应急管理部。但就目前来说我国应急管理方面的人才还是很缺乏，政府对于突发事件习惯性承担责任，造成了很多权限没有下放，公共参与应急管理工作没有详细的规定，缺乏从法律法规层面规范和引导社会力量去参与突发事件的应急管理。

2.应急供应链

对于建设工程项目来说，供应链的完整，保障“物流”的运输是应急恢复的重中之重。只有建立完善的供应链体系，工程项目的应急管理能力才能提高。

汶川地震、洪水、新冠疫情等突发事件的案例让我们意识到，我国的供应链体系还不完善，无论是公共卫生还是工程项目，我国突发事件应急供应链存在的问题还有很多，主要有：（1）没有完备的应急供应链风险管理体系；（2）缺乏足够的应急供应链弹性；（3）不能高效组织协同；（4）供需间不能精准对接；（5）缺少经过培训的专业人员。

3.监督监管

众所周知，建设工程项目相关参与方较多，各方又是不同的体系，各自有其利益网络。一方面，因建设工程项目本身的特点，工程项目的质量、进度、成本和安全可能会发生冲突，加大资金的投入、强化监理方高效监督监管是重要的方法和途径。另一方面，有的建筑企业存在没有应急预案，不按规定进行应急演练等问题，这些都需要政府及相关部门加强监督和督促。

4.行业竞争

一些建筑企业为了增加利润空间，将项目层层分包，雇佣价格低廉、没有执照、能力不足的施工单位，使项目质量和安全无法得到保障。部分施工方为了获得更多利益省去必要的质量安全应急制度，违规操作。有些监理企业为了承揽工程项目降低取费标准进行竞争，且中标后为了获取更多利益，降低了监督监管标准，使工程项目应急管理能力不足，当灾难性事故发生时，无法作出基本的应对和抵挡。

（二）内部因素

1.企业文化和战略

企业文化和战略影响着公司内部和外部的一切活动。文化力是由文化底蕴所形成的一种独特力量，通过文化底蕴的积累和不断引导，可以从内部改变企业员工集体性的人格。战略是企业的战略目标，是对企业整体发展起着指导作用的规划和策略。应急管理的理念在企业文化和战略方面得以体现，从而能够渗透到工程项目的各个方面，进而影响应急管理的实施和实施后的具体效果。

2.建设工程项目的复杂性

建设工程项目建设周期长、程序复杂、施工状况多变且存在交叉作业。而且建设工程项目施工大多数情况下都是在室外露天的情况下进行的，复杂多样的影响因素杂糅在一起，时常会影响工程进度和工程质量。正因为建设工程项目的复杂性，不同的建设工程项目关键影响因素不一致，无法统一进行应急管理评价模型的套用，这在一定程度上影响了建设工程项目应急管理的动态调整。

3.应急管理能力评价

建筑行业属于劳动密集型产业，因其特殊性，影响建设工程项目应急管理能力评价的因素相当复杂。但工程项目应急管理能力评价对于应急管理工作却相当重要。对建设工程项目应急管理能力进行评价能够测量出当前建设工程项目应急管理能力的水平与状况，改善应急管理工作方面的漏洞，有助于建设工程项目应急管理能力的进一步加强。但是部分企业为了利润并没有做这方面的模型检验，不能及时发现应急管理漏洞。

4.信息沟通

由于建设工程项目的特殊性，很多项目都是在室外进行，有时无法及时进行信息沟通。但信息的精确传递在建设工程项目应急管理中又非常重要。建设工程项目应急管理面临的是有时效性、复杂性、动态性以及破坏性等特点的恶劣突发事件。进行应急管理和决策要保证信息的高效和真实性，应急管理的运作和协调也要在保障信息迅捷和真实的基础之上，错误和迟到的信息不仅会使管理出现问题，甚至会加大灾难事件的危害。

四、建设工程项目应急管理能力的提升路径

（一）加快建设工程项目应急管理数字化转型

1.加强应急管理与信息技术、物联网的融合

建筑、工业和计算机等企业应积极探索应急管理与信息技术、物联网的融合，充分利用我国这方面的科技优势，通过5G、无人机、物联网、大数据、遥感等技术在应急管理过程中的运用，促进建设工程项目应急管理体系数字化转型。加强应急管理与信息技术、物联网的融合，一方面要加大发展数字信息技术，它包括物联网、5G、无人机、大数据、感知、建模、遥控等技术。这些技术的发展将打通信息壁垒屏障，提升应急响应速度，在突发事件发生时，应急决策将获得更为精确的一手海量数据来源。物联网配合可靠、低延时的传输网络以及智能分析手段，将支撑起应急管理的数字信息化升级。另一方面是融合技术，将数字技术与应急技术融合，制定专门的应急线路和工具。

2.优化应急科技决策机制

在应急管理工作上应转变工作方式，大力发展预警和监测系统，依托公共大数据整合共享的支撑，完善应急管理能力评价模型，形成智能化应急管理和决策的辅助功能。同时，建筑企业应对于突发案件全过程进行信息共享，公众也能参与到应急管理的决策和监督中，合力完善信息数据系统，加强对外界危机及突发事件的感知力和预测力，能够及时准确地判断形势走向和趋势，提升企业应对突发事件的能力。

3.加快应急管理制度和文化的转型

加快应急管理制度和文化的转型是指推动应急管理制度和文化向信息技术支持的互联互通、协同共享方向进行改革，构建专业、现代、数字化的应急管理系统。一是完善建筑企业安全风险预防与应急准备制度，建立全覆盖的应急管理信息共享大数据平台，通过大数据分析的方式建立安全风险预防机制，对风险进行预防和预警。二是针对应急管理文化，构建企业应急管理责任担当文化，提高建筑企业舆情管理能力。就建筑企业而言，若企业应急文化信息化落实较好，就能够更好地帮助处理突发事件，向员工、向社会积极传递“正能量”，增强企业的凝聚力，展现企业自身的文化力量和价值观，使企业得到长足的发展。

（二）传统的建设工程项目应急管理优化

1.加强工程监管力度，治理行业恶性竞争

首先，在工程项目建设过程中，应加大对建设工程项目应急管理工作的监督力度。政府对监理单位进行有效监督，监理单位派遣有监督能力的人员对施工单位进行监督，发挥我国公众参与应急管理的优势，在保障建设项目的质量和安全的同时，确保建设工程项目应急管理工作的建设。其次，要进一步规范建设工程项目招投标，避免建筑行业的不正当竞争，避免有人投机取巧，收受贿赂，建造豆腐渣工程造成不可挽回的工程事故。

2.完善建筑行业供应链

政府应与企业达成合作协议，构建应急物资采购、运输、管理为一体的建筑行业完善的应急供应链，建立“资源生态平台”，保障应急物资的供应。创新人工智能信息化、大数据、遥感等技术，及时掌握供应方产品加工、运输等动态，实时调整供应链路线，重视应急物资的储备，提高应急供应链弹性。当突发事件发生时，应依据完善的供应链制度，高效组织协同能力，由经过培训的专业人士，完成供应物资精准对接，消除突发事件的不利影响，尽快恢复工程正常施工。

3.制定应急预案并加强应急演练

规范企业工程人员的行为准则，确定每个人的责任义务，不断加强工程人员的协作能力和凝聚力，并按要求制定工程项目应急预案。设立高效组织管理机构，在项目初期就要设立应急领导团队和现场应急团队，做好充足的应急准备。政府监督企业应定期开展应急管理演练，有目的、有任务地训练工作人员的配合度和预警能力。对于人员配备和资源分配，不同部门分工负责，各部门相互熟悉，相互配合，提升企业员工团结能力。

4.加强应急管理教育

因为突发事件具有扩散性、不确定性、危害性等特点，在复杂的工程项目建设过程中若不懂得突发事件的有效应对，极有可能会危害企业员工的生命，因此，加强应急管理培训教育是十分重要的。建筑企业应该遵循全员参加、观念与技能并重、针对性等原则对相关从业人员进行建设项目应急预案、疏散人群、自救以及现场应急处理等有关应急知识和程序的培训，使从业人员熟知应急程序，有救援知识并能熟练地运用应急设施。