新时代教育公平的新内涵、新重点与新策略

伊文婷

(福建幼儿师范高等专科学校 马克思主义学院,福建 福州 350007)

2023年5月29日,***在中共中央政治局第五次集体学习时强调:“把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的各方面各环节,缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育,更好满足群众对‘上好学’的需要”。[1]教育公平是人类社会的共同追求,是社会公平的基础,也是衡量一个国家文明水平的重要标志。进入新时代,我国社会主要矛盾发生转换,“有质量的教育公平”成为新时代教育公平的新内涵。这一时期,我们的教育公平应重点关注结果公平、差异性公平以及区域、城乡与校际间公平。为促进有质量的教育公平,我们应系统思考、因果研究、综合施策,解决教育公平政策的碎片化、针对性和单一性问题。

一、以人民为中心把握新时代教育公平新内涵

教育公平对社会发展和人的发展起着重要作用。提升教育公平水平可以促进经济增长,提高个人收入,缩小收入差距,畅通向上流动的通道,助力实现共同富裕。不同的社会发展阶段,社会发展的要求、未来目标以及面对的现实问题不同,赋予教育公平的内涵和作用也就不同。

(一)新时代教育公平的新内涵

党的十八大以来,我国教育实现了从量的增长到质的提升,基本满足了人民群众“有学上”的需求。随着社会的发展和社会矛盾的转化,人民群众对更好的教育,即“上好学”等多样化的教育需求日益增长。更好的教育是更加公平与更高质量教育的统一,它是人民美好生活的首要内容,是稳定的工作、满意的收入、可靠的社会保障等的前提和基础。

公平是有质量的公平,质量是充分体现公平的质量,教育公平与教育质量是有机统一的整体。在人民群众对更好的教育需求日益增长,更加注重教育质量的新时代,教育公平就是“有质量的教育公平”,这是新时代教育公平的新内涵。首先,有质量的教育公平强调教育结果的质量。教育作为促进人的全面发展的根本手段,其目的就是充分发展人的能力和潜能。实施有质量的教育公平能极大地促进人的全面发展和个性发展,使人们最终过上美好生活。其次,有质量的教育公平强调教育过程的质量。提高学习者在受教育过程中的获得感和幸福感,是有质量的教育公平追求教育过程质量的体现。在教育过程中,通过实施面向全体学生的素质教育,为学习者提供高质量和个性化的课程,采取以人为本、因材施教、学用相长、知行合一的教育教学方式,给予学习者更多的情感关爱,让学习者感受教育过程的美好。

(二)新时代教育公平的新作用

新时代新征程,我国经济社会建设仍面临不少困难和问题。“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大,群众在就业、教育、医疗、托幼、养老、住房等方面面临不少难题”。[2]要在不断解决这些人民群众强烈反映的重点、难点问题的过程中,逐步实现建设社会主义现代化强国发展目标,就需要教育公平在促进社会稳定和经济发展中更好地发挥作用。

1.更加公平的教育可以更好地促进社会稳定

首先,更加公平的教育可以实现人民群众“入好园”“上好学”的需要,解决人民群众对高质量教育的供需矛盾,缓解因择校热等行为带来的社会压力和矛盾;其次,更加公平的教育可以使大多数人,尤其是困难群体通过教育提升知识和技能,极大地改善人力质量,提高人力资本投资回报,提高经济收入,跻身中等收入阶层,实现社会流动,避免阶层固化,促进社会稳定。再次,更加公平的教育可以提升个体的内在精神素养和健康水平,增强社会凝聚力,促进社会稳定。

2.教育公平对经济增长具有显著的积极作用

越来越公平的教育使越来越多的人接受越来越好的教育,掌握越来越高的知识和技能,“极大地改善人力质量”。通过人力质量的改善,提高生产能力,更有效地促进国民经济水平的提高。据一项针对50个国家的研究估计,人均受教育程度每提高1年就可能促进国内生产总值增长0.37%。其次,通过教育公平,推动经济长期可持续发展。来自65个低收入和中等收入国家以及转型国家的数据表明,在高中阶段解决性别不平等问题可能会使国内生产总值每年增长920亿美元。[3]随着教育资源向弱势群体倾斜,教育公平状况逐步改善,经济长期可持续发展也必将随着弱势阶层社会满意度和劳动积极性的提高而得以推动实现。

二、以人民为中心关注新时代教育公平新重点

教育公平是一个系统的整体,其构成是多样的。我们可以从不同的维度对教育公平进行不同的分类。教育公平从时间维度上分为起点公平、过程公平和结果公平,从资源分配维度上分为平等性、补偿性和差异性公平。此外,区域、城乡与校际间公平则是教育公平在空间维度上的体现。进入新时代,新发展阶段引起的社会变迁要求我们结合以人民为中心发展教育的时代要求,针对教育公平发展的短板确定新重点,关注结果公平、差异性公平以及区域、城乡与校际公平。

(一)关注结果公平

教育公平是对教育资源分配合理与否的价值判断,其本质是合理性。它与教育平等对教育资源数量上的均等分配状态的客观描述不同。众所周知,通常情况下,资源分配的合理性(教育公平)与资源分配的均等性(教育平等)大体一致,但也存在不一致性。例如:针对困难群体或贫困地区,要实现教育公平,就必须在教育资源配置上给予倾斜,但这却意味着教育不平等。为调动弱势群体的积极性和主动性,我们往往会更强调个人发展中的自致因素,也就是起点平等和过程平等。在这里,起点公平与过程公平基本等同于起点平等和过程平等。但是,由于学生的自身素质与努力程度千差万别,教育起点平等与过程平等有时候并不一定就意味着学生能力与素质发展(即:教育结果)的平等。因此,在公共政策层面追求教育结果平等是几乎不可能的,人们更多的只能追求“让所有学生在发展水平上都达到基本标准”的教育结果公平。在起点、过程与结果公平中,我们要特别关注结果公平。

教育结果公平的“基本标准”既包括保证劳动者在劳动力市场和社会生活等方面“最低限度”的机会均等,也包括“提高基准,缩小差距”的高标准。事实证明,倘若我们可以通过教育消除学生发展与其社会背景的“相关性”,提高学生发展水平均值,减少“方差”,就能实现教育结果公平的高标准。从这个意义上来说,高质量的教育是实现教育结果公平的必由之路。在全球化、智能化化和知识经济时代,只有让所有学生在发展水平上“提高基准,缩小差距”,实现高质量的教育结果公平,才能使所有劳动者适应社会发展的需要,实现美好生活的期盼。另外,教育结果公平会倒逼起点与过程公平。当然,要实现高质量的教育结果公平,教育的起点与过程首先要公平。

(二)关注差异性公平

平等性、补偿性和差异性是教育资源分配必须遵循的三大原则。从这个意义上,教育公平可以分为平等性、补偿性与差异性公平。所谓教育的平等性公平是指:“教育权利和机会的平等”。[4]给予那些社会经济地位处境不利的受教育者更多的教育资源补偿,使其拥有真实意义上的教育权利和机会的平等,则是教育补偿性公平的应有之意。此外,教育的差异性公平是指,将受教育者根据自身条件分为不同类别(如:普通儿童、残疾儿童、英才儿童等),据此进行有差别的教育资源分配,从而实现教育公平目的的一种手段。按教育补偿性与差异性公平配置教育资源,表面上看是不平等的,但结果却是公平的。

在我国,教育资源分配更多地注重平等性与补偿性公平。我们通过发展普惠性学前教育,化解“入园难”“入园贵”难题;通过政府购买服务和财政补贴等方式,扩大公共教育资源覆盖面,确保弱势群体接受均等的公共教育服务;通过一体化办学、集团化办学、新优质学校等办学模式改革,助推义务教育均衡发展;通过建立“奖、助、勤、贷、免”学生资助政策体系,不让一个学生因家庭经济困难而失学;通过“两为主”(即:以流入地政府管理为主,以全日制公立学校接收为主)政策,保障进城务工人员子女教育等。所有这些都是我们推进教育平等性与补偿性公平所取得的成就。

因群体或个体存在差异,产生教育需求的差异。为满足差异性教育需求,提供精准的差异性教育服务,就必须对教育资源进行有差别的分配,最终体现教育公平。我国注重对残疾儿童的特殊教育,教育资源对残疾儿童倾斜,很好地体现了教育公平的差异性原则。但是,同样属于差异性群体的英才儿童的教育需求却没有引起教育界乃至国家的高度重视。我国是联合国《残疾人权利公约》的最早发起国和首批缔约国之一。为保障残疾儿童少年平等受教育机会,我们将残疾儿童的特殊教育纳入国民教育体系,与普通儿童一样同步实施义务教育,使特殊教育覆盖到95%以上的残疾儿童。同时,为满足特殊儿童的多样化教育需求,教育部等七部门从2014年开始,6年时间内,连续实施两期的特殊教育提升计划,投入数十亿支持特殊教育。但是,英才儿童与残疾儿童一样,有着与普通儿童不同的特殊教育需求,同样需要给予差异性教育。这种针对英才儿童的差异性进行的教育,我们叫英才教育。英才教育符合因材施教原则,具有科学性和可行性。进入新时代,随着创新型人才需求的与日俱增,发展英才教育对国家发展具有非常重要的战略意义,其必要性明显增强。

总之,差异性公平要求我们给予不同类型儿童精准的教育服务,通过采取分类施教的方法,将因材施教进行到底,更加关注教育过程和学生的心理感受,这是教育公平的最高阶段。我们必须在做好平等性与补偿性公平基础上,重点关注差异性公平。

(三)关注区域、城乡与校际间公平

进入21世纪以来,我国教育事业发展迅速,但是区域、城乡和校际之间教育发展不平衡现象依旧没有太大的改变。首先,由于区域社会经济发展不平衡,发达地区与贫困地区教育资源与教育发展水平存在一定差距,区域之间仍存在教育不公平现象。其次,城乡二元管理体制造成城市和乡村发展存在较大差距,城乡教育发展差距明显,农村教育发展水平严重滞后。最后,为集中力量快速发展教育,以适应经济发展的需要,将学校分为重点学校和非重点学校,并给予重点学校各种政策和资源的倾斜,造成学校之间教育资源配置不均衡,校际差距越来越大。

我们应持续关注区域、城乡和校际间的教育公平,重点从以下三个方面进行统筹。

首先,通过制定区域发展战略,重点加快西部地区“两基”攻坚步伐,落实教育支持西部大开发各项政策和教育扶贫计划,促进中部崛起。

其次,结束双轨制,逐步推行城乡一体化建设。通过实施乡村教师支持计划、农村义务教育薄弱学校改造计划等举措,提高农村教育质量。通过实施乡村振兴战略,协调城镇化进程所带来的城乡教育差距,切实保障进城务工人员子女的受教育权,关注留守儿童的发展。

最后,不断扩大义务教育均衡的区域范围,全面推进义务教育均衡发展。在教育经费安排、基建立项、设备添置、编制调整等方面优先考虑薄弱学校。通过实施一体化、集团化、新优质学校等办学模式改革,缩小校际差距。

三、以人民为中心实施新时代教育公平新策略

政府作为教育公平的主要承担者、主导推动者和最终保障者,在促进和实施教育公平中负有首要责任。进入新时代,公平正义成为党和政府的治国理念,教育公平也由具体政策上升为国家基本教育政策。国家运用多种力量和资源,强制性实施与推进教育公平。但是,目前我国教育公平政策的系统性、针对性和综合性不强。为促进新时代教育公平,发展以人民为中心的教育,就必须系统思考、因果研究、综合施策。

(一)系统思考教育公平,解决政策碎片化问题

教育公平问题涉及的教育领域和利益主体错综复杂,如果仅从单一领域和单一主体进行思考,就难以形成全局性、战略性的宏观认识。政策的制定与实践推进也就难免存在碎片化现象。为解决我国教育公平政策存在的这些问题,应从整体视角对各级各类教育公平问题进行系统思考。

经过长期努力,我国已经形成了涵盖各级各类教育的较为完整的国家教育体系。它包括普通教育(基础教育、高中阶段教育和高等教育)、特殊教育、职业教育(中等职业教育和高等职业教育)和继续教育。目前,对所有这些类型和层次教育的公平政策主要存在以下三个问题:一是不同类型和层次的教育公平政策彼此孤立。目前,我国不同类型和层次的教育公平政策分别由不同的教育主管部门制定并实施,相互之间没有联通。二是不同类型和层次的教育公平政策比例失衡。目前我国义务教育和高等教育的本科阶段是教育公平政策的重点,而继续教育目前尚未出台任何涉及教育公平的政策。三是缺乏有效规范和限制校外培训机构影响公立教育体系教育公平的政策。

为解决教育公平政策中存在的问题,我们要从以下三个方面对教育公平政策的顶层设计进行系统思考和综合研判。

第一,打通各级各类教育,使教育公平政策在各级各类教育中上下贯通、左右联通。为增强教育体系的公平性,应重点做好普职融通,尤其是要做好中等职业教育与高等职业教育、普通高等教育的衔接。

第二,解决教育公平政策在不同类别和层次教育上存在的不均衡问题。在教育功能政策上,实现全面发展、面向就业与学历提升之间的均衡;在教育评价和学力证明政策上,实现职业资格证书与学历(文凭)之间的均衡。同时,我们应通过发展面向人人的职业教育,扩大人民受教育的机会,提高劳动者就业能力和就业质量。通过继续教育和终身教育,开展学历补偿教育和非学历培训项目,为群众提供最后的教育公平机会。

第三,规范校外培训机构行为,降低其对公立教育体系教育公平的不利影响。严禁校外培训机构超纲超标准的培训行为。引导鼓励校外培训机构帮助中低收入家庭和农村家庭的孩子。提升公立教育体系的教育质量。

(二)因果研究教育公平,解决政策针对性问题

因果关系是客观事物之间引起与被引起的关系。它表明任何客观事物的产生都是有其原因,同时也一定会带来一定的后果。找到变量间的因果关系能极大地增强解决问题的针对性。教育公平的因果关系包括影响教育公平的因素(前因)和教育公平对个人、社会产生的结果(结果)两个部分。

要找到影响教育公平的因素,就必须弄明白“是什么因素导致教育机会与教育结果差异?”以及“哪些因素导致的差异是不公平的?”这两个因果关系。众所周知,影响教育机会与教育结果差异的因素有天赋性因素、制度性因素与自致性因素。其中,天赋性因素是指个体无法改变,以身俱来的因素,如:性别、出生地、民族、家庭地位等;制度性因素是指基于一定社会制度而形成的社会体制的存在,如:户籍制度、重点学校制度等;自致性因素是指本人可控制或改变的因素,如:个人的能力、努力程度等。在这三种影响因素中,对教育机会与教育结果影响最显著的当属天赋性因素。因为,众所周知,出生农村、贫困家庭、贫困地区以及少数民族地区的儿童获得的良好教育的机会更少,教育结果也更差。即便同样出生于城市,家庭资本不同,教育机会与教育结果也存在显著差异。制度性因素的作用就是通过对弱势群体的补偿性政策,降低天赋性因素导致的教育差异,强化自致性因素的作用。我们应对天赋性因素进行深入细致的差别化研究,精准解决教育不公平问题,增强教育公平政策的针对性。

教育公平对个体或社会产生的结果可以分为内部结果(学生的教育获得)和外部结果(未来的社会地位)。由于教育公平的有效性最终体现在外部结果(学生未来的社会地位)上。因此,我们要弄明白“什么样的学生素质最能影响学生未来社会地位的获得?”这一因果关系。众所周知,最能影响学生社会地位获得的素质是学生的综合素质,也就是我们现在经常提到的核心素养,即:21世纪核心素养,而学生在教育中获得的知识点和考试分数不是学生社会地位获得的最终因素。明白了这一因果关系后,我们在制定教育公平政策时就不仅要考虑中考、高考这些教育结果公平,更要考虑提高教育质量,实现有质量的教育公平,以便让学生能更好地胜任工作,过上美好生活,获得相应社会地位。

(三)综合施策教育公平,解决政策单一性问题

政府是推进教育公平的主要责任方。政府为解决教育实际问题所采取的具体手段和方式,我们称之为政策工具,它包括行政性工具、经济性工具与社会性工具。行政性工具是政府在推进教育公平过程中最常使用的政策工具,包括:行政命令、行政检查、行政督导与评估、行政指导与能力建设等。如对县域义务教育均衡发展进行行政督导,发现问题用行政命令的方式令其改正,效果立竿见影。要推进有质量的教育公平,政府财力有限,在一定的范围内,可引入市场机制,也就是使用经济性工具。它包括:“民营化”(举办民办学校)、“用者付费”(非义务教育阶段收取学费)、“合同外包”(政府购买义务教育学位)、“凭单制”(使用教育券)等市场化工具。在民主社会,为更好地协调和整合各方利益,发挥社会成员参与教育管理的积极性和主动性,更好地体现教育公平,社会性工具的使用成为必然。如:多元主体参与教育决策、推进校本管理、鼓励社会组织参与教育扶贫等。

每种政策工具的使用都有其局限性和优势,应根据解决问题的类型加以选择。有时单一的政策工具不能解决复杂的教育公平问题,需要综合施策。如:随迁子女异地高考问题,不仅要通过行政性工具强行推进流入地接收随迁子女参加高考,还要通过社会性工具化解外来人口与本地户籍人口之间的利益冲突。再如:为推进作为终身教育起点的学前教育公平,我们可以在发挥政府主导、利用行政性工具强力推进规范办园行为的基础上,运用经济性工具引导社会力量兴办更多的民办幼儿园,解决政府财力不足的问题。同时,还能综合运用社会性工具鼓励众多的利益相关主体民主参与幼儿园的管理,提高幼儿园办园质量。

总之,新时代新征程,我们要坚持以人民为中心发展教育,就必须正视在教育发展过程中教育资源配置上的不平等现象,关注结果公平、差异性公平以及区域、城乡与校际间公平,把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的各方面各环节。通过系统思考、因果研究、综合施策,解决新时代教育公平政策的碎片化、单一性以及针对性不强等问题,让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。