新疆城乡养老保障制度变迁与差异统筹

崔登峰

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子 832003）

【新疆社会发展研究】

新疆城乡养老保障制度变迁与差异统筹

崔登峰

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子 832003）

该文通过对新疆城乡养老保障的覆盖面、保障水平、财政支持力度、保障模式等进行对比研究，发现城乡养老保障制度发展不均衡问题仍较严重，其中城乡二元结构、城镇偏向政策和传统养老保险的制度依赖是导致该结果的主要原因。为解决这一问题，该文从制度内外两个视角，提出新疆应通过统筹城乡养老保障、加强户籍制度改革、加快城镇化建设和法制化建设等措施，进一步统筹促进城乡养老保障制度的发展。

新疆养老保障；城乡统筹；制度变迁

自改革开放以来，中国政府高度重视新疆的建设与发展，始终把推进边疆地区社会经济发展、实现共同富裕作为一项基本政策，不断提出一系列推动和促进新疆发展的重大战略决策。然而长期以来，由于新疆城乡二元结构的存在、各地州经济发展不均衡、人口老龄化加剧、政府相关政策倾斜以及新疆独特的养老文化影响，使得社会养老保障制度在新疆城乡之间存在着较大差别。再加上新疆地处亚欧大陆腹地，周边与八个国家接壤，外部面临国际敌对分裂势力的威胁，内部“三股势力”影响新疆的社会稳定。因此，制定有效措施以统筹和完善新疆城乡养老保障制度，对维护新疆稳定和国家安全显得极为迫切和必要。

一、新疆城乡养老保障及其制度变迁

（一）新疆城镇养老保障及其制度变迁

我国城镇企业职工基本养老保险建立于1951年。在计划经济体制下，由企业(单位)对退休人员直接管理支付养老金。所需退休金费用筹集模式表现为单一企业的现收现付制，不需要职工个人缴费[1]。新疆城镇企业职工养老保险制度改革开始于1986年。改革开放后，新疆城镇职工养老保障制度经历以下发展历程。

1.1986—1992年，适应企业改革要求而进行的养老金社会统筹试点。随着经济体制改革的推行，传统的养老体系被瓦解。为解决新的养老问题，国家劳动部门采取了养老金社会统筹试点的办法。结果表明，这一试点不仅从制度上把养老的责任由企业逐步转向社会，同时起到了企业互济的效果，缓解了不同企业之间养老负担不均衡的问题。而新疆在1988年就开始国有企业固定职工养老保险社会统筹，并逐步由县级统筹过渡到地州级统筹。

2.1993—2000年，实行社会统筹与个人账户相结合的新体制。为缓解由于退休人员增加而承受巨大支付压力的互济性养老统筹局面，1993年党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了建立“社会统筹与个人账户相结合”的新体制，将养老金的筹资模式从现收现付制转变为部分积累制。这种“统账结合”的体制随着1995年国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》开始在全国推行。1996年以来，新疆依据国家相关政策先后出台了《新疆维吾尔自治区城镇企业职工基本养老保险统筹办法》、《新疆维吾尔自治区城镇私营企业和个体工商户从业人员基本养老保险办法》[2]和《新疆维吾尔自治区城镇企业职工基本养老保险统一办法》等，开始对自治区城镇养老保险实施改革。新疆养老保险统筹也从1999年1月1日起正常运行，将国有企业、集体企业、非公有制企业及个体从业人员全部纳入社会统筹，严格了退休审批制度，规范了退休审批程序。

3.2001年之后，实施以缩小个人账户规模为主要内容的改革试点。2001年初，国务院决定将过去按职工工资的11%筹资下调为8%，且改为全部由个人缴费，做实个人账户，实现基金部分积累，以达到缩小个人账户规模的目的。2003年以来，新疆又把地方国有农牧企业职工、灵活就业人员、进城从业的农民工、被征地农民、机关事业单位聘用人员及社会组织专职人员纳入到基本养老保险统筹范围，并相应统一了费率。2005年底，国务院下发了核心为改革养老金计发办法的《关于完善企业职工基本养老制度的决定》(国发[2005] 38号)，把缴费年限、缴费基数以及退休年龄同养老金待遇紧密挂钩，促进职工积极参保，保障缴费和基金平衡，增强基金抗风险能力。2011年7月1日新疆启动了城镇居民社会养老保险试点工作，实施范围与新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点基本一致。由此，新疆比全国其他省区提前在城乡居民养老保险制度上实现了全覆盖。

（二）新疆农村养老保障及其制度变迁

农村社会养老保险制度是指中国乡镇企业职工、农村非城镇人员、农村村民在年轻时支付一定的劳动所得，待年老丧失劳动能力后从国家和社会取得帮助，享受养老金以保障衣、食等基本生活需要的一种社会保险制度[3]。相对于城镇职工养老保障而言，农村养老保险起步较晚。1991年6月新疆开启农村社会养老保险工作，此后共历经了六个阶段。

1.调研阶段：国家民政部于1991年批准新疆维吾尔自治区将乌鲁木齐、米泉、博乐列为全国“农村社会养老保险”试点县市。

2.试点阶段：1993年5月，新疆维吾尔自治区根据《县级农村社会养老基本方案》制定了《新疆维吾尔自治区建立和实施县级农村社会养老保险制度基本方案》，批准自治区民政厅成立农村养老保障办公室专职负责相关工作，并于同年开始试点。

3.全面推广阶段：1996年9月试点结束，农村养老保险（在2009年之前实施的农村养老保险，以下简称“老农保”）迅速发展到全疆大部分地州，转入全面推进阶段。到1997年底，全疆除克孜勒苏柯尔克孜自治州、和田地区、克拉玛依市外，其余13个地州（市）49个县的13.44万农民参加了养老保险，收缴农村养老保险基金6 548.95万元。这期间，新疆呼图壁县探索推出了“以养老金缴费证为质押，委托银行贷款”的新方法，即“呼图壁”模式。其实施既保证了养老金的保值增值，又解决了广大农民的贷款难问题，成为这一阶段新疆养老工作的亮点[4]。

4.整顿阶段：1998年国家政府机构改革，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部。新疆在1998年4月暂停办理农村社会养老保险新业务。停办6年间，发生了农民要求退保的上访要求，有个别县为参保农民办理了退保手续，有关农民保险的机构减少了23%，专职农保干部减少了41%，引起参保农民的恐慌。

5.恢复阶段：十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度。在这种大背景下，至2006年底，全国参加农村养老保险的人数为5 374万人，全年共有355万农民领取了养老金，共计支付养老金30亿元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。但是，新疆农村社会养老保险工作由于多方面因素的影响一直停滞不前，只维持原有规模[5]。

6.新农保试点阶段：2009年12月11日新疆召开了新农保试点工作会议，全区有13个县（市）列入全国首批新型农村社会养老保险试点县（市），这标志着新农保试点在全区启动。2011年7月1日起，《中华人民共和国社会保险法》正式实施。《社会保险法》在基本制度方面有两大亮点，分别是覆盖全民和统筹城乡，为新疆统筹城乡养老保障制度提供了制度基础和条件。

二、新疆城乡养老保障制度的差异比较

由上文可知，新疆城乡养老保障制度经过几十年的发展，其城镇养老保险的发展一直都先于、优于农村。以下通过对新疆城乡养老保障覆盖面、保障水平、财政支持力度、保障模式四方面进行比较，探寻新疆城乡养老保障制度存在的差异所在。

（一）新疆城乡养老保障覆盖面比较

新疆城镇职工基本养老保障自1986年建立以来，经过多年的不断探索和实践，已形成较为成熟的社会养老保险制度。新疆城镇职工基本养老保险平均每年以106.38%的速度增加，从2000年的140.34万人增至2010年的259.67万人。目前，新疆城镇企业职工养老保险已经实现省级统筹，覆盖范围从城镇国有企业扩大到城镇各类企业、个体工商户、灵活就业人员、进城务工的农民工、被征地农民、社会组织专职人员和非从业居民等各类人群。截至2011年底，全区参加城镇职工基本养老保险人数为292万人，占城镇就业人口的75.4%，占城镇总人口的33.5%。参加城镇居民社会养老保险参保人数为27.5万人，达到应参保人数的29.7%（见表1）。

新疆农村养老保障自1991年启动以来缺乏应有的关注和政策支持。新农保试点前，农村社会养老保险实际上只是“完全积累制”的老农保，农民参保较少，更多的是依赖家庭和土地，覆盖面很小。2009年新农保的实施，受到了农牧民的普遍欢迎，在国家政策的支持下，试点县市由2009年的13个增加到2010年的56个。截至2011年7月，新农保试点已覆盖新疆92个涉农县（市、区），自治区实现新农保全覆盖，惠及了590万农牧民，其中60周岁及以上92万人。截至2011年底，新疆全区已有430.59万农民参加新农保，占到应参保农民总数的47%，占农村总人口的32.9%①数据来源：新疆人力资源和社会养老保障厅http://www.xjrs.gov.cn。。

表1 新疆城镇职工基本养老保险参保率（单位：万人）

据了解，目前新疆城镇实现和基本实现养老保险县（市）级统筹；大多数农村，除了近几年实施的新农保试点以外，并没有完全实现养老保险统筹。

（二）新疆城乡养老保障水平比较

2005—2012年，新疆连续七年对企业退休人员基本养老金进行调整，养老金水平由连续调整前的月人均750多元增加到2011年的1 757元，2012年一季度更是达到了1 978元，月人均增加1 200多元，增加近1.64倍。而2009年之前，绝大部分农牧民未参加老农保，只有很少的社会救济金。在新农保试点后，新疆农牧民已有82万60周岁以上老人领取养老金，中央财政给农村60周岁以上老人每人每月支付55元基础养老金，试点县（市）根据自身财政情况适当提高基础养老金标准。目前，克拉玛依市60周岁以上的老人，月人均领取的基础养老金为全疆最高标准300元（含中央财政55元），可见新疆城乡养老保障水平差距较大。

（三）新疆城乡养老保障财政支持力度比较

城镇职工养老保险从一开始实施就由政府强制执行，按照社会统筹和个人账户相结合的原则，规定养老保险费由个人、单位和国家三者共同负担。在2009年之前，老农保资金筹措实际上主要是农牧民自己的储蓄积累，政府补贴不足。至于新农保，资金主要由个人缴费和政府适当补贴组成。政府补贴中，国家补贴是55元，至于县市财政补贴则由于经济发展水平不同而不同。由于新农保2009年开始试点，数据较难准确核实，就从政府城乡财政性转移支付收入进行对比。据统计，2008年全疆财政对城镇转移性支付人均达到l 976.5元，对农牧民转移性支付人均仅196.6元，城镇与农村人均投入相差近10倍。2010年全疆财政对城镇转移性支付人均达到2 810元，对农牧民转移性支付人均增加到328.9元，人均投入比的倍数虽在缩小，但差距却从1 780元扩大到2 481元①数据来源：2011年《新疆统计年鉴和调查年鉴》。。由此可见，新疆社会保障补助支出向城市倾斜。

（四）新疆城乡养老保障模式的比较

新疆城镇实行的是社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险、企业补充养老保险与个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。城镇养老保障模式主要由政府来保障，而新疆农村养老保险，是农民自我储蓄的养老模式。新疆农牧民收入水平较低的客观现状使得家庭养老、土地保障等成为农牧民养老保障的主要模式。至于2009年新疆开始试点的新农保保障模式是由政府、集体和个人共同负担的，看上去和城镇养老保障模式很相似，但从政府转移性支付的力度可以看出，政府在城镇养老保障模式中所起的作用比在农村保障模式中大得多。

三、新疆城乡养老保障制度差异存在的原因

（一）新疆城乡二元社会结构

计划经济体制时期所产生的“城乡二元结构”影响延续至今。新疆由于长期受到社会稳定和经济发展等客观因素影响，城乡二元差距愈加明显。随之产生的新疆城乡居民收入差距、生活水平差距、社会福利差距和教育水平差距扩大等问题，都影响和制约着新疆城乡养老保障及其制度均衡发展[6]。

经过多年发展，新疆城乡居民的收入水平有了明显的提升，但城乡收入水平的差距却在扩大。1978年，农村年人均收入和城镇居民收入相差200元，到2010年这一差距已超过9 000元，差距值相当于2010年农民人均纯收入的1.94倍。而当前农民的收入水平还未达到2000年的城镇居民收入水平（见表2）。城乡收入水平的较大差距，导致城乡居民生活水平的差异，这些都影响着城乡养老保险的筹资结构和筹资水平。新疆城乡二元结构对农村养老保障事业的发展和相应制度的完善影响巨大，也加剧了城乡养老保障制度的不均衡发展。

表2 1978—2010年新疆城乡居民人均纯收入差距及其比率

（二）新疆养老保障政策的城镇倾斜性

与1991年才开启农村社会养老保险相比，新疆早在1986年就建立了城镇企业职工养老保险。目前为止，新疆城镇养老保障制度已得到相当程度的完善和发展。新疆在国家方针政策下制定了大量的政策措施，诸如《新疆维吾尔自治区城镇企业职工基本养老保险统筹办法》和《新疆维吾尔自治区城镇私营企业和个体工商户从业人员基本养老保险办法》等。但政府缺少为农牧民社会养老保险提供良好的社会环境。除了1993年制定的《新疆维吾尔自治区建立和实施县级农村社会养老保险制度基本方案》以外，就很少有其他的政策。由于城乡居民以社会福利方式获得的隐性收入难以准确估计，本文以城乡居民家庭的转移性收入为参考，考察城乡居民在福利收入上的差距。1990年，新疆城乡居民家庭转移性收入差距为210元；到2010年，双方的收入比虽然从1990年的9.39缩小到8.55倍，但转移性收入差距却达到2 481元（见表3）。由此可以看出，新疆社会保障政策明显倾向于城镇，养老保障亦是如此。

表3 城乡居民家庭转移性收入对比单位：元

（三）新疆城乡养老保障制度的路径依赖

我国城镇养老保障制度建立较早，改革、发展也是渐进式与多层次的，包括基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险。而且随着市场机制的不断完善和发展，新的养老保障意识和观念在企业与职工中逐步树立，单纯的政府依赖型保障观念早已逐渐向自我积累型保障观念转变。所以相对于农村养老保险事业而言，路径依赖对城镇养老保障事业的影响较小。新疆农村养老保障制度发展同样较为缓慢，长期以来家庭养老、土地保障是农牧民养老的主要模式。一方面，农村养老缺乏相应法制化的规范管理，农牧民受教育程度不高、收入水平较低、对以往养老模式的习惯性依赖以及对新农保认识不足等多方面原因，导致农牧民选择了家庭养老等养老模式。另一方面，农牧民对满足他们最低生理需求的农村最低生活保障制度和农村新型合作医疗制度的依赖，也在一定程度上制约了满足较高层次安全需求的新农保制度的实施。收入水平的制约与养老保险反馈延时性使农牧民更多选择前者，而不是养老保险。

（四）新疆独特的养老文化

新疆少数民族家庭养老思想根深蒂固，这种家庭养老文化的强化影响了新疆农村社会养老保障体系的构建。因为大多数农牧民生活在农村，封闭隔绝的环境极易造成人们封闭、保守、溺爱、传统的心理。长期以来，农牧民自足意识比较强，认识方面存在误区，对社会养老持一种怀疑、反对的态度。有些年轻人认为父母参加农村养老保障是自己不孝顺和软弱无能的表现，而有些老人还认为参加农村养老保障相当于对子女和家族的不信任。由此可见，新疆独特的养老文化和多民族居住，在一定程度上影响了农村养老保障制度的建立、发展，阻碍了城乡养老保障制度的统筹。

四、统筹新疆城乡养老保障制度的对策建议

国家“十二五”规划纲要明确提出，要“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平”。统筹新疆城乡养老保障制度顺应社会发展需要。当前，新疆社会养老保障制度的发展面临着多方困境，如已有养老保障制度在缴费比例、缴费基数、养老金计发待遇等多方面的不同，城乡收入差距，相关立法不完善等。为统筹新疆城乡养老保障制度，笔者给出以下对策建议。

（一）实现新疆城乡养老保障制度内统筹

1.统筹城乡养老保障账户管理。2009年实施的“新农保”采取了与城镇养老保险相同的“统账结合”的模式，但并未对其社会统筹的资金来源给予明确规定。由于“新农保”采用了个人缴费、集体补助和政府补贴的资金筹集方式，故在统筹管理城乡养老保障账户时，将“新农保”参保者账户中的个人缴费转入城镇养老保险制度中的个人账户部分，而“新农保”参保者账户中的集体补助与政府补贴则划归城镇养老保险制度中社会统筹账户部分，以实现城乡养老保障账户衔接。

2.统筹管理城乡养老保险费及缴费年限。在统筹账户管理后必然涉及城乡养老保险费和缴费年限的管理。为促进城乡养老保障统筹进程，考虑到新疆城乡居民收入差距，将农村居民个人可支配收入等同于城镇职工工资，城乡养老保险参保人按照统一缴费比例进行缴费。进行账户衔接时，如涉及保险费折算或缴费年限折算则按照转入地标准进行折算。

3.统筹城乡养老保险金的待遇管理。实现城乡养老保障制度统筹是为了使城乡居民更多更好地享受国家福利。统筹城乡养老保险金待遇管理是为了维护城乡居民养老待遇不至于减少或降低[7]。因此,在转移养老保险账户后，其养老金待遇遵循“从高”标准，即比较账户转移前后的养老金待遇，择其高者，逐步实现养老金待遇的统一。

4.统筹养老金投资管理。设立单独账户，将城乡养老保险金账户联系起来，纳入这一单独账户进行统一管理。如存入银行，获取银行利息，或购买国债，或投资国家基础设施建设等，以实现养老金保值增值。

（二）完善新疆城乡养老保障制度外统筹

1.加快户籍制度改革及城镇化建设。户籍制度改革能打破城乡二元结构，消除城乡居民身份差异，从而促进城乡养老保障一体化。户籍改革的基本思路是用统一的户口登记制度代替城乡分割的户籍管理制度，并逐渐实现国民的自由迁徙，并保证全国国民享有的经济、政治、社会权益不受损害[8]。按照这一基本思路，尽快采取统一的户口登记替代当前城乡分割的户籍管理，逐步取消户籍登记中由于城乡居民身份差异而产生的特定权益，同时加快新疆城镇化建设，积极吸纳农村居民，加快城乡养老保障统筹步伐。

2.加快统筹城乡养老保障制度法律化建设。具有强制约束力的法律法规是现代社会赖以发展的基础，统筹城乡养老保障制度需要依赖完善的法律体系。由于新疆城乡养老保障的统筹需要分阶段实现，政府要在每个阶段制定相应的法律法规，明确各方参保主体的权利与义务，规范政府财政投入制度、基金运营与管理等，使城乡养老保障统筹有法可依，以保障新疆城乡养老保障统筹的实现。

3.建立城乡统一的监管机构。实行内部监管与外部监管相结合的原则，对养老保障经办机构行为进行监督，及时纠正不规范操作行为，以保证养老保险政策实施的有效性，对养老保障基金运营进行监测，以保障基金的安全与保值增值，同时增强参保人对养老保障的信任度。

4.逐步建立养老保障信息化平台。信息化平台的建立遵循了可持续发展原则，将统筹城乡养老保障进程与社会发展进程相协调，规范了养老保障工作流程，提高了工作效率，实现了养老保险信息时效性与准确性统计，方便及时反馈统筹养老保障制度的实施绩效。养老保障信息系统，可以分别对不同地区的不同养老保险情况进行统计管理，如参保人信息管理、保险费缴费管理、保险金给付管理等。

[1]祁恒珺，史建国，石莉萍.甘肃省农村社会养老保险制度的困境与出路[J].西北人口，2012,（1）：124-128.

[2]宋静宜.我国城镇职工养老保障制度建设探析[J].山东社会科学，2008,(6)：41-49.

[3]周潇，杨筱黎.新疆企业职工社会保障现状与分析[J].新疆社会科学，2002,(1):42-44.

[4]朱金鹤.中国农村公共产品供给：制度与效率层面的解析[D].广州：华南农业大学，2008:155-159.

[5]强小红.完善新疆农村社会养老保险制度的立法构想[D].乌鲁木齐：新疆财经大学，2010:4-13.

[6]丁瑞康.新疆呼图壁县农村社会养老保险工作的经验与启示[J].实事求是，2006,（5）：68-69.

[7]崔凤，李红英.新型农村社会养老保险可能面临的主要问题与政策建议[J].西北人口，2011:（2）：29-33.

[8]黄晓敏.陕西省城乡基本养老保险统筹探析[D].陕西：西北大学，2011:36-37.

(责任编辑:李平)

Institutional Change and Difference of Urban-Rural Endowment Security in Xinjiang

CUI Deng-feng
(School of Economy&Management,Shihezi University,Shihezi 832003,Xinjiang,China)

Based on a comparative study on the coverage of urban-rural endowment security,security level,financial support and security mode in Xinjiang,we find that the urban-rural endowment security system develops unevenly,and the most important reasons are the urban-rural dual structure,urban priority policies and the relience on traditional endowment insurance system.To solve this problem,this paper argues from the inner and outer perspectives of system that it is necessary to balance urban and rural endowment security system,promote the reform of household registration system and speed up the construction of urbanization and legal system.

endowment security in Xinjiang；balancing urban and rural development；institutional change

F842.7

A

1671-0304（2014）02-0011-06

CHKI：65-1210/C.20140409.1115.001

2013-05-22

时间]2014-04-09 11∶15

国家社科基金项目“构建和谐社会视角下西部边疆民族地区公共服务均等化问题研究”(09CJL018)；兵团社科基金项目“兵团基本公共服务均等化实现路径研究”(11BTQN08)。

崔登峰（1978-），男，河南平顶山人，石河子大学经济与管理学院工商管理系副教授，中国农业大学管理学博士，主要从事区域经济、农业经济、品牌管理等方面研究。