检察公益诉讼受案范围拓展研究

高 瑞

（中国政法大学 法学院，北京 100029）

检察公益诉讼制度是国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分。而受案范围的划定决定了检察公益诉讼制度在整个国家治理体系中效用的边界。2017年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的修改为检察公益诉讼划定受案范围时，采用了“列举+等”字的立法技术。这也引起了检察机关能否办理“等外”领域案件的讨论。学者普遍的观点是将“等”字解释为“等外等”，认为检察公益诉讼的受案范围不应当局限于两大诉讼法列举的范围之内。这是由检察机关作为法律监督机关的定位以及行政公益诉讼“保护国家利益和社会公共利益”的目的所决定的[1]97-103。

党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼受案范围”。检察公益诉讼受案范围的拓展就从理论探讨转换为实践行动。检察机关积极开展公益诉讼“等外”办案领域的探索。党的文件为检察公益诉讼受案范围拓展提供了政策依据[2]101-112。此后，全国检察机关开始了“等外”领域的积极探索。这种探索并非漫无目的的探索，而是各省份在政策文件指引下，对于未成年人保护、安全生产、个人信息保护、文物保护等重点领域进行“等外”探索。随着各大“等外”领域探索经验的日渐丰富，在相关法律出台或者修改的契机下，公益诉讼的法定受案范围得到进一步拓展。2021年，随着《中华人民共和国军人地位和军人权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）的相继出台或修改，军人权益、未成年人保护、安全生产以及个人信息保护等领域都纳入到检察公益诉讼的法定受案范围中。

但是，检察公益诉讼“等外”探索之路并未停歇。检察机关还继续在反垄断、知识产权保护、文物保护等领域继续检察公益诉讼实践探索。这同时也给理论研究提出一系列问题。首当其冲的便是检察公益诉讼“等外”探索的路径和领域的选择应当遵循什么样的标准。鲜有学者注意到这个问题。只有个别学者提出检察机关逐渐将公益诉讼拓展至专业性技术性更强、影响范围更广、关乎国家持续性发展的核心利益和重大社会公共利益，而社会组织理论缺位、监管易于“失序”、政府“失灵”风险较高的关键场所[3]23-24。但是，这一标准并不清晰，还可以进一步细化和延伸。同时，从形式合法性角度考量，检察机关办理公益诉讼案件，毕竟关涉公权力的行使。因此，检察公益诉讼的“等外”探索也要遵循一定形式合法性的要求。笔者在此基础上，结合检察机关“等外”探索的实践，进一步明晰检察公益诉讼探索的形式合法性标准和“公共利益”标准。

一、检察公益诉讼“等外”拓展的法理基础

（一）法律条文中“等”字语义探析

欲对检察公益诉讼受案范围条款中的“等”字进行文义解释，还需厘清“等”字法律条文中的通常含义。其实，对“等”字的解释一直充满争议。“等”字解释争议的源头在于语言文字的歧义性。在汉语中，“等”字既可以表示列举未尽之意，即“等外等”，也可作列举煞尾之意，即“等内等”。在法律解释中，这一细微的差别却可以导致两种截然不同的解释方案。因此，“等”字的理解对解释结果有着巨大的影响。有学者将带有“等”或“其他”的法律规范称之为“例示规定”。在我国的法律规范中，例示规定大量存在，看似是法律的细节末梢，但其具有特定的样式、规范结构、基本特征，牵连着法的价值、功能等复杂问题，实乃法律中可以“拨千斤”之“四两”[4]93-95。

在对“等”字的理解上，最高人民法院在出台司法文件和指导性案例时，通常将“等”字作“等外等”的理解。2005年最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：“法律规范在列举适用的典型事项后，又以‘等’、‘其他’等词语进行表述，属于不完全列举的例示性规定。以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”此后，最高人民法院在颁布的第6号指导案例中也秉持了这一立场。在该案中，人民法院认为《中华人民共和国行政处罚法》42条中的“等”字表示未完全列举之意。行政机关作出没收较大数额财产的决定和较大数额罚款具有相似性，属于未完全列举的情形，应当适用听证程序。

不过，最高人民检察院在给人大代表建议的答复中，也指出“等”字在司法解释中的适用多表示列举未尽之意，但在有些情形下，也表示列举煞尾之意①参见《对十三届全国人大三次会议第1808号建议的答复》，载https://www.12309.gov.cn/llzw/yjjybl/202012/t20201222_490221.shtml，最后访问时间：2022年1月17日。。同时，有学者对我国法律条文中的“等”字进行梳理分析后，也得出相同结论。例如，在《中华人民共和国刑法》第309条关于扰乱法庭秩序罪的条文表述中，也用到“等”字[5]130。不过，立法机关指出这里应当理解为“等内等”，对于扰乱法庭秩序的情形应当限定在刑法明确规定的几种情形，司法适用时不应任意扩大②参见李建国《关于〈中华人民共和国刑法修正案（九）（草案）〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第5期。。又如在《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第72条有关设区的市立法权限的规定中也使用了“等”字，时任全国人大常委会法工委主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会中指出“等”字应作“等内等”理解③参见李适时《全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结》，载http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947314.htm，最后访问：2022年1月17日。。

通过以上分析可以看出，“等”字在法律条文中的含义呈现出复杂的面向。列举未尽和列举煞尾皆在其可能的文义范围内。因此，法律条文中的“等”字难以单凭文义解释直接确定其含义，还需进一步借助其他解释方法。正如杨仁寿所言：“法律解释以文义解释为先，有复数解释之可能性时，始继以论理解释，就条文文义上可能之意义，加以限定之操作。”[6]。

（二）“等外等”与现有公益诉讼规范体系相兼容

在论理解释中，最为重要的便是体系解释和目的解释。所谓体系解释，是指以法律条文在法律体系上之地位，即依其编章节条项款之前后关联位置，或相关法条之法意，阐明规范意旨之解释方法。利用体系解释的方法，使法条与法条之间，法条前后段间，相互补充其意义，组成一完全的规定[6]142。但是，对检察公益诉讼受案范围条款进行体系解释时，遇到的难题是如何确定检察公益诉讼的法律体系，值得探究。我国并未制定专门的公益诉讼法，有关规定散布在各个法律法规中。作为公益诉讼的核心规范——检察公益诉讼受案范围条款则规定于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中。

也正因为如此，有学者对行政公益诉讼受案范围条款中的“等”字进行解释时，自觉延伸到整个行政诉讼法体系，认为行政公益诉讼制度的相关规定应当与行政诉讼制度相关规定保持一致。依体系解释，《行政诉讼法》总则第1条立法目的中的“监督行政机关依法行使职权”的规定，能够囊括第25条第4款中对关于“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”的规定。本质上，行政公益诉讼受案范围自然也是行政诉讼受案范围的有机构成。因此，行政公益诉讼作为法院受理的特殊案件，其受案范围在立法技术上与《行政诉讼法》第12条保持一致，条文中的‘等’字也应当做‘等外’理解”[7]134。

但是，这种在行政诉讼体系中寻找答案的解释方法只拘泥于体系解释的外在形式，而忽视了法的实质目的。依照该解释方案，行政公益诉讼制度相关问题都可准用行政诉讼制度的相关规则。然而，两者之间毕竟存在本质上的区别。虽然，有关行政诉讼制度的定位一直存在客观诉讼还是主观诉讼之争。但是，行政诉讼带有强烈的权利救济属性之面向，这与以维护客观法秩序为目的行政公益诉讼具有显著不同。同时，两者的诉讼主体也存在差异，行政诉讼是“民告官”之诉，而行政公益诉讼是“官告官”之诉。这也就导致了行政公益诉讼完全遵照行政诉讼规则的话，必然会出现强烈的“水土不服”。这一现象已经在起诉期限、举证规则等问题上有了体现[8]148-158;[9]52-66。这种深入行政诉讼体系当中，寻找行政公益诉讼受案范围解释方案的路径并不可行。

对于检察公益诉讼受案范围条款进行解释，还应当回到检察公益诉讼体系中寻找答案。然而，我国的公益诉讼立法还处于起步阶段，并没有形成完整的法律体系，公益诉讼的规定零星散布于多个实体法中。有关公益诉讼受案范围的规定并不局限于两大诉讼法内，还体现在多部法律当中。《中华人民共和国英雄烈士保护法》明确了检察机关可以在英雄烈士人格权领域提起民事公益诉讼。2020年底修订的《中华人民共和国未成年人保护法》也规定在未成年人保护领域，检察机关可以提起公益诉讼。2021年6月通过修改的《安全生产法》也明确安全生产违法行为致使公共利益受损时，检察机关可以提起公益诉讼。2021年8月通过修改的《个人信息保护法》也规定对于违规处理个人信息，侵犯多个人权益的，人民检察院有权向法院提起诉讼。如果坚持两大诉讼法中公益诉讼受案范围条款的“等”字为“等内等”的解释，这势必会造成“规范矛盾”。而体系解释的意义就在于避免或排除这种“规范矛盾”，确保法秩序内部的一致性[10]345。因此，纵观整个公益诉讼体系，检察公益诉讼的受案范围并不局限于两大诉讼法框定的领域中，对于等字的解释，应当做“等外等”的理解。

（三）检察公益诉讼受案范围拓展应当有所限制

虽然，将检察公益诉讼条款中的“等”解释为“等外等”。这也意味着检察公益诉讼受案范围可以拓展至“等外”领域。但是，这种“等外”拓展并非是毫无限制的，其要受到公益诉讼诉权性质的约束。在检察公益诉讼中，检察机关的公益诉权不同于普通原告的诉权。后者是基于损害的发生，原告自然享有诉权。但是，前者是基于法律的授予而获得的诉权。因此，检察机关通过司法程序保护公益是一种法定的诉讼担当[11]121-123。因此，检察公益诉讼受案范围具有确定性。在未获得授权的前提下，检察机关不得随意拓展公益诉讼的受案范围。当然，对于授权的理解不应局限于法律的授权。毕竟，检察公益诉讼受案范围的拓展是一个实践性极强的问题，需要在实践的过程中观察检察公益诉讼在某个领域的运行效果，再决定是否将该领域纳入法定的受案范围。因此，可行的做法是通过各地人大常委会对检察机关进行授权，允许检察机关在授权的“等外”领域进行探索。这样循序渐进、积极稳妥的对等外领域案件的探索，也更符合检察公益诉讼受案范围拓展的规律。

二、检察公益诉讼“等外”拓展的现状分析

（一）检察公益诉讼“等外”拓展共识的形成

从检察公益诉讼试点经验来看，各大主体似乎更多地从“等内”认知公益诉讼范围，而不是从“等外”加以解释[12]128。但是，这并意味着当时对等的认知是作“等内”的一个认知，只是检察机关谨慎推进试点工作，严格在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》框定的受案范围内进行探索过程中的表现。从当时最高检领导讲话精神来看，这个等字从法理上解释是“等外等”，但在此制度刚刚实施时，检察机关把它视为“等内等”，先在这个四个领域里面摸索经验，将来在适当的时候再进一步扩展。

这一共识也正是建立在参与检察公益诉讼各方主体所形成的共识基础之上。检察公益诉讼制度作为国家治理体系中的重要制度，各大机关都嵌入到了公益诉讼的网状治理结构[13]149-167。因此，公益诉讼制度的演变和发展需要凝结各个机关的共识。在受案范围领域等外拓展这一问题上，各个机关已经基本达成共识。

行政机关和审判机关在政策性文件中表达了公益诉讼应当在更广泛的领域拓展的意见。2017年，国务院安全生产委员会印发的《2017年安全生产工作要点》中提出研究建立安全生产行政公益诉讼制度。同年9月，国务院印发的《关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实 保护消费者权益的意见》中明确规定，加强重点领域的质量安全公益诉讼工作。2019年6月最高人民法院发布《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》，提出要“研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度”。这些文件都表明，各大主体均认为公益诉讼受案范围有待进一步拓展。

当然，以上文件只是在部分行政机关的倾向性意见，远没有达到形成共识的地步。真正起到凝聚共识作用的还是党的政策性文件。在党的十九届四中全会公报中提到要“拓展公益诉讼受案范围”。执政党一直在国家治理体系中发挥“元治理”作用。所谓“元治理”即是治理的治理，对涉及治理的机制、力量进行宏观统筹的安排。自从党的十九届四中全会公报对外公布后，检察公益诉讼受案范围的等外拓展迅速成为各个机关的共识。

最高人民检察院也在贯彻十九届四中全会精神的基础上，将“等外”探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。审判机关常常裁定驳回检察机关在“四大领域”之外其他的公益诉讼，但是也有许多不属于法定受案范围的公益诉讼获得了人民法院的支持。

（二）检察公益诉讼“等外”探索的重点领域

在中央层面，在《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》批准的下一阶段工作安排中明确提出的“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”。国务院和最高人民法院也出台多个文件支持研究探索公益诉讼受案范围新领域。最高人民检察院在《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》中也指出，公益诉讼“等外”探索的重点范围应当围绕着全国人大的明确要求、地方人大及其常委会的授权和中央层面改革文件等要求研究探索的其他新领域案件进行。同时强调，在2020年重点发布安全生产、文物和文化遗产保护、网络侵害（个人信息保护）等新领域典型案例。

在地方层面，各地人大及其常委会也通过地方性法规或者专项决定的方式，明确授权检察机关“等外”探索的领域。已经有23个省级人大常委会出台专项决定，明确检察机关公益诉讼“等外”探索的领域。通过对各省人大常委会决定进行分析可以发现，各个省份关注的重点领域分别是文物和文化遗址保护、生产安全、公民个人信息保护。同时，部分省份结合省情，也进行了有特色的公益诉讼领域进行探索。例如，上海市人大常委会授权检察机关在金融安全、知识产权领域探索，海南省人大常委会授权在旅游消费领域进行公益诉讼探索，青海省人大常委会则赋予检察机关在野生动物领域办理公益诉讼案件的权力。

三、检察公益诉讼受案范围拓展的路径分析

（一）形式标准：等外拓展符合形式法治要求

在党的十九届四中全会的会议公报中，提出“拓展公益诉讼受案范围”。尽管从法律解释学的进路来看，对于“等”应当理解为“等外等”。检察机关可以办理“等外”公益诉讼案件。但是，这并不意味着在没有任何授权的前提下，检察院可以进行随心所欲的办理“等外”案件。目前，各界对于“等外”解释基本已经形成共识。但是，对于如何拓展，却不能形成统一意见。最为稳妥的做法还是某个“等外”领域的探索，在试点经验的基础上，上升为立法。那么，问题的关键就在于立法之前，“等外”探索就不免会受到合法性方面的质疑。

在无法律明确授权的前提下，检察机关办理“等外”领域公益诉讼案件，可以称得上是对于现有制度的变革。从改革与法律的关系来看，两者总是呈现出一种“派生、共进”的关系。法律是一种凝固的智慧，即要包含对现有制度的确认，还要具有一定的“预见性”。随着社会的变迁，法律的“预见性”可能被用尽，这个时候就需要生生不息的改革，推动制度的变革。当改革形成共识后，就会转换为法律共识，而体现在法律文本中[14]142-150。法律变迁对于改革的需求，并不意味着国家机关以改革之名，其行为就可以不受任何约束。

我国为了调和“改革与法治”的紧张关系，就采取了通过人大授权试点的方式，暂时调整或停止适用法律、地方性法规[15]57-78。《立法法》第13条规定全国人大常委会可以根据改革发展的需要，就行政管理领域的特定事项暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。随后，诸多地方性法规也规定了地方人大授权改革试点条款。我国各省人大常委会明确授权检察机关可以多个领域内进行公益诉讼“等外”探索。检察机关可以在授权范围内办理“等外”公益诉讼案件。地方检察机关通过办案，取得了良好的治理效果，这也就形成了公益诉讼“等外”探索的地方经验，为最终法律的修改奠定了第一步基础。此后的检察机关“等外”探索也要遵循这一路径，在取得省级人大常委会的授权后，对授权范围内的“等外”领域案件进行探索。等到某一领域探索经验成熟后，再推动立法，使“等外”领域变为公益诉讼的法定受案范围。

（二）实质标准：符合“公共利益”标准

当论及公共利益，总是会提到“公地悲剧”理论。所谓“公地悲剧”本质上是一个外部性问题。当个人可以实现收益私有化，并且成本外部化由社会来承担时，每个人会基于个人利益最大化原则出发，尽可能增加自身收益，而将成本转嫁给社会承担。这样造成集体利益、社会利益受损，但社会受到的损失又会分担在每个社会成员身上，最终每个人都要为自己行为负责。因此，当今社会愈发注重对“公共利益”的保护。公益诉讼就是保护公共利益的重要机制。

当然，公共利益并不仅仅指集体利益、国家利益，还包括分散的个体权利。在社会管制领域中，其利益格局往往体现为一般存在着三元的结构，即管制主体、管制对象和受影响的第三人。受影响的第三人往往是分散的个体，每个个体都拥有权利。但是，分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得力量薄弱。这时就需要引入公益诉讼制度保护分散性个体的权利。

第一，受影响第三人的利益往往会被界定为“反射性利益”，无法获得诉权，通过行政诉讼机制维护自己的利益。所谓“反射性利益”正如耶利内克所言，“为了共同利益，公法的法律规范要求国家机关为特定的作为或不作为。这种作为或不作为的结果可能会有利于特定个人，尽管法制并无扩大个人权利领域的意图。这种情形可以被称为客观法的反射作用”[16]64。客观法的反射作用往往会辐射到特定或不特定多数人，会影响到多数人的利益。如果法律赋予享有反射性利益的主体诉权，那么无疑会增加行政机关诉累，影响行政执法效率。同时，大量案件涌入法院，也会增加司法审判的压力。因此，在公法领域进行公法权利和反射利益的二元划分上具有一定的合理性。同时，如果第三方受到影响的利益相对重要，法律也会赋予这些反射利益主体行政程序的参与权。受到影响的第三方可以通过参与行政程序中，对最终行政决定产生影响[17]80。但是，这些分散的、未被组织化的利益，受“集体行动逻辑”的影响，也未必意味着“人多力量大”[18]27。即使允许第三方参与到行政程序中，其对最终行政决定的影响可能也是微乎其微的。因此，在某些社会管制领域中，存在者大量受影响的第三方因反射利益无法获得诉权，其利益无法得到有效保护现象。对于这些重点领域而言，引入检察公益诉讼制度就显得尤为必要。以个人信息保护领域为例，行政主体的主要规制对象是收集公民个人的信息的网络平台。作为信息拥有者的每个公民仅具有反射性利益。如果行政机关对网络平台的许可或处罚行为影响到公民的利益，公民也无法行政诉讼途径维护自己的利益。因此，2021年《个人信息保护法》出台后，在信息保护领域建立检察公益诉讼制度，以保障公民个人合法权益就显得尤为必要。

第二，行政行为的相对人虽然享有诉权，但是有时却不愿意提起诉讼。一方面，如果行政相对人利益受有损失，但是这一利益微小，诉讼成本又过于高昂，行政相对人往往会放弃行使诉权。例如广东省佛山市广台高速某岔路口，由于路段设计不合理、标志标线设置不完善等因素，造成了大量车主在该路段违章。据佛山市交警部门回应，这一路段自2020年3月份启用电子眼以来，已经累计抓拍交通违法行为184 373宗①参见《佛山“天量罚单”：一个路口62万张罚单、罚款超1.2亿？》，载https://baijiahao.baidu.com/s?id=1696977690832517514&wfr=spider&for=pc，最后访问时间2022年1月17日。。在这个案例中，由于车主被罚金额不多，寻求救济成本过高，绝大多数车主选择放弃诉权。但是，微小的个体利益汇集起来就形成了巨大的公共利益。新闻的曝光也引起舆论的强烈反响。这也正符合《关于积极稳妥开展公益诉讼案件范围的指导意见》中关于拓展领域标准中的“国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险，人民群众反映强烈”要求。另一方面，相对人因行政机关违法行为获得利益，其更不会行使诉权，纠正违法行为。例如在社会保障领域，由于某些行政行为的失误造成给付错误，部分公民获得利益，这些受益者一般不会提起诉讼，纠正违法行政行为。但是这一不当给付损害了国家资金分配的公平性。因此，对于基本医疗保险、养老保险以及廉租房、公租房等领域的公共利益受损也可考虑纳入受案范围[10]127。

综上所述，检察公益诉讼受案范围的拓展并非是一蹴而就，需要循序渐进，积极稳妥地分阶段进行推进。在推进的过程中，检察机关应当首先满足形式合法性的要求，在获得省级以上人大常委会的授权后，开展“等外”探索工作。同时，待探索经验已经相对成熟，再由法律明确将该领域纳入法定的受案范围。此外，检察机关探索的“等外”领域也要符合“公共利益”的标准。