“一带一路”工程项目、债务风险及化解对策

杜 丹，王昱睿

(大连财经学院 会计学院，辽宁 大连 116000)

自2013年“一带一路”倡议正式提出以来，经过7年多的共建实践，逐渐从愿景变成现实，项目建设与合作成果颇丰。据商务部统计，2013-2020年，中国对“一带一路”沿线国家累计直接投资额超过1360亿美元，新签承包工程合同额超过9400亿美元，累计完成营业额约6400亿美元。据美国传统基金会(The Heritage Foundation)发布的“中国全球投资追踪”数据统计,2013-2019年,中国企业对56个“一带一路”沿线国家进行了978项每笔投资额超过1亿美元的海外大型项目和工程建设的交易，累计投资额5111亿美元。随着“一带一路”建设的继续深化,很多问题也逐步呈现。“一带一路”的推进最终是以项目实施为导向的,随着世界经济格局、全球化、社会思潮等方面的变化,加上新冠疫情的影响,“一带一路”工程项目面临的诸多风险也逐步增加。根据“中国全球投资追踪”数据库统计，2013—2019年中国企业对“一带一路”沿线国家投资的大型项目中，由于非商业因素导致投资被终止或者停工的问题项目共46项，涉及金额524.7亿美元，共发生在25个国家。由于疫情肆虐，各国的诸多项目都将面临延期或者停滞的风险，“一带一路”工程项目也将面临异常严峻的考验。

为了有效应对“一带一路”项目面临的挑战，推动共建“一带一路”高质量发展。本文以2005-2019年中国企业对“一带一路”沿线国家已投资的大型项目为样本，通过系统分析中国企业在“一带一路”沿线国家已发生问题项目的风险特征以及在建项目面临的挑战，总结经验，汲取教训，精准识别项目风险，确保“一带一路”项目顺利实施，促使“一带一路”建设稳步、有序、高质量发展。

一、“一带一路”工程项目现状及问题项目分析

(一)现状

通过对美国传统基金会公布的中国大型项目海外投资数据整理发现，2005-2019年，中国对“一带一路”沿线56个国家进行了1398起大型海外投资项目和工程建设的交易，年平均大型海外投资项目93项，投资金额共计7559.70亿美元，年平均投资规模为503.98亿美元。从投资数据可以发现，中国对“一带一路”沿线国家大型项目的投资主要集中在能源行业，占绝对的主导地位，交通、不动产、金属行业投资规模相对较高；化学、公共事业、农业、物流、技术行业投资规模相对较低；娱乐、环境、健康以及涉及教育、轻工业等划分到其他行业中的投资规模比较少。“一带一路”沿线国家由于历史原因经济发展差异较大，同时市场经济体制参差不齐，大部分不够成熟，其地缘政治与宗教文化等各方面的因素都对我国企业在“一带一路”沿线国家投资风险有影响，有不少地方投资风险比较大。数据显示，2005-2019年，中国企业在“一带一路”沿线投资失败的大型项目共80项，占中国企业对“一带一路”沿线投资大型项目数量的5.72%，涉及金额1035.60亿美元，占大型项目总投资额的13.7%。

(二)问题项目分析

通过对80项大型问题项目进行检索、收集、整理、分析发现，“一带一路”工程项目的资金损失主要集中在：(1)项目投资前期费用损失；(2)项目被迫中断、搁浅造成的损失；(3)项目在实施过程中无利可图，被迫放弃造成的损失；(4)项目经济效益低下被迫放弃造成的损失。这些问题项目所造成的损失大多无法挽回。为防止现有的在建项目变成问题项目或者发生类似于问题项目的损失，有必要对问题项目的成因做一个梳理。原因主要集中在以下几点：

1.东道国政治风险以及资源民族主义

东道国政治不稳定、政府违约等政治因素是导致我国大型项目失败、亏损的主要风险，有超过一半的问题项目是由于东道国政治因素所致。比如，2014年由于泰国反独裁民主联合阵线同泰国政府发生冲突，政治动荡导致长城汽车投资的生产基地项目无限期推迟，给投资主体造成巨大的资金损失；2014年印度尼西亚政府出于资源保护，频繁变动资源投资政策，导致我国企业在印度尼西亚的多项能源与矿产项目难以控制项目风险被迫放弃或终止，造成大量资金损失；2015年，由于中日高铁之争，由中国交建投资的高铁项目被印度尼西亚政府拒绝，导致项目夭折；2013年的叙利亚战争、阿富汗动乱、2014年的苏丹内乱、2019年的斯里兰卡恐怖主义等都给中国企业在当地的大型项目造成巨大威胁以及资金损失。

2.企业未能处理好项目有关利益主体的关系

我国企业在对外投资项目合作时，由于缺乏对项目有关利益主体的全面考量，导致一些大型合作项目失败。譬如，2013年中国北方工业公司在缅甸投资的莱比塘铜矿，由于未能处理好当地政府、少数民族以及环境的关系，项目遭到民众抵触被迫修改合同，造成权益受损；2014年，越南民众暴乱，反华示威引发的打砸中资企业事件，导致越南电力项目以及台塑河静钢厂项目最终搁浅，导致电力建设公司、中国铁建以及中国冶金科工资金受损。

3.企业在项目本身的投融资战略、财务管理战略设计上存在缺陷

由于投融资战略、财务管理战略设计缺陷等原因，我国企业对外投资项目会面临不同程度的风险。据统计，80项问题项目中的19项是由于我国企业对于大型项目在战略设计上存在缺陷，事先对项目交易方就收购价格、权益分配、风险分担等问题未能达成一致，导致项目投资失败，给企业造成时间和金钱上的巨大损失。比如，2017年中国铁路工程在马来西亚收购的Bandar Malaysia股权项目，由于未能满足2015年12月所达成的协议，导致交易无法完成，给投资主体造成损失。

二、“一带一路”工程项目面临的挑战

“一带一路”倡议发布七年来,成绩斐然。一大批有代表意义的大型工程项目也顺利落地、实施。但是受理念差异、利益分歧、全球经济格局演变等因素的影响，一些国家对“一带一路”一直存在诸多误解并试图干扰“一带一路”建设的顺路推进。因此,“一带一路”在建项目也面临诸多挑战。

(一)国际舆论的挑战

“一带一路”倡议提出以来，西方一些国家对此存在诸多误解，并试图影响其他国家，干扰“一带一路”建设的顺利推进。比如，国外一些学者在看待“一带一路”倡议时,曾发布“马歇尔计划论”、“新殖民主义论”等言论。他们认为中国的“一带一路”建设就是要把本国的资金、技术送到迫切需要的国家和地区,以达到输出自己的政治经济构想与目标。部分越南媒体和学者经常指责中国部分项目缺乏技术转让,不少是落后工艺,将冗余商品和过时技术发配到越南,使越南成为过时和污染技术的倾倒场。

一些国家以及国际媒体质疑“一带一路”工程项目存在对东道国的“债务陷阱”。越南认为,直接投资增长缓慢的原因是中国目前是越南最大的外国承包商。中国主要通过EPC承包方式对能源、资源等领域进行投资,或是从事工程建设,不注重对农、林、渔等基础行业投资，对服务业投资更少。此外,此类资本密集型行业从银行大量借贷，这些资金又间接源自中国的官方发展援助和中方银行的信贷。越南认为，中国给予的信贷优惠度低，给越南造成较大压力，银行和金融体系面临潜在风险。

由于项目招投标不透明、商业贿赂、破坏环境、影响当地就业等诸多问题产生所谓的“规则破坏”论以及质疑“一带一路”绿色发展理念。越南媒体时常批评中国项目拖延日久，质量不佳，一些项目存在环境污染隐忧，影响可持续发展。

(二)东道国政治风险

东道国政府以国家安全、政府更迭等反对投资理由导致交易中断；民众反华情绪抗议导致项目搁浅；东道国政府违约导致项目中断，比如2015年被斯里兰卡政府叫停的科伦坡港口项目，停工期间每天损失大约38万美元；由于内部政治斗争导致的项目无限期延期，比如2018年马来西亚新总理马哈蒂尔上台后暂停的中资项目；由于战争与内部动乱造成的项目损失；项目引进后，东道国取消优惠条件，导致项目无利可图而被迫放弃投资；东道国通过颁布国有化法律或法规，强制外资企业将一定比例的股份转让给本国的政府或企业，导致投资企业无利可图。比如，印度尼西亚政府出于对本国能源与矿产的保护，频繁变动资源类投资政策，导致我国企业多项能源与矿产类大型项目投资难以控制成本和风险，被迫放弃。

(三)腐败问题

中国企业在“一带一路”沿线国家进行项目投资时，会因为东道国的一些具体情况导致腐败问题的发生。具体体现在：(1)一些国家营商环境欠佳，执法随意性大，行政审批拖沓，契约精神不强，违约风险大，随意增加税种，提高税率；(2)吃拿卡要现象严重，格鲁吉亚政府要求企业义务修桥，不修项目不能顺利实。伊朗政府寻租现象严重，要钱办事现象普遍；(3)中资企业过度竞争，抢项目事件频发。比如,振华港机项目,由于中资企业的恶意竞争,导致伊朗政府选择了其他国家的设备；(4)通过中央审计暑的抽查发现，境外资产浪费损失严重，部分央企领导人以及高层管理人员违纪问题突出，境外资产存在较大的风险隐患。

腐败问题从短期来看，可以给企业带来一定的短期效益，但从长期来看，腐败必然会付出沉重的代价。比如，由于腐败现象遭到国际反腐败法律的规则或者多边机构制裁；国际声誉的损失，2009-2015年，共有28家中资企业被世界银行列入“黑名单”；一些企业在获取项目前，不进行充分的可行性研究，对项目所在国政府的债务情况不系统评估，不惜以腐败的手段或得项目，项目建设完成后，投资收益很低，甚至根本收不回投资；某些投资者通过腐败行为获得由中国政府以政策支持提供给项目的贷款，这些资金有可能流入一些不成熟甚至无利可图的项目，最终导致项目款项无法收回，极大的浪费了中国的国家税收。

(四)后疫情时代的挑战

2019年新冠疫情对世界的影响，远远超出大家的认知，中国企业对“一带一路”的建设风险只会变得更大，更复杂。疫情失控导致一些东道国出现甩责任现象，把责任甩给中国，有些“一带一路”项目延期、资金困难，都把问题推给中国，这样很容易转责，也更容易引起舆论共鸣。如果东道国疫情控制比较好，“一带一路”项目的推进会更容易一些，有的国家控制的不好，项目就很难推进，后期也会面临更大范围的债务违约。

疫情后全球经济复苏和不平衡不确定性的状态非常突出，一些“一带一路”沿线国家受疫情影响，经济增长非常不乐观，经济增长不平衡、不确性特征明显。全球贸易受公共债务以及贸易赤字的影响，投资萎缩，贸易经济增长下行，这将进一步加大中国企业在“一带一路”国家的项目投资风险。国际货币基金组织公布的数据显示，2020年全球共有101个国家放松财政政策，这会进一步导致全球债务规模的增加，预计2021年全球债务(包括政府债务、企业债务和个人债务)将达到300万亿美元。由于债务引发的债务风险导致一些国家不得不进行债务重组，债务重组事件直接导致我国一些“一带一路”项目很难进行下去，项目债务违约风险很大。

(五)“一带一路”国际规则不完备带来的挑战

现有的“一带一路”混合融资模式导致一些援助项目与商业项目区分不明确，优惠资金和商业资金界限不清，这就可能造成一些优惠资金没有用到民生项目上，一些商业项目的经济效益差；企业在执行“一带一路”项目需遵守的国际规则时，大多是自主探索前行，遇到国际规则需要协调时，往往成本很高。比如在债务管理方面，中国政府在“一带一路”沿线国家债务减免时主要以实际需求为主而非债务规模，这就导致企业在进行项目债务管理时实操性差。

三、“一带一路”工程项目债务风险

“一带一路”倡议自提出以来，成绩斐然。但是，由于东道国不稳定的政治形势，美国加息，阿根廷等一些新兴国家货币大幅度贬值，美国对中国发动的贸易战，再加上新冠疫情的影响，“一带一路”工程项目债务危机加重，这给“一带一路”项目的推进带来了很大影响。“一带一路”工程项目的债务违约风险，也已经成现阶段中国企业面临的主要风险。

(一)企业自身导致的项目债务风险

有的企业不注重全面系统的可行性研究，比如在电力短缺的国家建设电气化铁路；只考虑项目风险，不全面考虑项目所在国的经济金融风险以及债务水平，直接加大了项目本身的债务风险；企业在进行财务战略设计的时候不够清晰、准确，在操作层面缺乏可行性分析，导致对项目的盈利能力、偿债能力分析不足，进而导致项目债务风险的增加；中国进出口银行与中国国家开发银行在推进“一带一路”建设时，存在拒绝面向承包商进行公开竞争性投标的现象，把利润丰厚的合同留给国有企业，这就导致国有企业在投资时的预算软约束问题，最后造成项目经济效益低下，发生债务违约风险；有些项目的社会效益是好的，但是经济效益达不到预期，发生债务违约风险，比如中国在埃塞俄比亚和吉布提建设的亚吉铁路项目一直处于亏损状态。这一类项目问题主要是企业没有真正搞清楚项目的价值和意义所在，导致很多基建项目被赋予重要的战略意义。一般而言，绝大多数的项目都不应该单纯强调其战略意义，而是把商业可盈利与财务可持续重点考虑。

(二)东道国债务水平可能引起的项目债务风险

“一带一路”沿线国家的债务水平是影响我国海外投资的重要因素，如果东道国的公共债务缺乏可持续性，将会导致投资收益与风险失衡，加大海外投资项目的违约风险。从短期来看，过高的政府债务会随着外部不利因素引发债务危机，东道国一旦发生债务危机会继而引发经济、政治、社会等投资环境的进一步恶化，严重危害海外投资收益。从长期来看，东道国过高的债务规模会带来沉重的还债压力，也会挤出本国的消费和投资需求，导致经济与市场萎缩，继而降低海外投资预期。

通过对2020年“一带一路”沿线国家公共外债占GDP的比例统计，已经有将近一半的国家债务比超过60%的警戒线，这就意味着在“一带一路”沿线国家投资的债务违约概率将达到50%以上。为进一步分析“一带一路”沿线国家的债务风险，本文通过对“一带一路”沿线38个国家进行债务风险情况和压力测试，具体结果如表1所示。由表可知，这些国家的债务风险不容忽视，至少有13个国家存在较高的债务违约风险。这些高债务的国家，如果不积极应对，随着外部环境的不确定以及老龄化问题加剧，债务风险可能更加严峻。随着“一带一路”建设的继续深化，中国企业对沿线国家或地区的工程项目投资规模也会越来越大，如果中国企业海外投资利益保护能力不足，将会导致海外投资收益与风险的失衡，进一步加重项目违约风险。

表1 2013-2019年各国债务风险等级分布

(三)疫情可能加重项目债务风险

2019年的新冠疫情对全球经济造成了严重的负面影响，也对“一带一路”的工程建设带来了更大挑战。由于疫情肆虐，“中巴经济走廊”、可伦港、雅加达铁路、以及缅甸、马来西亚、印度等各国的诸多项目都将面临延期或者停滞的风险。一旦项目延期，就意味着将用于商业用途或者偿还贷款的资金延迟，这对一些重债穷国更是雪上加霜。另一方面，疫情不仅减小了政府与企业的收入，还增加了政府的公共财政支出，因此“一带一路”项目将面临更大的债务违约风险。受疫情影响严重的国家，对“一带一路”基础设施的需求将会减小，这就导致一些项目可能达不到预期的收益。

四、化解对策及建议

如果不积极应对“一带一路”工程项目现在面临的挑战，不及时化解项目债务风险，现有的在建项目极有可能变成问题项目，不仅可能造成大量的资金损失，引发国际舆论，更有可能增加我国的经济风险。因此，本文通过总结基本经验，分析存在的问题提出一些化解对策及建议。

(一)企业层面

1.做好系统的可行性研究

企业在进行项目可行性研究时，要充分考虑项目所在国的政治、经济、金融等环境，深入研究与工程建设有关的细节，进行系统的实地调研，对项目的财务分析以及风险分析要清晰、系统、全面、具有可操作性，既要保障建设资金在项目建设期及时到位，更要保障项目建成后的良好效果。企业在进行投融资决策时，也应充分考虑市场主体的资本约束，充分考虑沿线各国的实际债务承担能力，合理设计投融资方案，统筹协调，尤其是在进行大型基础设施项目投资时，更应审慎决策，避免给东道国政府造成财政负担或者债务风险。

2.履行企业社会责任

在项目建设过程中，企业应主动履行社会责任，处理好项目利益相关主体的关系，兼顾经济效益和社会效益，降低项目被中断、搁置的风险，确保项目顺利实施。

3.进行尽职调查

企业在进行海外项目投资时，一定要做好尽职调查。尽职调查包括财务、税务、法务、劳务四个方面。有些企业在进行尽职调查时往往忽略劳务调查，导致收购项目后才发现要支付高额的退休工资，巨大的劳务成本成为企业不可承受之重，所以尽职调查一定要做好、做细。

4.评估东道国债务违约风险

企业应加大对东道国债务风险的识别、评估与防范。对于债务违约风险相对较低的国家，如新加坡、阿联酋、阿曼等国可以适当加大投资力度。对于经济基础薄弱，债务水平低，政治不稳定的国家，如白俄罗斯、文莱、越南、菲律宾、印度尼西亚、孟加拉国、塞尔维亚、叙利亚、卡塔尔、马来西亚、摩尔多瓦、约旦、伊拉克等国要适当控制投资的类别与规模，对于可行性较强、回报前景较好的项目，投资前也要充分评估其风险，并且在项目实施后持续跟踪监测其债务违约风险，以实现对违约风险的精准规避。

5.分阶段开发“一带一路”大型基础设施项目

对“一带一路”大型基础设施项目进行分阶段开发，不仅可以有效规避因项目周期长引起的不确定性与风险，还可以使企业对项目各阶段的建设进程进行实时跟进，结合项目的实际情况有效识别债务违约风险，并通过及时止损、债务减免、债务重组、债转股等方式进行有效的项目债务管理，从而实现对债务违约风险的有效控制。

(二)政策层面

1.继续深化“一带一路”倡议的国际传播

中国政府及相关部门应继续深化“一带一路”倡议的国际传播，讲好中国故事，积极宣传“一带一路”建设的成果以及“中国方案”的原则主张，使“一带一路”倡导的合作共赢理念更加深入人心。加强对企业和项目的服务，稳扎稳打抓好项目建设，积极宣传，引导帮扶，全面深化人为领域的交流合作。同时推进抗击新冠疫情的国际合作，积极推广各个经验，积极应对新冠疫情的影响，坚持稳中求进，切实防范项目违约风险。

2.加强“一带一路”项目债务的可持续性管理

继续完善“一带一路”项目债务可持续分析的框架、流程、标准，以便提升企业进行“一带一路”项目债务风险管理水平，提高项目经济效益；不断创新“一带一路”项目债务管理思路，比如：充分考虑贷款国的经济以及债务规模，对重债穷国谨慎贷款，可以采用优惠度较高，赠与成分较多的官方发展援助；中国在为“一带一路”国家提供贷款或融资时，应明确附加条件，关注债务用途，以便有效管理资金在东道国的使用情况。“一带一路”沿线国家政治、经济、文化、市场、法律等方面存在明显的异质性。因此，中国在提供贷款时，应充分考虑东道国的实际情况以及项目的实际用途，细化贷款条件以及资金管理条例。在债务减免以及债务重组时，应根据项目以及东道国的实际情况进行，不能轻易通过“抹零”和消债的方式。

3.共建廉洁“一带一路”

在"一带一路"建设初期,项目投资风险相对较大,沿线国家的参与度也不是很高,很多项目都是中国企业自己在做,加上亚投行的资金集中贷给中国国企小圈子成员,导致一些国外公司质疑"一带一路"招标以及建设的透明度。随着"一带一路"的不断深化,参与国家越来越多,沿线国家的积极性也越来越高,国际合作的投资环境也越来越好,招标不透明的问题也有了很大改进。由于腐败问题导致的项目亏损、延期、违约等现象,必须通过有效的反腐工作遏制。为了促进"一带一路"反腐能力建设,我国已经开始将反腐工作嵌入到"一带一路"项目建设的全过程,实行全程反腐。比如中国与老挝共建的中老铁路,为确保该项目是廉洁项目,两国反腐机构直接全程参与对建设项目的监督,包括项目的贷款方、建设方共签署了25项廉洁合作协议。但是这些还是远远不够的,真正的海外投资项目腐败工作必须向海外项目法制化保障方面推进和发展。

4.完善与创新“一带一路”国际规则

制定企业在进行“一带一路”项目建设时的基本行动准则，建立有效的统筹协调部门，减少由于企业自主行动、协调国际规则产生的成本；推动建设长期、稳定、可持续的多主体融资体系，减少主权债务违约风险；明确区分援助项目、带有援助性质的商业项目、纯商业项目，遵循通行的国际规则，做到援助项目真正惠民生，混合商业项目可持续，纯商业项目可盈利，东道国的债务风险可控、可持续。

综上所述，本文以中国企业对“一带一路”沿线已投资的大型项目以及发生的问题项目为样本，通过对问题项目的追踪以及典型案例的风险特征分析，进一步探讨现阶段已建项目面临的挑战以及日趋加重的项目债务风险，提出化解对策及建议。未来应继续围绕重点国别、重点行业、重点项目开展项目风险系统化研究，探究项目风险演变规律，更好地为中国企业提供投资决策依据，这样的研究可以推动“一带一路”工程项目高质量实施，具有很强的现实指导意义。

注释：

(1)文中大型项目是指投资金额超过1亿美元的项目。

(2)文中问题项目按照数据库公布机构的定义，是指由于非商业因素导致投资被终止或者停工的项目。