社会安全视域下网约车监管问题的法制思考

时间：2024-08-31

付成斌，姜文浩

社会安全视域下网约车监管问题的法制思考

付成斌1，姜文浩2

（1. 中央民族大学国家安全研究院，北京 100081；2. 渤海大学法学院，辽宁锦州 121013）

在大数据、移动支付以及共享经济发展的背景下，新兴的网约车行业提高了用户出行效率，增加了闲置机动车的利用率，为社会提供了数百万工作岗位，市场内部具有巨大潜力。网约车发展前景良好的同时也引发了诸多治理困局。现行法律法规只有《网约车暂行办法》可以直接规制网约车市场，网约车行业在实践中暴露出的监管问题亟待解决。本文对我国网约车监管现状进行初步探索，从实然层面和应然层面对网约车的监管问题进行了社会安全视域下的思考，认为当前网约车的监管存在法律法规缺位、监管观念落后以及消费者维权困难等问题，提出了健全法律体系、转变监管观念、丰富消费者维权方式等对策，以期推动网约车监管问题的解决。

公共安全；网约车监管；行政法规制；消费者维权

我国于2016年颁布的《网约车暂行办法》首次将网约车合法化。从这部法规中可以看出政府力图为网约车创建一套与传统出租车行业不同的新的监管体系，即许可前置的市场准入模式，以此对网约车平台、司机、乘客的相关法律责任作出明确的规定。随后出台的《网络预约出租车监管信息交互平台运行管理办法》进一步规范了网约车行业的健康发展，各地也结合地方具体情况相应地制定了地方性法规以及指导意见。目前我国对网约车行业采取以直接规制为主的方式，对平台的正规性、车辆的安全性以及司机资质的合格性进行事前审查，对用户个人的隐私信息保护监管进行事后处罚，对网约车购买保险情况的监管集中于事中监管和事后处罚。但在三种时态的处罚中，网约车监管部门并未与网约车平台抑或行业协会展开深度合作。另外，《网约车暂行办法》赋予多个主体监管职责，导致一个纠纷往往涉及到多部门联合解决，如交通运输部主管网约车的运营以及信息交互平台的监管，网信部管理信息系统的数据，公安部负责对网约车平台、司机以及第三方非法泄露用户隐私的行为进行处罚与管理[1]。上述对我国网约车监管的初步探索表明，我国网约车监管问题呼唤“良法”，等待“善治”。

一、网约车的发展历程

网约车，即互联网预约出租车，是随着大数据、移动支付、“互联网+”等技术的发展从传统出租车行业衍生出的新型、便捷的出租车服务。具体来说，网约车在我国的发展大致经历了以下四个阶段。

第一阶段（2010年至2012年）：北京“易到先”于2010年率先提供专车服务。2012年“快的”和“滴滴”打车开始出现，随后大量网约车APP涌现。此时整个行业的发展尚处于初期阶段，专车服务的普及度较低。

第二阶段（2012年至2015年）：市场已经出现约40款类似的网约车APP，各大公司为了能抢占更多市场份额，纷纷加大对用户的补贴力度。以“快的”“滴滴”的“补贴大战”为典型的恶性竞争不断出现，给作为市场管理者的政府带来了巨大挑战。

第三阶段（2016年至2017年）：国家开始制定相关法律法规对网约车市场进行规制。2016年11月1日，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》颁布并实行，使得中国成为第一个对网约车行业进行立法规制的国家。但是，由于法律规制的实际情况并不理想，“冒牌车”“僵尸车”等现象屡见不鲜。

第四阶段（2018年至今）：在2018年5月“滴滴空姐被杀案”后，网约车的安全问题成为了舆论的焦点，有关网约车APP下架的呼声越来越大。交通运输部办公厅随即颁布了《网络预约出租车监管信息交互平台运行管理办法》，同时交通运输部与公安部联合发布相关法规，要求对网约车司机的背景进行严格考察并加强网约车上的录音录像、紧急呼救等安全保障措施，各地网约车的合规化程度不断提高[2]。

二、网约车监管的现实困境

（一）网约车行政监管观念落后

规制俘虏理论是指规制主体受到客观利益的引诱而被规制客体所俘虏，本质上是政治腐败或政府行政行为失败，政府的具体或抽象行政行为在损害公共利益的情况下使得有关个人或利益集团获益。地方政府制定并执行相关网约车政策的背景错综复杂：传统出租车行业早已形成了带有垄断性质的利益集团，面对网约车这一新兴客运服务方式对其市场地位的冲击，他们为保持原有的市场份额或自身利益采取种种形式进行游说；与此同时，共享经济大势所趋，网约车行业希望借助时代的红利争取到更多来自政府的补贴，由此必然产生新老行业的激烈博弈。所以，规制俘虏理论可以很好地解释政府对网约车的行政监管观念具有落后性的特征：一方面，规制俘虏将产生政府监管缺乏公平性的问题，例如政府因未能准确洞察网约车行业的市场特征而使制定出来的政策带有一定程度的盲目性与不公平性；未能分清传统出租车行业与新兴网约车行业各自在市场的定位而使制定的监管政策难以形成良性且公平的市场竞争环境，进而难以产生公平监管的效果，而监管方式不公平的本质在于行政监管观念的落后。另一方面，规制俘虏使得政府对新兴网约车行业缺乏关注，长期下去将僵化政府监管治理思维，对飞速发展的新行业产生顿感，缺乏敏锐的观察，不能在新时代背景下更好地融合新旧出租车行业。

（二）网约车相关法律法规缺位

政府对网约车行业更好地进行规制离不开制定出完整、自洽、公平的法律法规，构建出针对网约车行业的法律框架，将行业纳入框架中进行管理，同时也在框架中合理地行使权力。我国规制网约车的相关法律法规目前仍不完善，存有漏洞。首先，法律法规的缺位成为网约车安全问题不断滋生的温床，让施害人误以为违法成本过低而不断铤而走险。我国虽颁布《网约车暂行办法》以规制网约车行业，将网约车运营合法化，推动网约车行业的发展，但毕竟是由交通运输部、工信部等部门联合制定的规章制度，与全国人大及其常委会制定的法律相比不可避免地具有法律位阶低、程序性规范少等缺陷。其次，现行法律法规存有漏洞，多有不合理之处。例如《网约车暂行办法》虽已对网约车平台、车辆以及司机的违规责任作出了明确规定，但对监管主体即交通运输部、公安部等有关部门的监督责任的规定仍不清晰明确，有待完善。这就使得监督管理部门容易被规制客体所俘获，盲目追求利益而做出损害公众权益的行政行为，不利于网约车行业的发展。并且，网约车的相关法规仅有四十一条，涵盖平台、车辆、司机以及市场准入等方面，但网约车行业产生较晚，发展迅速，必定在实践中暴露出现行法律法规难以规制的问题。因此，现行法律法规难以全面规制网约车行业，法律缺位的问题容易让违法分子有机可乘[3]。另外，现行网约车监管法规缺少对地方政府权力的限制（网约车监管方面），这就造成地方政府享有较大的自由决定权来制定价格标准以及司机、车辆的市场准入标准。虽然这样有利于地方政府具体问题具体分析，但根据规制俘虏理论，较大的自由决定权难免导致官商勾结、地方保护主义等问题的出现，最终造成行政权力沦为利益集团捞取资本的工具。与此同时，地方政府制定的有些法规与上位法存在冲突，不利于法律实行的稳定性与规制行业的有效性。例如部分一线城市对网约车司机采取户籍限制的措施，这显然违反市场经济规律，同时也损害了外地网约车司机扩大业务范围或为本地市场服务的积极性，不利于行业的健康发展。

（三）对车辆和驾驶员监管疏漏

对于网约车行业，政府制定的相关法律法规的规制对象是平台、车辆以及司机。网约车平台的主要问题是自身监督机制以及用户隐私保护机制存有漏洞，车辆和网约车司机的主要问题是缺少规范的程序以审核车辆信息以及司机的品行资质。首先，网约车平台对车辆以及从业司机的监管有待加强。乘客的生命安全与从业司机的驾驶技术、职业素养直接挂钩。很多网约车司机的驾驶执照因各种原因已被吊销，却依然通过平台的审核，进入了市场为乘客提供客运服务。由此反映出网约车平台只对从业司机的资格进行了形式审查，缺乏深度的实质审查，这给乘客的安全带来了极大的风险。除此之外，平台对车辆的安全情况也缺乏一定程度的审查。平台通常只对车辆的使用年限做出了规定，但这远远不够，因为多起网约车车辆经历的重大交通事故往往是由于车辆本身性能的缺陷，而平台应当对此承担责任，也应当通过各种手段保证机动车行驶的安全，极大可能地降低非人为因素酿成的交通事故。其次，网约车司机的驾驶技术、职业素养良莠不齐。网约车司机通常来自私家车车主，因缺乏系统性、专业性的培训，服务质量和驾驶技术与传统出租车行业相差甚远。另外，司机通过手机终端接收服务，往往视线过多集中在手机上，有些司机甚至为了抢单而单手驾驶机动车。若平台不对网约车APP进行优化，网约车发生交通事故的风险依旧不会降低。

（四）网约车消费者维权困难

网约车交通事故或是其他服务瑕疵的情况发生后，消费者主要通过平台投诉的方式对自己的合法权益进行救济。平台通常只提供线上客服与投诉电话等渠道以解决消费者被侵权的纠纷，但线上客服往往是智能助手，消费者想直接转接人工客服较为困难。同时，平台提供的投诉电话也难以让消费者在第一时间与平台进行有质量的沟通，“时常占线”的情况让这一救济方式形同虚设，变相地增加了消费者的维权成本。若消费者转向有关部门进行投诉则程序繁琐，时间周期过长，各部门有时互相推诿，则使得消费者被迫诉诸诉讼、仲裁等成本更高的争议解决方式，其结果往往是消费者被迫妥协，达成并不满意的和解协议[4]。因此，消费者维权途径缺少与维权成本偏高使网约车的消费者陷入维权困局，而其背后的原因就是行业监管的缺位。

三、社会安全视域下网约车监管的治理纾困

（一）转变网约车监管观念

首先，各地政府应协调各方利益，防止被“俘虏”。网约车行业的发展伴随着平台、政府以及第三方等多方主体的博弈。网约车的监管问题本质上是政府能否依法行政的问题，并且政府依据的法必须是良法，在不损害公众利益的前提下也要平衡好其他相关主体的利益。即便是新政公布后，政府对网约车的监管还是沿用了传统出租车行业的模式，即审查前置并设置市场准入标准。从各地政府制定的《实施细则》可以看出，政府被出租车运营公司“俘虏”的情况在《实施细则》出台时就已经出现。规制俘虏理论提醒政府必须抵制各方利益的诱惑，而想要做到这一点首先要平衡好网约车行业相关主体的利益。本文认为，政府可以考虑设置最低市场准入标准防止网约车平台进入市场的泛滥，增加相关利益主体的租赁成本，提升网约车行业的整体素质。同时，也要减少政府的自由决定权，防止网约车行业出现严重的垄断现象。政府的监管过程也需要一定程度的规制，政府必须制定严格的纪检条例，完善政府内部监督机制，提高政府的自律性以防止官商勾结、市场活跃性被扼杀的现象发生，让权力在阳光下运行。其次，政府要联动多部门合作，构建多元化规制系统。如前所述，网约车行业的监管涉及工商、税务、人民银行以及公安等多部门。为了增加政府对网约车市场规制的效率与质量，各相关部门必须联同合作，广泛分享资金、技术与情报，共同监管该行业。目前，网约车行业存在的一个很重要的监管问题是各部门互相推诿，其根本原因是各相关部门尚未建立统一的联动合作机制。本文认为，政府可以在交通运输部门下设试点，建立一个网约车联合执法部门，制定并出台统一的法律法规以赋予执法部门强制力，这样可以有效地解决之前各部门相互推诿的情况，提高政府监管的效率与质量，进一步增强政府对网约车行业的规制效果。

（二）健全网约车相关立法

上文已经提到，目前能直接规制网约车行业的法律法规十分稀少，这就说明网约车的相关立法亟待健全。首先，制定有关网约车的行政法规必须遵循行政法的原则和宗旨，不与《立法法》以及《行政许可法》的具体规定产生冲突。《立法法》的功能是提高立法质量，健全国家立法制度以及规范立法活动。政府在制定有关网约车的规章制度时必须严格遵照《立法法》的相关规定，同时在制定网约车的许可制度时必须遵循《行政许可法》第14、15、17条的规定，增强相关立法规范的效力，改善目前网约车行业行政许可中的不合理且不合法之处。网约车行业作为新兴行业，发展迅速，各地政府也已在实践中积累了规制该行业的具体经验。但仅靠当地政府制定的规章制度难以有效规制该行业在全国范围内的运行，还需要国务院出台规制网约车行业运营的行政法规，规定网约车行业市场准入标准以及网约车平台、乘客和司机所应承担的法律责任。其次，各地政府应根据地方经验，结合本区域范围内实际情况，制定并出台全新的规制网约车行业的规章制度。在不与上位法冲突的前提下，上位法与下位法的共同规制作用有利于高效规制网约车行业，引领行业的规范发展。

（三）规范网约车准入审核

本文认为，各地政府应当构建“政府—网约车平台—从业司机—车辆”的一体化准入审核模式。网约车平台、从业司机以及车辆的监管由政府设定统一市场准入标准，网约车运营平台应在对车辆以及从业司机的资质审查后提交当地政府审查，这就要求划清监管部门与网约车平台的职责界限。首先，政府应加大对网约车平台线上线下综合服务能力审查的力度，要求网约车平台提交对从业司机、车辆以及第三方平台监督的可行性方案。其次，网约车平台需提高自身的责任感，在审查车辆、从业司机以及用户时应严谨认真，真正起到监管前置的效果。一旦发现网约车平台在事前审查方面存在故意或重大过失的情况，政府相关部门应对该平台予以严厉处罚。与此同时，各地政府应与行业协会开展深度合作，建立政府、网约车平台及网约车行业协会三方合作的有效机制。本文认为，可以探索制定三方共同监管的具体方案，例如行业协会与网约车平台辅助政府监管部门定期对网约车车辆、从业司机进行抽查，最终引导网约车行业自律性的加强，降低执法成本，更好地规制网约车行业。

（四）引入第三方监管机构

除在上文提到政府可以与网约车行业协会开展深度合作，引导行业协会参与网约车市场监管之外，还可以通过引入其他社会公益组织作为第三方监管机构以辅助政府监管部门的监管。第三方社会公益组织具有专业资质以及社会公信力等优势，引入其作为第三方监管机构对网约车平台、车辆、从业司机、政府监管部门进行监督管理，既可以为网约车APP进行背书，提升企业信誉与品牌影响，也可以借助社会力量监督政府权力的运行，促进网约车行业稳定健康地发展。

（五）完善网约车保险机制

新兴的网约车行业必然要求保险机制的不断完善。网约车保险的本质是从业司机购买的将发生交通事故或其他情况致乘客权益损害的风险转移给保险公司的一种服务。而想要解决目前面临的保险理赔困难等诸多问题，首先，必须实现网约车车辆保险购买情况的监管前置，将其纳入平台审核司机进入行业的条件内容之中，以便防止存有侥幸心理的从业司机未及时向保险公司通报车辆用途变更等事项。其次，应借助立法的途径明确规定网约车平台、车辆应当购买的险种和投保人的身份以及保额，防止发生纠纷时责任难以界定、受害者未及时得到赔偿的现象。同时，本文建议考虑分段保险方案，即乘客上车前、乘客在车中以及乘客下车后这三种不同的时段都有对应的险种、投保人和保额的规定。最后，应制定差异化的价格标准，丰富险种以满足不同类型网约车车辆的需求，而不能统一要求所有网约车车辆购买一样的保险。因为这极容易造成保险公司在网约车市场的垄断，政府容易被“俘虏”。此外，还要加强网约车车辆保险购买情况的事中监管，避免遗漏及监管失位。每一辆进入行业的网约车保险购买情况都应备案登记，网约车平台也应在车辆保险快到期前督促投保人及时续保。

（六）强化消费者权益保护

消费者在网约车市场中往往处于弱势地位，当自己的权益受到侵害时，因没有完善的救济渠道或程序导致消费者与平台或第三方妥协，达成的补偿协议无法真正弥补消费者受到的损失。故此，各地政府应当完善网约车事故发生后的调解程序，比如让行政机构主导消费者与平台或从业司机进行行政调解，达成调解协议后送交人民法院确认其效力。此外，各地政府可以考虑在网约车行业中建立先行赔付制度，即要求从业司机缴纳一定额度的保证金，当从业司机有违规记录或侵害消费者合法权益却无法进行赔付时，由平台将保证金先行赔偿给消费者。这样，可以快速填补消费者受到的损失，减轻矛盾的激化，有利于消费者免于诉累，降低维权成本，从而增加维权成功的可能性。