新时代党内巡视制度法治化的路径创新研究

雷浩伟，廖秀健

(重庆市委办公厅与西南政法大学共建基地重庆市党内法规研究中心；西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120)

党内巡视制度作为党内监督体系的重要有机构成，是加强党风廉政建设与反腐败斗争、建设社会主义政治文明与法治文明的核心制度保障，“中央—省—市县”三级党内巡视巡察工作也是深化全面从严治党、净化党内政治生态的重要战略举措。党的十八大以来，党内巡视制度迎来重大变革，党内巡视巡察工作的强度与深度、广度与力度前所未有。伴随着《中国共产党巡视工作条例》(以下简称《党内巡视工作条例》)的两次修订实施，党内巡视制度不仅以党内法规的形式得以正式确立，其也在持续地更新理念观念、完善体制机制以及优化方式方法的过程中向法治化建设进程迈出了坚实的一步。①

党的十八届四中全会提出，要实现国家法律和党内法规之间的无缝衔接，《中华人民共和国行政监察法》与《党内巡视工作条例》的协调配合渐被学界所关注。党的十八届六中全会聚焦全面从严治党，国家监察体制改革同步推进，“监察全覆盖”以及“整合反腐资源”等观点一时间被学界与民间所热议，[1]党内巡视与国家监察的对接也渐被提上议程。党的十九大报告明确指出要健全党和国家监督体系，并将党内巡视制度作为深化全面从严治党的制度基础，党内巡视制度的优化完善迫在眉睫。《中央巡视工作规划(2018—2022年)》也进一步突出党内巡视巡察在全面从严治党中的核心地位，并从宏观工作总体要求和微观路线具体任务两方面规范和深化党内巡视巡察工作，如何使党内巡视巡察工作顺应新时代新要求，也亟待探索实践。基于以上新形势，从制度规范到法度遵循、从内部机制完善到外部制度衔接，党内巡视制度走向法治化之路是其必然的路径选择。

本文从法治理念与法治方式两方面着眼，在对党内巡视制度法治化的内涵与价值进行宏观界定的基础上，考察当前党内巡视制度法治化建设的成效与不足，进而从“法治巡视”、“责任巡视”、“阳光巡视”与“精准巡视”四个维度提出党内巡视制度法治化的创新路径与策略选择。

一、文献回顾与问题提出

宏观而言，除少数综述研究外，国内学者大多着眼于党内巡视制度的政策解读与宣传教育、内涵界定与理论探讨、古今比较与中外借鉴、困境分析与机制创新等几个方面，鲜有针对党内巡视制度法治化的具体研究。微观而言，已有部分学者对党内巡视制度在反腐倡廉、密切党群联系以及纯洁干部队伍建设中的作用与价值进行了探讨，[2-3]也有学者理论联系现实分析出党内巡视依旧存在部门合作不畅、内容对象模糊、队伍结构不稳、问责激励匮乏等问题，[4]提倡通过借鉴各国反腐倡廉有益经验与我国古代巡视宝贵遗产，[5]进而在优化巡视队伍建设与机构设置、完善巡视范围与工作方式、强化巡视成果运用与责任机制等方面予以改革创新。[6-7]细化到党内基层巡察的相关研究，成果较少且不成体系，相关文献多以政策解读为主，缺乏理论深度。有学者提出深化巡察工作要深入贯彻创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念，[8]也有学者从“职责定位”、“权力配置”以及“配套机制”等方面分析了基层巡察制度的缺失，并系统地提出“全国统筹规划”、“明晰职能定位”、“完善领导体制”和“改进配套机制”等完善对策。[9]

落实到党内巡视制度法治化建设的相关研究上，仅有极少数学者提出党内巡视制度法治化的理念，[10][11]但其并未对党内巡视制度法治化的涵义、价值、现状、困境、路径、策略等进行体系化的论证分析。具体而言，有学者在阐释纪检巡视法治内涵的基础上，对纪检巡视实体法治与程序法治二维建设路径作以针对性分析，[12]亦有学者从“巡视权的科学配置”、“巡视权的程序规范”、“巡视权行使过程中的权利保护”和“巡视队伍专业化建设”四个方面论述了巡视监督工作机制的法治化、规范化建设。[13]此外，还有学者从“创新巡视方式方法”、“协调巡视机构职能关系”、“规范巡视报告公开制度和责任落实制度”和“注重巡视制度同法律法规衔接”等多个角度系统地分析了法治视野下的党内巡视制度建设的实践指向。[14]

综上所述，已有研究成果纵向上较为贯通、较成体系，其虽能提炼出党内巡视制度建设的困境与对策，但碍于理念与方式的落后而无法探索出党内巡视制度的长效发展机制，换言之，大量文献仅停留在“党内巡视制度法制化”的单一层面，而并未结合时代形势将法治理念与法治方式创新融入到党内巡视制度优化完善的进程之中。尤其是在巡视巡察一体化格局建立后，如何贯通巡视巡察上下联动监督网、有效发挥基层巡察反腐整治力度，实现党内巡视精准化，亟待学界学者密切关注并加以深入研究。

党内巡视制度可持续发展理念方兴未艾[15]，如何融入法治思维与理念、如何阐述党内巡视制度法治化内涵、如何创新党内巡视制度法治化路径仍为研究空白，因此亟待学界进行探索。当前，“法治巡视”的一维发展不足以支撑起党内巡视制度革新的创新深入，“责任巡视”、“阳光巡视”以及“精准巡视”等具体要求已在修订完善后的《党内巡视工作条例》中得以彰显，如何将“法治巡视”、“责任巡视”、“阳光巡视”与“精准巡视”四维发展统一在党内巡视制度法治化的进程里、落实在党内巡视巡察工作的过程中，使得党内巡视制度在深化全面从严治党、落实反腐倡廉建设上卓有成效，是学界学者与实务专家应当密切关注的重大现实问题。

因此，本文旨在解决：(1)党内巡视制度法治化的内涵是什么、有何价值？(2)党内巡视制度法治化的发展现状怎么样、存在哪些问题？(3)党内巡视制度法治化的发展路径从何处突破、如何进行创新？

二、党内巡视制度法治化的现状与成效

党内巡视制度自2003年正式确立以来②，其工作格局已从“中央—地方”两级优化完善为“中央—省—市县”三级，其制度建设也大体经历了“制度化—规范化—法治化”的三段阶梯式进程。“制度化—规范化—法治化”的发展脉络虽无法从理论文献与政策文本里考证，但是从党内巡视巡察法规体系健全、覆盖范围拓展、人才队伍建设，以及程序方式优化等方面的成效可以较好地窥见。

(一)党内巡视巡察法规体系不断健全

在党内巡视巡察法规体系的健全上，2003年党内巡视制度被正式确立为党内监督的十项基本制度之一，党内巡视工作自此有了制度保障与规范；2009年7月《中国共产党巡视工作条例(试行)》颁布实施，党内巡视制度以党内法规的形式得以正式确立和初步完善，党内巡视工作有了基本的党内法规遵循；2015年8月《党内巡视工作条例》的首次修改使得党内巡视制度的工作定位与工作方针得以明确，党内巡视工作方式方法得以细化，党内巡视工作责任机制、领导体制以及成果转化运用机制也得以完善；[16]2017年7月《党内巡视工作条例》再次修订，进一步“明确政治巡视定位、突出政治巡视要求”，并对“巡视工作人员素质”、“巡视巡察覆盖格局”以及“巡视监督内容深化”等方面予以细化规范；随后，《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》、《中央巡视工作领导小组工作规则》等“一规定三规则”配套制度的完善为巡视工作的开展与其工作效能的提升提供了重要制度保障；2018年1月《中央军委巡视工作条例》印发实施，军队巡视工作制度得以完善；2018年2月《中央巡视工作规划(2018—2022年)》印发实施，进一步明确了巡视全覆盖目标、细化巡视全覆盖路径以及强化巡视全覆盖质量；2020年4月中央军委办公厅印发《关于军队开展巡察工作的意见》，进一步优化了军队巡视巡察上下联动监督的格局，为推进全面从严治党、全面从严治军，有效履行新时代军队使命任务提供坚强保证。自此，党内巡视巡察工作有了宏观的方针指引与微观的阶段要求，基本实现了法制化、规范化。党内巡视巡察法规体系的建立健全，是党内巡视制度法治化的制度基础。

(二)党内巡视巡察覆盖范围有益拓展

在党内巡视巡察覆盖范围的拓展上，十八届中央首次实现一届任期内巡视全覆盖的伟大壮举，五年内共开展12轮巡视，共计巡视277个地方、部门和单位的党组织，并完成了对16个省、区、市进行了“巡视回头看”。[17]就省级巡视而言，党的十八大以来，我国各省、市、自治区均积极而又深入地开展巡视巡察工作，五年来地方巡视轮数基本与中央持平，大都维持在10轮左右，以四川9轮为最低值、重庆22轮为峰值。十九届中央也对巡视全覆盖提出了更高的要求，十九届中央首轮巡视第一次将副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组等四套班子主要负责人纳入中央巡视范围，[18]将巡察工作下沉至市县乃至乡村等级基层党组织，此举打通了党内巡视“最后一公里”，实际上彰显出党内巡视巡察从中央至基层“全方位、无死角”的监督全覆盖力度。党内巡视制度法治化，就是要用法治思维着眼党内巡视巡察全局，“中央—省—市县”三级党内巡视巡察全覆盖的实现，从侧面体现出党内巡视制度在深化全面从严治党中的价值。党内巡视巡察工作能够宏观覆盖全国各地、微观渗透各个领域，是党内巡视制度法治化的前提条件，更是其体制机制健全、价值功能实现的重要保障。

(三)党内巡视巡察人才建设日趋合理

在党内巡视巡察人才队伍的建设上，巡视组与巡视人员数量“稳中有增、增中取精、精益求精”，人员配备“专、兼、广”，成员结构日趋合理。在数量上，据统计，党的十八大以来中央巡视组从10个增至15个，十八届中央累计派出160个组次；中央巡视组人员数量增长一倍以上，各省区市巡视组数量较之前增加100个、人员增加近900人。[19-20]在质量上，中央乃至地方均从组建“巡视巡察人才库”着手，在各个领域和行业网罗巡视巡察人才，并通过“行业覆盖”、“专职配备”、“临时授权”、“教育培训”等方式选好配强干部队伍、优化完善人员结构；亦有地方通过纵向“上挂下派”以及横向“交叉抽调”等方式强化交流和实战，不断提高巡视巡察人员履职能力和水平，[21]并通过配备监察室、组织部和审计署等兼职巡视人员，有力增强巡视巡察人员专业性与技术性。十九届中央巡视更加注重巡视工作干部队伍的合理化配置，实现所有巡视反馈会议均有中央巡视工作领导小组副组长或成员出席。[22]此外，党内巡视全覆盖的基本要求若想实现，必然需要不断丰富扩充巡视组及其成员构成，而这包含两个层面：一是巡视领域的拓展，尤其是基层巡察的普遍深化，需要大量的人才予以支撑。二是巡视领域和问题的细化需要专职、专业的技术人才予以保障。当前，党内巡视巡察组成员在扩充队伍数量的基础上，逐渐朝着多元化、年轻化、精干化与专业化方向发展，数量的提升与质量的增进，为党内巡视制度法治化提供了智力支持。

(四)党内巡视巡察程序方法持续优化

在党内巡视巡察程序方式的优化上，“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的政治巡视理念的更新，有力地指导并推动了党内巡视程序方式的纵深发展，巡视监督实现“灵、准、狠”。宏观来看，“央省巡视”与“基层巡察”上下联动、“常规巡视”与“专项巡视”相互补充、“机动巡视”与“点穴巡视”交叉进行、“下沉巡视”与“回访巡视”前后配合。“常规式、专项式、交叉式、机动式、点穴式、回访式”巡视巡察的协调配合，实现了党内巡视普遍性、针对性、独立性、精准性与有效性的有机结合。值得特别提出的是，十九届中央巡视首次将常规巡视的时长较十八届中央巡视延长至3个月，同时明确提出由纪检机关和组织部门加强整改落实日常监督，促使巡视工作更加全面、细致，也进一步压实了巡视整改责任，提升了巡视监督成效。微观来看，“巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈、移交督办”五个流程环环相扣；“听取工作、专题汇报”、“列席有关会议”、“受理来信、来电、来访”、“抽查、核实及向知情人询问有关情况”、“召开听取意见座谈会”、“个别谈话”、“调阅、复制有关资料”、“民主测评、问卷调查”、“走访调研”、“开展专项检查”与“商请有关职能部门或专业机构予以协助”等11种巡视工作方式③综合运用、相得益彰，党内巡视“发现问题、形成震慑”的作用得以充分发挥。党内巡视巡察程序日渐合理，方式与手段日趋完善，这为党内巡视制度有效性的提升与问题线索精准化的发现予以了充足的技术支撑。

三、党内巡视制度法治化的缺失与不足

党内巡视制度法治化的缺失不足，当下主要表现在党内巡视巡察工作在法治、责任、阳光与精准四个维度上的缺失，具体可概括为法治思维缺失与制度衔接不畅、责任监督不强与激励保障不足、回应反馈欠缺与成果共享不够、资源信息浪费与方式方法保守等问题。

(一)法治巡视：法治思维缺失、制度衔接不畅

首先，在党内巡视巡察理念上，法治思维不够、缺乏创新性。一方面，党内巡视制度过于强调“刚性反腐”而没能有效发挥党内巡视法规这一“软法”④的“善治”作用。一是体现在“依规巡视”和“以德巡视”的结合不够紧密，党内巡视在“思想巡视”与“意识巡视”领域仍有空白；二是由于偏重强调党内巡视巡察的法规制度建设，而忽视或弱化了党内巡视政治建设、思想建设与组织建设等层面，致使党内巡视巡察制度惯性增强而政治意识、思想观念与组织保障缺失，使其创新受阻。诚然，党内巡视巡察法规制度建设固然十分重要，制度反腐的成效也十分显著，然而，制度反腐所引起的制度惯性，会在一定程度上加深对巡视巡察制度的路径依赖，因循守旧而对制度创新造成不利影响，这也使得党内巡视巡察思想观念的更新与方式方法的完善相比制度建设而稍显弱化、滞后。另一方面，“中央—省—市县”三级巡视巡察缺少横向的借鉴与纵向的整合。一是巡视巡察一体化大都局限在面上的政策宣传而缺少实际的工作衔接，纵向自上而下的指导性与横向彼此之间的借鉴性不足；二是其也没能有效借鉴或汲取古今中外有益的巡视、巡察理论或经验，党内巡视制度创新缺少必要的实践经验与理论成果的支撑。其次，在内外机制衔接上，党内巡视制度的内外协调性均显不足，《党内巡视工作条例》与《中国共产党纪律处分条例》等其他党内法规的配合、与《中华人民共和国监察法》等国家法律的对接，以及巡视制度与党内外其他制度的衔接尚有空缺，即党内巡视制度的内外联动性不足。

(二)责任巡视：责任监督不强、激励保障不足

首先，在党内巡视巡察责任机制设计上，内外监督力度不足，考责、问责与追责机制不健全。一方面，党内巡视制度作为党内监督体系的重要构成，其自身缺乏严格的内部监督与公正的外部监督。当前过于强调党内巡视对被巡视对象监督作用的发挥，而弱于对巡视巡察自身机构与人员必要的外部监督，内部责任体系虽然构建但却缺少完备的外部监督机制，“巡视监督”与“监督巡视”之间的关系尚未厘清。另一方面，党内巡视巡察机构虽在数量上有所增加、地位上有所提升，但其独立性依旧不强、领导力仍然不足，因其与监察委的职能部分重合而使两者职能边界模糊，从而导致两者职责不明，进而阻碍其考责、问责与追责工作的落实；在“巡视巡察回头看”的回访式巡视巡察中，双向责任倒查追究机制也不健全，如何考核、怎么评价、考核评价结果能否运用尚未明确，党内巡视巡察的成果运用与整改成效难以得到保障。其次，党内巡视巡察激励机制与保障机制不健全。一方面，党内巡视制度的正向激励不足，其“发现问题、形成震慑”的“刚、强、狠”易造成“庸政懒政、消极回避、推诿扯皮”的逆向激励，致使部分党政官员以“多做被人说、少做少犯错”为从政原则消极应对本职工作与巡视巡察工作。另一方面，党内巡视巡察自身的制度保障、安全保障与保密保障仍不完善，致使巡视巡察人员遭受恐吓、巡视巡察信息提前泄露，配套制度缺失、安全保护不足、核心信息泄露等问题，成为当前党内巡视工作制度改革亟需解决的难题。

(三)阳光巡视：回应反馈欠缺、成果共享不够

首先，在党内巡视巡察的回应反馈上，回应不及时、反馈不充分。一方面，“巡视巡察工作不开门”与“巡视巡察账面不公开”等问题严重，党内巡视巡察工作过程与成果公开程度不足，民众难以实实在在地接触或清清楚楚地了解党内巡视巡察工作。就党内巡视巡察工作而言，其必然有涉密而不能够公开的内容，但在党务、政务信息化、数据化高度发展的今天，民众日益要求广泛公开党内巡视巡察工作的相关信息。这种难以公开的现实与民众期盼公开的需求之间的矛盾，是新时代党内巡视巡察工作开展的掣肘。党内巡视制度的回应性缺失，即体现在党内巡视难以“及时回应人民群众的期盼和关切”，部分党内巡视巡察工作脱离群众而难以被认可和接受。另一方面，党内巡视的“神秘”与“机密”倾向让民众“望而却步”，使得其问题线索的来源渠道越来越窄，即脱离基层而难以接收到民众提供的有效线索。对民众提供的问题线索，其是否确切真实、是否接受采纳、是否有效运用鲜有反馈，致使民众怠于再次提供问题线索。其次，在成果共享上，巡视巡察成果难以真正“惠民”。一方面，党内巡视巡察工作虽已强化对其成果的综合运用，但其依旧没有摆脱成果转化难的困境，大量问题线索被揪出但却未能提出系统的整改方案与详细的整改措施，“立巡立改、立查立纠”等追求“速度”的价值取向致使巡视巡察整改只做“表面文章”而难以实现其“效度”；另一方面，“取之于民、用之于民”的党内巡视巡察，即切合民众实际反映与需要的党内巡视巡察工作开展不足，当前党内巡视仅注重其成果在国家反腐等党政层面的运用，而忽视了民众在巡视巡察成果中的共享，即民生层面的价值实现较差，民众难以直接切身感受和享受到相关工作成果，这种从“成果运用”到“成果共享”的转化在一定程度上被忽视。

(四)精准巡视：资源信息浪费、方式方法保守

首先，在党内巡视巡察工作的集约性上，资源信息浪费颇重，集约程度不高。党内巡视制度的集约性可从两个方面理解：一是党内巡视巡察工作的“投入—产出”比，二是其对各类巡视巡察资源的利用程度。一方面，巡视巡察人员“一次一授权”的频繁替换使其沟通成本、经济成本相对过高，扩大巡视巡察组和增加巡视巡察员数量，以及相关的“培训教育”、“机构设置”、“部门协调”与“人员调配”等直接、间接“成本”，与党内巡视巡察在增进与维护公共利益上的“收入”难成正比而难以被民众所认同，这种认同感的缺失将反过来对党内巡视巡察工作的开展与问题线索的搜集设阻。另一方面，党内巡视巡察工作对相关资源的利用程度不足，大量可利用的“市井街坊、田间地头”的巡视巡察人、财、物、信息等资源被忽视、浪费或搁置，尤其是基层巡察工作中，来自基层主体的自发能动的监督力量并未充分调动，巡察工作未精准地“下沉”至个人，也未精确地“点穴”至个案。其次，在有效性上，党内巡视巡察工作方式方法稍显保守而影响其实效的发挥。一方面，“点穴式”与“机动式”巡视巡察碍于方式方法的局限，而仅侧重“时间、人员、任务”的灵活化，限于固有11种工作方式的桎梏，手段的单一致使被巡组织与个人“有机可乘、有章可循、有策可对”，即便是在突击性强的巡视巡察工作中，“临时补材料”与“提前做准备”等问题依旧大量存在；另一方面，受制度惯性影响，党内巡视制度侧重“主动出击”而忽视“被动风闻”，过于主动往往“打草惊蛇”而致使问题线索的隐匿性增强；以往“只巡不纠、只查不改、只转不诊”的方式与“全面覆盖、精准打击、有效遏制”的目的不协调等问题积弊，也使得党内巡视制度的有效性难以得到实质发挥。

四、党内巡视制度法治化的路径与策略

通过法治理念与法治方式的系统结合，新时代下党内巡视制度应坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念融入渗透与法治、责任、阳光、精准四位一体的经纬布局，在此基础上不断完善党内巡视巡察法规体系、健全党内巡视巡察体制机制，以提升党内巡视巡察在全面从严治党战略布局中监督震慑作用的发挥。

(一)法治巡视：实现党内巡视制度的协调与创新发展

法治巡视，就是在巡视制度“法制化”的基础上，逐步实现党内巡视制度的协调与创新发展。

1.完善法规体系、密切内外衔接

在法制建设层面，要在党的“根本大法”《中国共产党章程》中明确党内巡视制度的“党内法规依据”，完善巡视巡察法规体系建设，健全巡视巡察工作方案、工作方式与工作程序等机制设计，坚持巡视巡察法规体系“党性、公共性与人民性”的系统结合；[23]在巡视制度协调发展层面，要注重巡视巡察工作力度与强度、广度与深度以及速度和效度的价值和工具协调，“巡视全覆盖”需有“专项巡视”加以深化，“立巡立改”需有“巡视回头看”加以巩固；在巡视制度创新发展层面，需通过及时修改、适时更新《巡视工作条例》，使得其与其他党内法规(《中国国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》等)以及国家法律(《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等)之间协调一致。此外，在国家监察体制改革大背景下，党内巡视制度应当衔接配合或有机嵌入在国家监察体系之中，重点推进党内巡视巡察法规制度同国家监察法规的衔接协调，为整合反腐资源、完善党和国家监督体系持续发力。

2.更新思想观念、加强横纵整合

在思想观念更新上，要重点把握“弹性巡视”的创新原则，坚持与时俱进、立足党情和国情实况，不断根据党执政治国前沿任务与改革创新难点问题，开展相应的专题性巡视巡察工作；还应秉承“刚柔并济、德法共施”的党内巡视巡察创新意识，坚持“依规巡视”与“以德巡视”相结合，除了制度性的巡视巡察监督，亦可通过媒体树立正面的被巡对象强化正面教育引导等“柔性巡视巡察”，⑤同时加强巡视巡察问题线索遏制的源头治理，重点开展在意识形态、思想建设领域的巡视监督工作，围绕党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和夺取反腐败斗争压倒性胜利开展监督检查，可通过“谈心谈话、学习教育”等柔性方式遏贪腐等思想萌芽于摇篮之中。在横纵整合上，新形势下党内巡视巡察工作应善取古今中外巡视巡察的理论成果和工作经验，以弥补现有巡视制度之不足；还应加强横纵沟通，地方巡视巡察工作需保持横向的联系，以交换经验、查漏补缺，中央则需整合各地巡视巡察工作的有益做法，以总结经验、加强指导。

(二)责任巡视：健全党内巡视制度的监督与激励机制

责任巡视，就是在明确巡视巡察机构职能定位的基础上，逐步健全党内巡视制度的监督与激励机制。

1.明确权责界限、紧抓责任监督

在明确权责界限层面，需进一步划分巡视办、巡视组与纪委、监察委的职能边界，在问题线索搜集、移交、核查、整改、督办、反馈、考核和惩处等不同阶段中明确各自的职责，同为监督职能的工作则需着眼各自的侧重并强化相互的衔接，通过细化党内巡视巡察权力清单、责任清单与负面清单，明确党内巡视巡察“必为、可为与不可为”之处，以不断提升其领导、组织与协调能力。在健全责任监督机制层面，首先要“淬炼自身”，即“监督巡视”与“巡视监督”两手都要抓、内部监督与外部监督两手都要硬，加强对巡视巡察组自身的监督，防止“灯下黑”，重点明确“巡视回头看”的责任主体，建立双向责任追究机制，即在“巡视回头看”中再次发现问题的，要对相应巡视组与被巡对象均予以追责；同时，加强主体多元的外部监督，根据《党内巡视工作条例》第三十二条“巡视进驻、反馈、整改等情况，应当以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督”，可探索建立党内巡视巡察工作群众满意度评价机制与“学者—委员—代表”第三方监督机制，推进巡视监督主体的多元化，以确保其各项工作“合民意而不逾矩、接地气而不失责”。

2.健全保障机制、强化正向激励

在保障机制的健全上，要进一步推动各项配套制度的完善，除制定巡视机构和人员具体工作规则外，也应进一步明确和细化巡察机构和人员的工作规则，为基层党组织依法、依规、依纪开展巡察工作提供支撑；其次，需加强民众提供线索信息以及巡视巡察人员工作开展的人身安全保障，通过封闭管理、网络监管、安保配备等方式，保障相关民众及工作人员的个人隐私和敏感信息不被泄露、保护其人身安全不被威胁以及财产不受损失，紧急必要时则需启动相关应急措施予以救助；此外，还需优化巡视巡察前、中、后三阶段信息获取与储存的保密保障，严把核心信息不泄露、不扩散，通过建立信息泄露追责机制，提升巡视巡察组及相关工作人员的保密意识，重要资料则应根据实际情况及时归档、按时封存、定期销毁。在激励机制的设计上，除负向的问责与追责外，亟须通过合理的工作述职与量化考核建立巡视巡察正向激励机制，并应强化述职与考核结果在职务调动与薪酬福利等板块的应用；激励可分三个层次：一是对工作成绩好、贡献大的巡视巡察员予以表彰，二是对问题线索“零发现”、整改措施落实到位的被巡对象予以表扬，三是对有效提供线索信息的民众予以嘉奖。

(三)阳光巡视：推进党内巡视制度的开放与共享发展

阳光巡视，就是在保障巡视巡察公开起到维稳效用的基础上，逐步实现党内巡视制度的开放与共享发展。

1.积极透明公开、增强回应反馈

党内巡视巡察工作何时回应反馈、通过何种渠道回应反馈、运用何种方式回应反馈以及如何提升回应效能，是“阳光巡视”建设的难点与重点。在党内巡视巡察工作的公开上，要在维护国家和社会稳定的前提下，坚持适度、及时、求真、主动的原则。一方面应坚持党内巡视巡察“去神秘化”，即对机构设置、职责任务、人员配备、工作流程、问题线索、整改落实、回应反馈等情况主动予以公开，以“公开”促“信任”、以“透明”促“稳定”，在此基础上，多向民众宣传普及巡视巡察常识与日常工作动态；另一方面则需健全“互联网+党内巡视巡察”工作模式，推行巡视巡察事项网上运行，依托大数据与新媒体建立体系完备、流程合理的权力公开运行平台以透明权责清单及工作流程，通过与信访、纪委与监察委相关网络平台间衔接，实现网上举报、网上移交、网上督办一体协同。在巡视制度开放发展层面，一是要拓宽巡视巡察工作的“回应面”，面向社会公众尽量公开可公开的事项，做到“有提供有反馈、有举报有答复”；二是要紧抓巡视巡察工作的“回应点”，切实向民众公开反馈其密切关心的、社会影响大的、契合公共利益的重点巡视巡察问题；三是需提升巡视巡察工作的“回应力”，明确回应时间限制、加强回应媒介建设、提升回应工作技能。

2.坚持成果共享、推动多元参与

在巡视制度共享发展层面，需贯彻“以人民为中心”的发展理念，除了开展“问题导向”的专项巡视巡察外，还需有效针对群众反映与需要的问题开展“群众导向”的“点穴式”专项巡视巡察；在成果的运用上，除了及时反馈和公开以及加强成果的综合运用外，还应树立成果共享的工作理念。一是与组织部门年度考核、干部考察以及纪委党风廉政建设责任制检查等工作共享。二是与群众满意度评价、第三方监督等工作共享，其重点在于让民众亲眼看到巡视巡察成果、切身感受到问题整改过后的实际成效。此外，治理视阈下的党内巡视巡察工作应当强调多元参与，除了党政组织内部人员抽调配备外，可通过专家学者、乡绅五老和基层群众等体制外主体的参与，以提升巡视巡察人员构成的多元化，让不同主体结合自身优势在线索搜集、成果反馈、过程监督和考核评价中充分发力。

(四)精准巡视：落实党内巡视制度的集约与有效发展

精准巡视，就是在不断优化巡视巡察方式方法的过程中，逐步落实党内巡视制度的集约与有效发展。

1.优化工作方式、充分利用资源

在巡视巡察方式方法的优化上，要坚持“常规式、专项式、交叉式、机动式、点穴式、回访式”巡视巡察工作的综合开展，创新运用“四微一端”等新媒体平台与网络技术，开辟党内巡视巡察新方式方法。通过网络评论、跟帖留言、通讯记录等信息的搜集汇总分析，发现常规渠道难以察觉的问题线索；借鉴古代“风闻言事”制度强化“闻风而动”意识，以有效发挥“点穴式”巡视巡察的突击性、针对性和灵活性，通过风闻“坊间消息”和“民间传闻”避免基层巡视巡察信息资源的浪费，以有效提升细微问题线索搜集的敏感度以及各类巡视巡察信息资源的利用率。⑥在巡视巡察绩效的提升上，需妥善运用巡视巡察人、财、物等资源，做到人尽其能、财尽其值、物尽其用，推进巡视制度集约与可持续发展，可通过以下四点予以实现：一是精干巡视巡察队伍、裁减冗员，二是精简巡视巡察机构、统一管理，三是集中开展培训教育、减少开支，四是密切协同部门工作、省时提效。

2.深化基层巡察、因地因事制宜

在基层巡察工作的完善上，除健全相关法规体系与配套制度外，应发挥其扎根基层的优势以充分发掘和整合民间的监督资源：一是要正确认识民间监督资源。官方资源应主动接纳、善于利用民间资源；二是要保障和推动民间监督资源的良性发展。官方资源要积极保护、主动引导民间资源；[24]三是要调动民间监督主体的积极性和主动性。官方资源应定向选取、重点培养民间主体，并密切沟通、加强激励。巡察工作净化基层党组织政治生态实效的发挥必须立足实际，坚持因地制宜、因事制宜，在此基础上细化巡察对象、明确巡察目标、优化巡察方法、精准巡察信息，并及时向巡视机构、党委纪委及相关部门移交问题线索、提供工作报告，做到巡察、巡视与纪委等相关部门核查、整治的协同；还需贯通巡视巡察上下联动监督网，通过巡察深化巡视，依托巡察的“微观精准”为巡视工作的开展提供“线索指引”与“问题锁定”，通过巡视带动巡察，凭借巡视的“宏观有力”进一步解决巡察问题、巩固巡察成效。[25]此外，还需确保巡察工作能够下沉至基层乡村、社区等每一个党组织，通过网格化管理与细胞化治理，实现“巡察全覆盖”。

五、结论、讨论与展望

党内巡视制度法治化，是党内巡视制度的创新发展方式。党内法规制度的特殊性，决定了党内巡视制度法治化是一个从制度规范到法度遵循、从内部机制完善到外部制度衔接的持续过程，且会与时俱进不断融入新的治国理念与执政思想，以及全面从严治党最新实践成果和经验规律的动态发展过程。当前，党内巡视巡察工作融合创新、协调、绿色、开放与共享五大发展理念也已成大势，无论是法规体系的完善、思想观念的更新，还是机制设计的健全、工作方式的优化，均是法治巡视、责任巡视、阳光巡视与精准巡视四个维度的有力彰显。

于内，应重视党内巡视同党内巡察之间的衔接联动，以巡视带动巡察、以巡察反哺巡视。一方面，进一步完善党内巡察法规制度体系，推进党内巡察制度层面的供给侧改革，密织基层巡察法规制度网络，并使之与党内巡视法规制度衔接协调、同频共振。另一方面，进一步完善“中央—省—市县—街乡”四级巡视巡察监督一体化工作格局，向乡镇、街道、村组进一步下沉基层巡察工作的视阈和力量，瞄准“微腐败”问题，充分发挥基层巡察的“显微镜”作用，同时为其注入上级和顶层巡视的持久动能，避免其疲软。其中，极为重要的是，加强对党内巡视巡察自身的监督，严防“灯下黑”和“窝里反”，避免巡视巡察组及其相关领导和工作人员知法而犯法、懂纪而违纪。此外，在区域(省域、市域)联动发展的当前，应更加注重省际、市际之间巡视巡察工作的联动开展。

于外，在国家监察体制改革进一步深化的当前，做好党内巡视巡察与国家监察的衔接至关重要，这也是当前学界应加以深入探索的焦点：一方面，厘清界限，分析党内巡视制度与国家监察制度的异同，健全独立而具备中国特色且又能有效服务国家监察制度完善的党内巡视制度；另一方面，加强衔接，探索党内巡视巡察监督与国家监察监督的衔接机制，尤其要重视党内巡视巡察法规制度同国家监察法规的对接和嵌入，为反腐资源的整合与党和国家监督体系的完善作以制度上的整体谋划。

注释：

(1)宏观来看，党内巡视制度分为两个层次，即“巡视”与“巡察”两个维度，可以理解为“一个制度、两维开展”；微观来看，党内巡视工作格局也已从“中央—地方”两级优化完善为“中央—省—市县”三级，可以理解为“一个工作、三级落实”。2017年最新修订的《党内巡视工作条例》明确将市县巡察统一纳入在党内巡视工作之中，这与之前“中央—地方”两级巡视工作格局较有不同，其明确并细化了“中央—省—市县”三级巡视巡察格局，将“央省巡视”与“市县巡察”相统一，旨在强化基层党内监督力度。

(2)自中国共产党成立以来，党内巡视巡察的惯例长有，但2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》才始将巡视制度正式确定为党内监督的十项制度之一，同年中央纪委、中央组织部正式组建巡视工作专门机构，此可视为我国党内巡视制度确立的正式开端。

(3)《党内巡视工作条例》第四章第十七条列举了巡视组13种工作方式，本文将其概括总结成以上11种。

(4)在党内法规研究学界，有学者将党内法规视为“软法”。

(5)“柔性巡视巡察”主要指“以德巡视”，即通过媒体树立正面的被巡对象形成对其他被巡组织和人员的正面教育引导，此类巡视巡察工作强调“德化”，是党的思想建设与巡视巡察工作的有机结合。

(6)“风闻言事”制度是指是将未经证实的情况或传言上奏，作为考察官吏的参考，其固有弊端是问题线索的真实性难以得到保障。倘若“坊间消息”和“民间传闻”均为流言而非实情，“风闻言事”则会加大巡视巡察工作的难度、增加不必要的成本开支。因此，当前借鉴“风闻言事”制度主要是强调其“闻风而动”的突击意识以及基层细微问题线索搜集的“敏感程度”和“利用效率”，以发挥其在机动式巡视中的震慑力度以及微腐败治理中的精准效度。