中国共产党减灾救灾工作的基本经验(1949-1978)

潘 杰，于文善

(阜阳师范大学 马克思主义学院,安徽 阜阳 236037)

减灾救灾工作是中国共产党的一项重要国家治理功能。新中国成立以来，中国共产党在经济十分困难的情况下，投入了大量的财力和精力用于减灾救灾工作，确立了以人民政府为主导的减灾救灾体制，保障了人民群众的基本生活水平，减轻了灾害带来的巨大损失。回顾新中国成立以来的减灾救灾工作，全面了解新中国成立以来中国共产党减灾救灾工作的发展状况，能够为今后减灾救灾工作的进一步发展和完善提供借鉴。

一、1949-1978减灾救灾工作的回顾

(一)新中国成立初期的减灾救灾工作

从1949年中华人民共和国成立到1956年社会主义改造的基本完成，我国处于一个新的历史阶段，中国共产党肩负着恢复国民经济和社会建设的使命，各方面都面临着挑战和考验。中国共产党领导全国各族人民，在波澜中实现了多次突破，国内建起了社会主义基本制度，国际赢得了稳定的和平环境。然而，长期的战乱和统治阶级的剥削，使我国身陷经济滞后、发展缓慢的困境，生态环境破坏严重，同时也面临着减灾救灾设施缺乏、法律法规不完善、群众抗灾能力差等一系列问题。减灾救灾工作作为新中国经济、政治发展的重要组成部分，发展的好坏直接影响新中国政权的巩固和建设。新中国成立初期，我国频繁遭受水灾、旱灾、洪涝，同时还遭受台风、霜冻、虫害等灾害，多地处于水深火热之中。为此，党和政府采取了一系列的措施，降低灾害的破坏力，如提出“以互助合作为中心开展生产救灾工作”的口号；组织灾民生产自救、调动农民的生产积极性；加大对农业、手工业、资本主义工商业的支持力度，促进生产力的发展；以工代赈，将救灾和建设结合起来帮助灾民抗击灾害；兴水利、固堤坝，提高抗洪能力等。在经历了水灾、旱灾、虫灾等多种自然灾害的挑战后，1953年10月，基于当时的国情，党和人民政府提出和确定了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之以政府必要的救济”的减灾救灾方针、政策。这一减灾救灾方针、政策，既坚持了中国共产党的领导，也加强了灾民生产自救的能力。

(二)社会主义建设时期的减灾救灾工作

1956年，社会主义改造完成，新中国进入社会主义建设时期。当年四五月间，毛泽东发表《论十大关系》的讲话。在讲话中，毛泽东提出探索适合中国国情的社会主义建设道路的任务。同年九月，党的八大举行，大会提出党和全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力。由此，我国社会主义建设的大幕拉开。此后尽管我国社会主义建设出现过严重曲折，但减灾救灾工作始终被作为党和政府建设社会主义的重要任务之一。而中国共产党对减灾救灾工作的认识也逐步深化、逐步升华。1958年10月，第四次全国民政会议对新中国成立初期的减灾救灾方针进行了初步调整，强调了“坚持依靠集体、扶助集体、生产自救、节约度荒”的方针。这一方针实际阐明了救灾工作中个人、国家、集体三者之间的关系问题：要充分重视和发挥国家、集体、个人三方面的作用与力量。不过，在社会主义建设这一时期，我国经历了1959--1961三年自然灾害、1963年海河特大洪水、1975年淮河流域大水灾、1973年海南“7314”台风、1976年唐山大地震等灾害，经济损失惨重，非正常死亡和受灾人口较多，上述救灾方针政策的贯彻和工作的开展受到了干扰和影响。尽管如此，党和政府的减灾救灾工作仍在困境中前行。1963年9月，中共中央、国务院发布《关于生产救灾工作的决定》指出：“依靠群众、依靠集体力量、生产自救为主、辅之于国家必要的救济，这是救灾工作历来采取的必要方针”。[1](P.7)鉴于水旱灾害、地震等自然灾害的频发与影响，党和人民政府成立了一些抢险救灾的机构，如1971年成立防汛抗旱指挥部，1976成立抗震救灾指挥部、抗震救灾办公室等应急机构，全力领导减灾救灾工作，同时将“对口支援”的经验应用于减灾救灾中。[2](P.29-30)伴随党和人民政府减灾救灾对策的调整，减灾救灾工作也取得显著的成效。总体上看，在1956—1978年期间，中国共产党的减灾救灾工作一直在不断地进步，这也为改革开放后的减灾救灾工作科学化、规范化积累了一定的经验。

二、1949-1978减灾救灾工作的重要成绩

从新中国成立初到改革开放，我国自然灾害多发，灾害也造成了重大财产、人口的损失和一定的社会动荡。中国共产党和人民政府也对灾害高度重视，不但提出了一系列减灾救灾的方针政策，而且在应对一系列重大灾害的实践中取得了更大成效，从而将减灾救灾工作不断地向前推进。

(一)初步建立起中央、地方相互协调的减灾救灾领导体制

新中国成立后，在多次应对自然灾害的斗争中，一个以政府领导、部门分工、对口管理、相互配合、社会协同的减灾救灾体制初步形成。从这一减灾救灾体制的特点看，主要突出了四方面的特色。

首先，实行了中央的统一领导、决策。中央的统一领导、决策权主要体现在党和中央政府统一领导下，重大的抗灾、救灾决策由中央直接领导和部署，决策指挥机构主要为国务院，或者由国务院成立、由国务院主管领导负责的各种常设和非常设机构，如中央防汛抗洪总指挥部、国务院抗震救灾指挥部等。如新中国成立初期，为应对全国性的大水灾，根据政务院指示，于1950年2月召集内务部、财政部、农业部等10多个部门单位负责人开会，正式成立了中央救灾委员会，由政务院副总理董必武担任主任，负责统一领导、决策全国性救灾工作。1957年7月，为加强对全国救灾工作的领导，国务院全体会议第55次会议对中央救灾委员会进行人事调整，同时批准了这一机构的组织简则，确定了机构的执行任务。后由于左倾错误，中央救灾委员会被撤销，一段时间以来救灾工作缺乏统一领导，工作受到较大影响。直到1978年3月，五届人大一次会议决定设立国家民政部，由民政部主管全国农村救灾工作，受国务院直接领导。

其次，明确了部门分工、对口管理、相互配合等体制机制。这一体制机制主要体现出政府各部门按照国务院统一的决策部署和各自的职能分工，密切配合，负责、组织完成中央的决策部署。负责、组织完成中央的决策部署的主要部门涉及民政部、建设部、农业部、国家计委、林业部、国家地震局、国家气象局等，以及邮电、交通、物资、商业、卫生、公安等辅助部门。这样的减灾救灾体制、机制，一方面保证了决策部署指挥的集中统一，另一方面对协调各方面的救援活动，提高减灾救灾的工作效率起到了重要的作用。

再次，确定了各级地方政府在抗灾救灾工作中主体责任。这一体制要求以地方政府为主，按行政区划采取统一的组织指挥，负责防灾、减灾、救灾。省、地(市)、县(市)、乡(镇)四级地方政府对自己行政区内防灾、救灾工作所需要的人、财、物实行统一调度、管理，负责组织和指挥各自行政区的防灾、救灾工作，完成上一级政府交办的各项防灾、救灾工作任务。中央、国务院领导也会到灾区，现场指挥地方政府开展防灾、救灾工作，或发动灾区干部群众自力更生，生产自救，互济互助，或动员全国各界人士的力量支援、救助灾区，从而保障了防灾、减灾、救灾工作的开展。

最后，充分发挥了人民解放军的作用。人民解放军是党和人民事业的坚强堡垒，历来也是抗灾救灾的主力军，他们在防汛抢险、兴修工程、转移安置灾民、医治伤病及灾区恢复生产、家园重建等各项工作中都做出了重要的贡献。

(二)大力开展抗灾、救灾工作，成绩突出

新中国成立以来，党和人民政府基于为人民服务的理念，十分重视抗灾救灾工作。在抗灾、救灾工作中全力以赴，始终将减少灾害造成的人员、财产损失和灾区重建为目标，领导抗灾、救灾工作，为保障受灾群众的基本生活，维护灾区的社会稳定，促进国民经济的健康、稳定、持续发展起到了重要作用。

以抗灾为例，每逢重大灾害，灾区党政军民都会动员组织人力、物力、财力抗灾抢险。汛情发生时，组织数以千万计的军民，日夜守护江河堤防，及时排除险情，确保大堤、大中型水库及其江河沿岸城镇的安全，抢救转移安置被水围困的群众等。如1951年东北发生大水灾。水灾发生后，人民解放军驻在开原的战士数千人，立即组织了三支抢救大队，一天之内共救出灾民五六千。[3]1954年江淮大水，在一些溃坝、破坝、渍水地区，对受灾群众和牲畜有计划、有组织、有领导地进行了大规模转移工作。据湖北、安徽、湖南、江苏、河南、河北7省统计，转移到非灾区的灾民1300多万人，耕畜129万多头。[4](P.30)

以救灾为例，1966年邢台地震发生后，中国人民解放军立即派出部队，并出动大量运输工具，于当天深夜奔赴灾区。1976年唐山大地震发生后，从7月28到7月31日，在短短的4天时间里，人民解放军一共有10万官兵到达唐山，展开紧急救援。他们在抢救大批群众生命的同时，还抢救出大量国家和人民群众的财产。截止10月底，共挖掘和清理仓库、商店近400个，抢救出各种物质价值8.9亿多元；清理粮库近30个，粮食1100多万公斤,[5](P.43)谱写了人类救援史上的辉煌篇章。

(三)形成了“生产自救与互助互济”结合的减灾救灾工作机制

以生产自救为主，辅之于互助互济，或政府救济相结合的救灾指导思想，是中国共产党在长期防灾救灾实践基础上形成的理念。实践经验证明，灾情一旦发生，克服灾害的最有效的方法是生产自救。“因为政府的救济和非灾区群众的捐献，虽然可起很大作用，但政府的财力有限，非灾区同胞的帮助也不可能没有止境，而且往往远水不救近火。”[6](P.30-31)1949年12月，周恩来在《中央人民政府政务院关于生产救灾的指示》中指出：“生产救灾关系到几百万人的生死问题……建设新中国的关键问题。”、“生产救灾，整个说起来就是自力更生”。[7](P.383)1950年2月，政务院副总理董必武在中央救灾委员会会议上所作的《深入开展生产自救工作》的报告中，第一次提出“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针。[8](P.15)同年7月，第一次全国民政工作会议正式确定了这一方针。生产自救同整个国家的经济社会发展命运紧密结合，就是在国家财力不济的情况下，要减少国家财政对救灾的支出，以便集中力量进行现代化建设。我国社会经济社会发展的目标要求“特别要强调节约，要搞生产自救”。1949年11月,内务部召开第一次节约救灾会议,决定成立中央人民政府机关节约救灾委员会,在中央机关开展“一两米节约救灾运动”,掀起了全国节约互助救灾运动的热潮。[9](P.60)在生产救灾的过程中，党和人民政府通过发展农业生产、副业生产等方式基本上保障了灾民的生活问题。

除了生产自救外，往往还要辅之于互助互济，或政府救济，如1950年4月，内务部发布《关于提倡借贷工作的指示》，充分肯定了互助借贷的作用。接着一些地区总结出了合作借贷的组织形式。生产资料公有制改造完成后，集体组织间的互助合作受到社会的推崇，在灾害救助中发挥了不小的作用。1963年9月，在中央工作会议上，周恩来指示，今后我国救灾的方针：“第一是生产自救，第二是集体的力量，第三是国家支援。这样三结合，才可以度过灾荒。”[10](P.580)周恩来的指示实际上强调了在救灾工作中要处理好个人、国家、集体三者之间的关系。总之，“生产自救与互助互济，或政府救济相结合”，在防灾减灾救灾工作中发挥了一定的作用。

(四)减灾救灾的制度建设逐渐建立与发展

规范的减灾救灾制度建设是实现减灾救灾效益最大化的保证。新中国成立以来，尽管减灾救灾的制度建设经历了一个曲折发展的过程，从1967年至1977年，是我国救灾制度规范或法律建设的停滞时期。1966年文化大革命”开始,整个社会政治、经济、文化遭到极大的破坏，全国各项工作都陷入混乱和停滞状态，救灾工作也无法幸免。从1969年内务部撤销到1978年民政部成立，期间没有出台一个救灾工作制度规范或法律，我国救灾制度规范或法律建设出现一段空白时期。但这一时期，根据当时的条件和认知水平，党和人民政府也出台了一系列文件，着手开展减灾救灾的制度建设，减灾救灾工作的各项制度逐渐形成与发展。

如在记灾、查灾、报灾方面，为加强查灾、报灾以及灾情统报，1951年3月9日，中央生产救灾委员会发布《关于统一灾情计算标准的通知》，通知对灾害的等级等进行了规范，规定“收成三成以下为重灾，六成以下为轻灾，全年灾情按全年正产物收成统一计算”。[1](P.62)不过在实际工作中，各地出现报灾不确实、不及时等，救灾工作陷于被动和盲目。因此1952年11月，内务部发布《关于加强查灾、报灾及灾情统计工作的通知》，通知对报灾工作作了统一明确的规定。为快速、准确、统一掌握灾害信息，1961年内务部又发布《关于报告自然灾害内容的通知》，通知根据以往的报灾制度，进一步统一和明确了报灾的内容。

在对救济粮、款和救济物质的管理方面，1950年3月24日第25次政务院政务会议通过《政务院关于统一国家公粮收支、保管、调度的决定》，明确规定了公粮的使用范围。1950年4月3日，中央人民政府内务部发布了《关于处理节约募集救灾物资的规定》，对募集到的救灾物资的分配对象、权属、监督等进行了规定。1956年、1958年、1960年，内务部三次对救灾款的发放进行改革，第一次规定救灾款只能用于灾荒救济，第二次采取以社为救济对象，第三次确定“国家扶助集体，集体保证个人”的救灾款使用原则，明确救灾款的发放必须落实到户，必须专款专用，专物专用。[11](P.811)1962年12月，内务部发布《关于做好灾区今冬明春救济工作的通知》，对第三次改革确定的原则加以强调。1963年9月21日，中共中央、国务院发布《关于生产救灾工作的决定》，就如何安排好受灾群众生活进行了部署。上述制度规范，较大程度上保障了减灾救灾工作的有效开展。

三、1949-1978中国共产党减灾救灾工作的基本经验

新中国成立以来，在中国共产党的领导下，我国减灾救灾工作取得了很大的成绩，同时在防灾减灾救灾过程中也积累了丰富的应对经验。总结这些经验，也必将对今天及今后党和人民政府的防灾减灾救灾工作，起到重要的推动作用。

(一)以人为本，把方向，谋大局

中国共产党的领导是历史的选择、人民的选择。在中国共产党的领导下，我国完成了长期的革命任务，经历了艰辛的社会主义建设早期历程。中国共产党的性质和宗旨具有高度一致性，就是始终以人民的利益为核心，作为无产阶级的代表，我们党始终都在践行党的性质和宗旨，这也是党不断前进的动力。[12](P.32)在减灾救灾工作中，中国共产党始终把人民群众的生命安全和财产安全放在第一位，践行着以人民利益为准绳的原则。毛泽东在《为人民服务》中提到：“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底的为人民的利益工作的”。[13](P.1004)强调了以人为本，以人民的利益为党的利益。陈云在《关于加强救灾工作的指示》中也强调救命第一，每当发生灾害，党和政府总能发挥领导核心作用指导减灾救灾，构建以政府为主导的救灾体制，保障人民群众的最大利益。在减灾救灾过程中，中国共产党表现出强大的使命感和责任感，对形势作出判断，对工作进行指挥，将党的领导贯穿于减灾救灾工作的全过程，是提高效率、降低损伤、多方联动的必然要求。事实证明，只有坚持中国共产党的领导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，才能克服一切困难。

(二)曲突徒新，防为主，救相合

“以防为主、防救结合”是救灾思想的总方针，其核心是“防灾”。防灾，即讲求未雨绸缪、居安思危，这能够最大程度地降低灾害带来的影响。1951年8月17日，周恩来在政务院第98次政务会议上讨论《华北农业生产和抗灾情况的报告》时指出：“救灾必须联系到预防”。“要坚持以预防为主的方针去对付灾害”。[14](P.171)1958年5月，内务部第四次全国民政会议召开，会议对救灾思想作了总结：“生产救灾工作实际上有两种不同的方针：一种是防重于救，防救结合，依靠集体……一种是防救脱节，单纯救济，强调支持个人……”。很显然，“实现前一种方针，既能解决灾民当前的生活问题，又能巩固和发展社会主义所有制，发展生产，消灭灾荒。实行后一种方针，只能够解决灾民的临时困难……”，而且“前一种方针是相信样众，依靠群众，既顾眼前，更顾长远，治标治本兼顾，使农民走上永远富裕的道路，因而它是一种正确的方针”。[15](P.215)

坚持“预防为主”的方针是减少灾害发生的主要灾前对策。政府可以通过对灾害的监测、修建水坝、水库和提防、普及宣传防灾知识、重视农业防范措施、实行人口转移等灾前途径，大大降低灾害损失。坚持“预防为主”的方针，要正确处理人与自然的关系，合理地开发利用自然资源，降低人为因素引起的自然灾害率。绿色发展渐成常态，是减少人为灾害的必然要求，也是实现人与自然和谐共生的现实途径。

(三)从严治党，倡廉洁，惩腐败

全面从严治党，必须严肃党内政治生活、加强党内监督、健全监督机制，对于减灾救灾工作中出现的腐败现象，党和人民政府也深恶痛绝，并力求严惩。新中国成立初期，开展了“三反”、“五反”运动，并把惩治贪污腐败行为作为一场大斗争来处理。在党中央的领导和部署下，先后颁发了《中央节约委员会关于处理贪污、浪费、及官僚主义错误的若干规定》、《中华人民共和国惩治贪污条例》、《关于贯彻检查社会事业费使用情况的通知》等文件，对贪污、浪费、官僚资本主义等问题加以严惩。据皖北、皖南、苏北、苏南、河南、江西、湖北、广东等16个省(区)及南京、广州、重庆、鞍山等4市不完全统计，查出县以上民政部门贪污救济、优抚事业费的干部共1292人，贪污款40.1849亿元、粮173万斤。[15](P.58-59)1975年夏，河南驻马店地区水库溃坝导致该地严重洪灾，国家先后拨款3.7亿元用于救灾，同时拨给大量救灾物质，但其中4000多万元救灾款和大批物质被挪用。事件发生后，中央向全国通报，中共河南省委撤销了地委第一书记、副书记和相关负责人的职务。[16](P.60-61)党中央对反腐的高度重视，有力地保证了减灾救灾的公正廉洁，并产生深远影响。

(四)务实群众、深普及，广宣传

我国人口众多，群众受教育程度低，普遍文化水平不高，需要充分利用各种渠道，以人民群众喜闻乐见的方式让减灾救灾思想深入人心。新中国成立后，党中央要求迅速健全各级党的宣传机构，“通过报纸、出版、广播、电影、学校及其他各种文化教育工具，经常地向各界人民宣传马克思列宁主义、毛泽东思想和党的各项主张。”[17](P.147)报纸、杂志作为当时社会获取信息的主要途径，成为传播减灾救灾思想的一个重要渠道，以自上而下的传播方式，保证了传播的高质与高效。文以载道，文以传情，通过通俗语言、字幕电影、文艺作品等文化活动，吸引和感召人民群众，让减灾救灾思想落地开花。将减灾救灾思想融入剧团、戏团等形式中去，推出更多讴歌党、讴歌政府、讴歌英雄的力作，以中国特色、地方特色展示减灾救灾思想的新境界，润物无声传播减灾救灾思想，唤醒人民群众内心防灾减灾的共鸣，这也为当今广泛宣传减灾救灾知识，促进减灾救灾工作的进一步开展，具有重要的启示意义。

综上，新中国成立以来，在中国共产党的领导下，我国的减灾救灾工作既取得了重要成就，也积累了丰富的经验。减灾救灾工作取得的成绩关键在于党的领导，党对减灾救灾工作的高度重视，使人民群众生命、财产的损失最小化，减灾救灾的体制初步建立，减灾救灾意识显著提升，腐败现象初步得到抑制。没有党的领导，减灾救灾工作不可能取得这样大的成就，也不可能获取上述这些经验。当然，这一时期减灾救灾工作还存在许多不足，必须遵循马克思主义时代性特征，实现减灾救灾工作的与时俱进。同时要总结经验，汲取教训，实现减灾救灾工作效益的最大化。