PPP 模式助推福建省特色小镇发展的思考

戴巧云，高嘉华

(仰恩大学 经济学院，福建 泉州 362014)

一、PPP 模式的定义、特点、分类

PPP 模式也称为PPP 融资。广义的PPP 模式是指政府与私营部门通过合约形式建立合作关系，以提供公共产品和服务为目的。狭义的PPP 模式是指在合作过程中，明确双方的权利和义务，并以达到双赢为目的。PPP 模式的特点是注重政府与私营部门的合作关系，在一定程度上具有公益性，不以利润最大化为目的，两者共同承担风险。PPP 模式的分类主要有两种，即融资性质的运作模式和非融资性质的运作模式[1]。

二、福建省实践特色小镇PPP 模式

(一)可行性分析

1.政策的可行性分析。***总书记指出，抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对于经济转型升级以及新型城镇化建设，都有着重大意义。2016 年10 月，国家发改委首次提出引入PPP 模式参与特色小镇建设。在2019 年3 月，中央提出要坚持政府引导、企业主体、市场化运作，完善政银企对接服务平台的要求。

为响应国家支持小城镇发展的需要，福建省人民政府出台《关于开展特色小镇规划建设的指导意见》，福州市人民政府出台《关于加快创建特色小镇的若干意见》等一系列相关政策。中央和地方政府都加大了特色小镇建设的资金支持，鼓励社会资本投入增加建设，为PPP 模式助推福建省特色小镇发展提供了强有力的支持。

2.特色小镇融资需求的可行性分析。2017 年，福建省发展改革委员会召开省级特色小镇项目融资对接会，省级特色小镇融资项目76 个，总投资115.8 亿元[2]。

2018 年，省发改委公布了1 562 个省重点项目，总投资3.6 万亿元。其中，在建项目1150 个，总投资2.8 万亿元，年度计划投资4 308 亿元；预备项目412 个，总投资8540 亿元[3]。主要涉及特色小镇、健康产业等，融资及社会资本参与需求大。应用PPP模式可以吸收社会资本，进而推动PPP模式的发展。

3.PPP 运作模式的可行性分析。从福建省特色小镇PPP 模式目前发展情况的来看，目前特色小镇发展主要资本投入来源为政府支持，社会资本参与度不高，融资渠道单一，发展缓慢。特色小镇项目，通过PPP 模式的运作，将政府与企业，市场运作机制有机结合，并使其达到最优效果。因此，PPP 模式在推进福建省特色小镇发展中具有可行性。

(二)福建省特色小镇的发展现状

1.福建省特色小镇的数量规模。2010 年起至今为止，福建省依次确定在省内45 个小城镇中开展综合改革建设试点，经过几年的实践，初见成效。目前，已创建特色小镇39 个，包括国家级14 个、省级25 个。其中包括特色产业型的22 个特色小镇，占总体的比例约为试点的56.41%；新兴产业型的特色小镇有3 个，占总体试点的7.69%；历史文化型特色小镇主要有8 个，占总数的20.51%；其余试点主要为商贸枢纽型、休闲旅游型，数量分别为4 个、2 个，占比为10.26%和5.13%[4]。

2.福建省特色小镇的主要类型及地区分布。根据特色小镇的自身定位及发展，福建省特色小镇大致上可以分为特色产业型、新兴产业型、历史文化型、休闲旅游型及商贸枢纽型。福建省特色小镇主要是以历史文化特色型及特色产业型为主要发展方向。从地区来看，福建省9 个设区市都有相应的特色小镇试点，在地域上分布较为合理。

3.福建省特色小镇采用PPP 模式的情况。虽然福建省特色小镇分布范围广，涵盖9 个设市区，但是部分特色小镇地处偏远地区，基础设施相对落后，尤其是在交通设施方面，由于建设成本高，周期长，更多的是依靠于政府的投资，社会资本投入量较小，没有足够的资金用于满足特色小镇的发展需求，导致特色小镇优势没有凸显出来。

目前福建省特色小镇发展采用PPP模式的典型例子是福州市永泰县崇口镇特色小镇，该小镇主要通过两个方面来推动：政府方面，通过成立管理理事会和社区引导小组，采用群众集资与政府补贴相结合来修缮古民居的方式，提升大家的爱国情怀。在市场运作方面，积极引进有实力的企业公司，对古建筑进行再改造。鼓励相关单位自行改造自有产权建筑，同时由政府牵头，广泛吸引相关人才来加强市场运作。采用多元化融资方式，积极推行PPP、EPC(工程-采购-建设)等建设运营模式，并争取国开行、农发行信贷、省市项目资金扶持来推动发展[5]。

由此可见，PPP 模式目前在福建省特色小镇发展中的作用不明显，且运用范围较小，尤其是在地处偏远、基础设施相对落后的特色小镇，PPP 运作模式不够显著，未来发展空间较大。

(三)存在问题

目前，由于我省特色小镇发展仍处于初级阶段，运用PPP模式来助推特色小镇发展的经验不足，因此在采用PPP模式来帮助我省特色小镇发展的过程中仍存在着以下问题：

1.没有完善的PPP 模式考评体系，小镇建设缺乏专业指导。根据目前特色小镇的发展情况来看，福建省在特色小镇的建设上主要表现为：盲目追求数量和规模，注重形式忽略内涵，对小镇的建设水平没有进行全面合理的评估，在小镇建设上没有形成完整的发展体系，对小镇的总体规划设计、运营及创建、产业后续发展并未作出有效指导。

2.缺乏能应用PPP 模式的专业人才，人才优势不明显。在新形势下引进PPP 模式助推特色小镇的发展的过程中，特色小镇的发展离不开专业人才，人才是推动特色小镇发展的重要动力之一。由于部分特色小镇地处偏僻，设施不够完善，资金投入不够，没有雄厚的实力及较高的知名度，导致福建省特色小镇普遍面临人才匮乏现象，PPP 模式助推特色小镇难以得到进一步发展。

3.政府支持力度不够大，PPP 模式立法滞后。一方面，PPP 模式作为特色小镇建设中的重要创新模式，为了促进其应用推广，政府方面虽出台了一系列相应的政策，但没有特定的立法文件，致使PPP模式的应用和推广得不到指导和保障。另一方面，政府在财政和税收方面对PPP 项目的支持力度不够，导致PPP 项目融资渠道狭窄，税收政策帮扶力度小，致使社会资本参与特色小镇积极性不高[6]。

三、采用PPP 模式助推雕刻创意文化小镇发展及其对福建省的启示

(一)江西省余江县雕刻创意文化小镇简要介绍

余江雕刻小镇是由余江县政府携手北京光合文创集团合作建造，志在形成国际影响力的特色匠人文化产业生态项目，属于财政部力推产业之一。余江雕刻小镇规划总面积1 530 亩，总投资35 亿元，合作期限20 年，集文化旅游、产业服务、休闲度假、当地人居为一体，体现了产城融合的主旨。该项目采用BOT 模式(即建造-运营-移交方式，是将基础设施的经营权有限期限抵押来获取项目融资，由政府向私人机构承诺给予特许，允许其在一定时限内通过多渠道筹集资金建设基础设施并进行管理和提供相应的产品及服务)，引入社会资本参与投资，建立起政府和社会资本的全生命周期合作[7]。

(二)具体运作模式分析

余江雕刻小镇项目是由政府与私营企业合作，以光合文创集团为主，政府辅助推动发展。政府通过将余江雕刻小镇经营转交至光合文创集团，由光合文创集团同政府一起开发。在开发过程中，光合文创集团吸引社会资本投入，减轻政府负担。政府在小镇开发过程中积极提供基础建设帮助并出台相应的优惠政策。在小镇的运营过程中，采取分工协作，由政府引导、企业主导、市场化运作的模式，以实体店和线上APP，文化艺术节等方式来推广余江雕刻小镇，引进企业市场运作管理制度规范小镇运营，充分发挥企业在小镇运营中的突出作用[8]。

(三)对福建省的启示

良好的发展离不开自身对产业的准确定位，以及对周边资源的合理利用及其整合。随着经济的深入发展，对于优秀人才的培养和挖掘也更加重要，当然也离不开资金投入。因此，从江西省余江县雕刻文化创意小镇的实践中，可以得到以下启示：

1.产业定位准确，产业特色明显。要立足于福建省特色小镇自身的特色，明确其发展方向，合理开发，做到人与自然和谐相处，在挖掘商业潜力的同时延长使用期限。同时，应结合自身发展需要，找到属于自身发展的模式，形成独特的发展模式，增强自身竞争力，为小镇的发展注入强劲的动力。

2.注重人才。发展离不开人才，PPP 模式助推特色小镇过程中需要专业人才的配合，这样才能帮助特色小镇PPP 项目的顺利实施。因此，政府应当积极发挥自身优势培养和引进相关专业人才。

3.融资渠道多样化。特色小镇PPP 模式发展周期长，资金需求量大，涉及产品、服务等多方面内容。因此应当拓宽融资渠道，实现资金来源多元化，从而助推小镇进一步发展。

4.加强对于PPP 模式的认识。余江县雕刻特色小镇的发展离不开其自身对于PPP模式的理解及应用。在实践中牢牢把握PPP 模式对于推进特色小镇发展的推动作用，不盲目推广PPP 模式，否则会增加PPP 项目的未来风险，所以在使用PPP 模式助推特色小镇发展时应当加强对于PPP 模式的认识。

四、完善福建省特色小镇PPP 模式的基本思路和建议

(一)基本思路

特色小镇离不开特色两字。所以，凸显特色，放大特色，是小镇建设发展的关键所在。因此，在利用PPP 模式助推特色小镇发展时，应选择最有基础、优势的特色产业，不能眉毛胡子一把抓，要明确目标，同时要掌握政策导向。从小镇发展角度，小镇的规划及其运作时间周期长，资金需求量大，在发展的过程，如何引资是重要内容，要立足于政府和社会资本双方的比较优势，明确合作内容，根据项目需要确定合作期限等。与此同时，还应建立合理的融资机制，拓宽融资渠道，实现资金来源多元化，提升产业融合和资金组合能力。最后，还应做好运营维护，市场运作下的特色小镇要实现持久生命力，就应在引进PPP 模式时，发挥其重要作用。

(二)建议

1.完善考评体系，提升小镇建设水平。在特色小镇建设中，不能仅抓数量，更要注重质量。有效的考评体系能够为PPP模式助推特色小镇发展提供强有力的支持，为PPP 项目的选择提供依据。因此，应该从特色小镇自身出发，建立和完善考评体系，提升小镇建设水平。

2.引进专业人才，增强小镇人文信息。特色小镇的发展离不开人才的推动，PPP 模式助推特色小镇发展融资，涉及多方面，如技术、税收等内容，具有很强的专业性。所以，应该加大力度培养和引进优秀人才，为特色小镇的开展提供人才保障。

3.明确产业定位，提高产业核心竞争力。产业特色是推动特色小镇发展的重要因素之一，明确自身产业定位、特色，有助于推进PPP 模式在特色小镇发展过程中的运用和推广。因此，必须明确产业定位，结合自身特色，形成自己独特的发展方式，增强产业核心竞争力。

4.加大政府在PPP 政策、融资等方面的支持力度，完善立法。政府部门虽然大力支持PPP 模式助推小镇发展，但没有设立相关立法文件，导致PPP模式在实践中出现一些问题，阻碍了PPP 模式的发展。因此，应该加快PPP 模式的相关立法进度，为其提供立法支持。同时还应加大政府支持力度，制定相应税收优惠政策，提高社会资本参与度[6]。

5.拓宽融资渠道。特色小镇的建设离不开资金的投入，特别是在一些基础性投资，若是中途资金投入不够，势必会影响小镇的推进及前期投入资金的安全性。因此需要开展PPP 项目资产证券化、发行PPP 项目收益票据等多种融资方式，实现资金多元化，从而实现PPP模式助推特色小镇发展的目的。