陕甘宁边区民生建设基本经验及现实启示*

(西北政法大学 马克思主义学院，陕西 西安 710122)

陕甘宁边区自建立之日起，就将民生建设作为自己的重要职能，并将党的民生主义思想作为指导边区民生建设的重要理论。早在1937年8月中国共产党制定的《抗日救国十大纲领》，中国共产党就专门制定了“改良人民生活”的方针政策，为边区政府开展民生建设指明了方向。11月，边区政府根据《抗日救国十大纲领》制定了《特区政府施政纲领》，正式将民生建设作为边区政府的一项重要职能和工作内容。随后，边区第一届参议会通过实施的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和边区第二届参议会通过实施的《陕甘宁边区施政纲领》，都坚持了党的民生建设思想。在党的民生建设指导下，边区政府带领边区人民群众积极开展民生建设，不仅取得了重大成效，并积累了丰富的经验，推进了党的民生建设理论和实践的发展。

一、发展生产，改善民生

陕甘宁边区政府建立后，始终将发展生产作为自己的一个重要职能和任务。为了更好地履行这一经济职能，边区政府不仅在宏观上进行统筹规划、统一领导和广泛动员，还针对生产中的具体问题和困难提出了具体的应对措施和解决办法，从而使得边区生产建设任务能够在政府的组织与领导下顺利完成。具体来说，边区政府主要采取了以下措施：一是制定年度生产计划，对本年度各项生产进行统筹规划，确定生产建设的重点和难点，督促各级政府贯彻落实；二是重视春耕与秋收的组织与安排。边区政府在每一年春耕与秋收来临之际便会发布公告，动员边区群众以春耕与秋收中心开展粮食的生产与收割工作；三是开展农田水利等生产设施的基础建设，为发展生产提供有利条件；四是推广植棉、种粮、施肥、除害等先进经验，提高粮棉生产水平；五是组织农业互助组，使农民“组织起来”更好地开展生产；六是提供农业贷款，用以购置种子、耕牛及其他生产工具，推动生产更好地发展。

边区政府之所以在全民抗战的背景下大力发展生产，是因为发展生产不仅可以保障抗战粮食的供给，还可以改善抗日人民的生活。在1938年发布的《关于大力发展边区经济节省人力物力的紧急通知》中，边区政府号召边区人民“为了改善人民生活、为了保障抗战需要，我们一定要开荒二十万亩”。[1](P56)在1939年发布的《关于发展生产运动的紧急通知》中，边区政府进一步指出：“中共中央为着在长期抗战中，保证抗战供给，改善人民及工作人员的生活起见”[1](P107)。在全边区开展了一场声势浩大的生产运动。为调动人民群众的生产积极性，边区政府于1939年4月1日颁布了《陕甘宁边区人民生产奖励条例》和《督导民众生产运动奖励条例》。从1940年开始，陕甘宁边区进入了抗战以来最严重的经济困难时期。为了战胜这一困难，边区政府号召所有部队、机关、学校参加生产，发展自给经济，实现自给自足。1943年7月2日，毛泽东进一步提出进行抗战时期经济改革，推动生产发展，“克服经济危机”。[2](P44)这些发展生产以解决财政危机的意见和办法，与国民政府加重百姓负担解决财政困难的办法完全不同，前者坚持民生，实现了人民的丰衣足食；后者损害民生，弄得百姓民穷财尽。[3](P282)由此可见，边区政府在抗战与民生关系问题的处理上，没有像国民政府那样强调抗战与民生的对立，“取”抗战“舍”民生，而是通过发展生产达到抗战与民生的统一。坚持抗战并取得抗战胜利是中国共产党的民族使命和历史任务，而改善民生并给人民群众以看得见的物质利益是中国共产党的根本宗旨和奋斗目标。这就要求中国共产党领导下的边区政府不仅要坚持抗战，还要努力改善民生，而通过发展生产支持抗战、改善民生的做法不仅成为边区政府和国民政府的一个重要区别，也成为我们党领导人民取得革命胜利的一条重要经验，对我们今天决胜全面小康社会，实现人民群众“七有”的民生建设目标具有重要的现实意义。

二、实现民主，促进民生

民生与民主是辩证统一的关系，民生是前提和基础，民主是依靠和保障。通过发展民主政治促进民生发展是陕甘宁边区开展民生建设的一条重要经验。在陕甘宁边区建立之初，中国共产党就对其寄予了殷切期望，立志要将它建设成为全国民主的抗日模范区。1937年11月23日发布的《陕甘宁特区政府民主选举运动宣传大纲》明确指出：在战争环境下，边区政府进行民主选举，目的是为了让群众选举出一个能真正代表人民群众利益的政府，使之成为全国抗日民主政府的模范代表。[1](P21)但在建设模范的抗日民主根据地的过程中，中国共产党认识到，民主建设与民生改善、民族抗战息息相关，绝不能把三者割裂开来。只有建立抗日民主政权、实行抗日民主制度才能为改善民生创造条件和提供保证。反之，民生问题的改善可以增强人民群众对共产党和边区政府的政治认同，从而更加积极地加入到边区各种建设和抗日动员中来，更好地促进边区抗日民主政权建设，使边区建设成为全国民主的抗日模范根据地。也正因此，解决民生问题，改善群众生活成为陕甘宁边区民主政权建设的重要内容。也是在这个意义上，毛泽东指出：民主政权的实质就是在经济上改善人民的生活，在政治提高人民的觉悟。毛泽东的论述不仅表明民主与民生紧密相连，密不可分的关系，还指出了民主政权建设和民生改善的具体实现路径。

一是把发展民主政治作为解决民生问题的重要保证。这就是说民主政权的改革和建设要注重改善人民的经济生活，切实解决人民群众在生产、生活中的实际问题，而土地问题首当其冲。为了解决好边区群众最关心的土地问题，边区政府在抗日期间进行了减租减息及其他一系列民主改革。通过这些民主改革，一方面使人民群众的生活获得了改善，提高了人民的生产积极性；另一方面减少了地主对于抗日的阻力，调动了开明士绅参加抗日工作的积极性。

二是把改善民生作为发展民主政治的重要契机。这就是说民主政权的改革和建设要注重提高人民的政治觉悟，密切关注民众的政治利益和文化权益。为了实现人民群众当家做主的权利，保证人民群众享有各项合法权益，边区政府加强民主政治制度改革力度，不断发展和完善抗日民主政治制度。第一，实行民主选举制。民主选举是边区民主政治建设的核心，因为只有通过民主选举产生的政府才能真正代表并维护人民群众的利益，才能真正体现民主政权的性质和实质。自1937年5月到1946年3月，陕甘宁边区先后开展了三次大规模的选举运动，不仅贯彻落实了民主选举原则，还发展和完善了边区的民主选举制度，使人民的各项政治权益得到了充分的体现和保障。第二，实行“三三制”。抗日民主政权的性质要求边区政权要能够容纳一切参加抗日民族统一战线的阶级和阶层，从而成为代表抗战的各阶级、各阶层的新民主主义政权。为了进一步巩固发展边区已经建立起来的新民主主义政权，中共中央明确提出了“三三制”的建设原则。同年5月1日公布的《陕甘宁边区施政纲领》又进一步提出:实行“三三制”，规定共产党只占三分之一，目的是为了“各党派及无党无派人士，均能参加边区民意机关之活动与边区行政的管理。” 随着“三三制”民主政权建设原则的贯彻和落实，边区民主政权建设和民主政治建设都获得了进一步的巩固和发展。

正是因为中国共产党对民主和民生问题的关注，使陕甘宁边区的人民群众不仅在生活上获得了极大改善，还在政治上实现了长期以来当家作主的夙愿。通过发展民主以促进民生建设，这是中国共产党的主张，也是共产党领导的抗日民主政府与国民政府的一个重要区别，更是我们在抗战期间进行民生建设的一条宝贵经验。

三、赈济灾荒，保障民生

灾荒救助是抗战时期中国共产党的一项重要社会政策，也是陕甘宁边区社会建设的一项重要内容。但社会建设与民生建设之间不是彼此独立，而是相互促进、相互影响的关系。可以说，民生建设是社会建设的重点，而社会建设为民生建设的提供了保障。具体到灾荒救助与民生建设关系上，就是灾荒救助的有效进行有助于民生的改善，而民生的改善反过来又能推动灾荒救助的有效进行。

陕甘宁边区是一个自然灾害频发的地区，历来有“十年九灾”的说法。抗战时期，也不例外，多次发生过旱灾、水灾、冰雹等灾害。自然灾害的频发，不仅严重影响了人民群众生产，还严重影响了人民群众的生活。此外，也给边区带来了严重的社会问题，如边区居民出现逃荒避难现象，甚至出现灾民抢劫公粮公款，破坏学校、区乡政府等现象。这些都严重影响了边区的民生建设和抗日民主政权建设。

为了改善民生、稳定社会、巩固边区政权建设，边区政府采取多种措施防荒备荒、救助灾荒，确保边区民众不受灾荒影响，保证群众生产、生活的正常进行。这些措施大体可以分为三个层面：即制度政策层面、组织领导层面和具体实施层面。

在制度政策层面上，主要是通过制定发布一系列灾荒救助政策，使灾荒救助实现长期化、稳定化和制度化。边区政府分别于1940年、1941发布《关于赈济工作的决定》和关于赈济灾难民的指示信》，制定、完善了边区灾荒救助政策，对赈灾程序和每一具体环节以及赈灾的原则、措施等都进行了具体规定。

在组织领导层面上，主要是建立赈济工作领导机关，统一组织领导灾荒救助工作，确保赈济灾荒工作的有序、有效进行。 1938年9月2日，边区政府成立赈济委员会。1940年3月，边区党委和政府要求各县组织赈济委员会以加强赈济工作的领导与推行。随后，各县按照边区政府关于赈济委员会的具体规定和要求相继成立了赈济委员会，切实负责领导与推动赈灾工作的进行。除了赈济委员会外，边区政府还会设立临时机关负责救灾工作。

在具体实施层面上，边区政府通过各种措施和多种渠道，开展多种赈济活动，确保人民群众能够顺利渡过灾年，尽快恢复生产和生活秩序。边区的赈济主要包括救济春荒、急赈以及灾后重建等内容和发放农贷、民间互济与调剂、允许民间借贷等多种方式。据统计，边区政府1940年为应对春荒，共拨款40425元、小米880石；1941年为赈济饥荒，边区民政厅拨款7万元，拨粮3470石；1942年为应对旱灾，拨粮30石、拨款1500元、发放农贷10万元，为保证春耕顺利进行，借给困难群众公粮90石、公草52万斤，为应对水灾，募款71914.2元(边币)、衣服153件。此外，边区政府还在各地普遍设立义仓，积极备荒。陕甘宁边区赈灾救灾工作的积极开展，为群众顺利恢复生产、生活秩序，为群众民生水平的改善提供了重要保障。

从陕甘宁边区政府发展生产、改善民生到实现民主、促进民生再到赈济灾荒、保障民生，可以看出民生始终贯穿边区政府工作始终，是边区政府的一项重要工作内容。边区政府在领导民生建设过程中始终将改善民生的立足点放在自身生产发展之上，将促进民生的重要途径归结为实现民主以及将保障民生的重要方式聚焦在赈济灾荒之上的宝贵历史经验，对我们新时代的民生建设具有重要的现实启示意义。

[1]陕西省档案馆等编.陕甘宁边区政府文件选编·第1辑[M].北京：档案出版社，1988.

[2]毛泽东.毛泽东文集·第3卷[M].北京：中央文献出版社，1996.

[3]陈云.陈云文选·第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[4]毛泽东.毛泽东文集·第2卷[M].北京：人民出版社，1993.