城镇职工基本养老保险基金可持续发展的困境与选择

马 盼，凌文豪

(河南大学 文学与公共管理学院，河南 开封 475004)

充足的养老保险基金是保证养老保险制度长久稳定运行的关键，但在我国严峻的人口老龄化形势下，养老保险制度的财务可持续性正受到挑战。目前积极应对人口老龄化已成为一项国家战略，未来五年将是扭转我国养老保险基金发展困境的重要窗口期，要敏锐抓住这一改革节点，明晰目前养老保险基金面临的困境，积极应对未来人口老龄化可能带来的养老保险基金财务风险。

一、城镇职工基本养老保险基金财务发展状况

可持续一直是养老保险基金发展的核心要义，对于充分发挥养老保险的保障功能至关重要。近几年我国城镇职工养老保险基金财务发展在取得显著成就的同时，也暴露出相关问题。

(一)城镇职工基本养老保险参保情况

参保缴费人数、领取待遇人数及其发展趋势是影响养老保险基金可持续发展的重要指标。图1直观反映出近十年我国城镇职工基本养老保险制度的参保情况。可以看出，近几年随着基本养老保险扩面工作的推进，参保人员逐年增加，参保率不断提升。2010年参保率为55.93%，2019年提高至70.46%，制度覆盖率显著提升。但是，在参保缴费人数增多的同时，待遇领取人数也在上涨，2012年起领取退休待遇的人数增长幅度就已超过参保缴费人数增长幅度，此后每年均是如此。在人口老龄化背景下，参保人数下降、领取退休待遇人数增多的发展趋势，将严重影响基金的收支平衡，进而威胁基金的可持续性。

(二)城镇职工基本养老保险基金收支情况

随着参保缴费人数的不断增多，我国城镇职工基本养老保险基金的收入也在逐年提高。2019年基金收入为52919亿元，约是2010年基金收入额的4倍，年均增长达3945亿元。但是由于历年领取退休金的人数也在增加，因此养老保险基金支出额也在持续增多，从2010年的10555亿元增至2019年的49228亿元，十年间基金支出额增加38673亿元，年均增长约3867亿元，几乎与收入增速持平。从历年增长幅度来看，除2011年和2018年外，基本养老保险基金收入增长幅度均低于基金支出增长幅度，这意味着每年养老保险缴费收入正在减少，而基金支出却在不断增多。值得注意的是，从表1可以明显看出，2016年和2019年我国养老保险基金收入增长率和累计结余率均较上一年大幅降低，其中缘由在于国家对于养老保险企业缴费率的调整。2016年人社部联合财政部发文下调养老保险单位缴费比例，导致当年养老保险缴费收入减少，即使当年职工参保率提高2.29%，养老保险基金收入增长率仍下降18.31%，基金累计结余率更是出现负增长(-3.40%)。2019年，中央出台文件进一步下调养老保险单位缴费比例，并且养老保险扩面工作已进入瓶颈期，当年新增参保职工人数较少，从而导致当年养老保险基金收入未有较大的增幅，增长率仅为3.42%，触及历史新低。

此外，虽然我国城镇职工基本养老保险基金当年均有结余，且基金累计结余逐年增多，看似当期基金收入足以支付职工退休待遇，但实际上如果不算财政补贴收入，2014年我国基本养老保险基金就已出现财务赤字。从表1可以看出，财政补贴逐年增多，但需要明确的是，财政补贴并不能从根本上解决我国的养老保险基金缺口问题，长此以往无疑会给政府财政带来沉重压力，同时也有碍养老保险基金自平衡机制的建立。

表1 2010—2019年城镇职工基本养老保险基金财务情况

二、城镇职工基本养老保险基金持续运行面临的现实困境

(一)人口老龄化给养老保险基金带来巨大支付压力

充足的养老保险基金关系到我国广大退休人员的晚年生活保障以及年轻一代对养老保险制度的信任度，是养老保险制度长久稳定运行的重要因素之一，但是我国严峻的人口老龄化态势使养老保险基金面临巨大的支付压力。我国自2000年进入老龄化社会后老龄化速度不断加快、程度也在逐年加深，呈现规模大、速度快、程度深的特征。截至2019年年底，我国65岁及以上人口已有1.8亿，占总人口的12.6%。[1]与2000年刚进入老龄化社会相比，65岁及以上人口增长8789万人，占比增长6.94%，在短短二十年间实现65岁及以上人口数量翻一倍，老龄化发展速度惊人。据联合国《世界人口展望2019》预测，我国65岁及以上老年人口数量将在2060年左右达到最高峰，且会在相当长的一段时期内保持高占比，[2]因此未来我国将长时间遭受人口老龄化带来的困扰。年老一代领取的养老金来源于年轻一代的缴费积累，老年人数量的增多意味着需要支付的养老金增加，消耗养老保险基金的速度也会加快，养老压力也随之加大。我国的养老保险抚养比呈下降趋势，2000年我国养老保险抚养比为3.3，而2019年养老保险抚养比降为2.5，意味着不到三个年轻人就要养一个老年人，养老负担不断加重，养老保险基金支付压力逐渐加大。

(二)省际之间养老保险基金收支状况不均衡

由于区域经济发展水平和人口结构的差异，我国地区间制度抚养比差距不断加大，各地区养老负担轻重失衡，养老保险基金余缺两极分化，即养老负担较轻的省份基金累计结余较为富足，而同时养老负担较重的地区则出现养老金发放困难的现象。广东和黑龙江就是两个典型地区。我国东北地区人口老龄化程度较深，养老金缺口情况最为严重，2011年黑龙江的养老保险基金率先出现当期赤字，并于2016年将基金结余耗尽。与之相反，2018年广东省养老保险基金的累计结余高达1.1万亿元，占当年全国养老保险基金累计结余的21.9%，[3]差距悬殊的养老金财务状况使各省份苦乐不均。近些年我国养老保险基金收不抵支的省份也在不断增多，虽然我国于2018年开始实施的中央调剂金制度在一定程度上缓解了养老金收支状况较差省份的支付压力，使得这部分省份养老保险基金出现赤字的时间后延，但是该制度目前也暴露出一些缺陷，一是从实际调剂结果看，存在养老负担较轻的欠发达地区补贴养老负担较重的经济发达地区的“逆向调节”的现象，[4]会进一步加大地区间的不公平；二是实施中央调剂金制度，只是对各地区养老保险基金存量进行调整，并未影响全国养老保险基金当期累计结余，因此并非解决基金缺口的根本之策。[5]

(三)养老保险三支柱结构发展失衡

我国于20世纪90年代初开始谋划构建多层次养老保险体系以应对逐渐凸显的人口老龄化问题。但经过多年的发展演变，我国多层次养老保险体系发展成效并未达到预期效果，养老保险“三支柱”结构发展趋向失衡：第一支柱基本养老保险得到长足发展，体量庞大；第二支柱企业年金和职业年金发展迟缓，成效甚微；第三支柱个人养老金制度尚在起步阶段，几乎可以忽略。据人社部公布的数据看，2019年末，城镇职工基本养老保险在职参保人数为31177万人，基金收入52919亿元，累计结余54623亿元；相比基本养老保险，企业年金覆盖范围较小，目前全国建立年金计划的企业仅有9.6万个，占比还不到10%，参加企业年金的职工仅有2548万人，基金结存17985亿元；[6]职业年金因受强制性约束，参保人数增速较快，截至2019年5月职工参保人数为2970万人，基金累计结余6099亿元，[7]但二者加总远不及基本养老保险的参保人数和基金存量。以个税递延型商业养老保险为主的第三支柱进行试点探索后，初期效果也并不理想。基本养老保险的出发点是保障人们的基本生活，但现在大多数人对第二、三支柱认识不多，更多地依赖基本养老保险，把基本养老金当做自己年老以后的全部经济来源，从而对养老金待遇存在过高期许；且二、三支柱发展不充分，尚未稳定运行，作用微乎其微，目前不能对第一支柱起到良好的补充作用。

(四)巨额历史债务尚待解决

20世纪末我国养老保险制度改革形成的转制成本和个人账户空账多年积累的历史欠账尚未得到有效解决，因此当下我们不仅要面临现在以及未来的基金缺口风险，而且还有巨大的历史债务破洞待填补。1997年我国建立“统账结合”的养老保险筹资模式，当时中央并未形成关于解决转制成本的有效方案，大部分地区选择用社会统筹基金收入来弥补。随后人口老龄化开始逐渐显现，需要支付的养老金也不断增多，各地统筹账户的财务运行开始出现困难，基金混账管理模式下个人账户积累的养老金就被用来补足统筹账户的空缺，使得个人账户成为一个“空壳”，多年来已积累数额巨大的隐性债务。关于这笔历史债务的数额有多大，目前学者们还尚未达成一致。据中科院世界社保中心主任郑秉文估算，至少在20万亿以上。[8]张箫箫在考虑基金投资收益和财政补贴的基础上，测算得出2030年我国养老金债务规模总和为35161亿，并指出随着人口老龄化的发展，隐性债务规模在2018-2030年间会持续增长；[9]刘昌平基于国发38号文件测算出2006-2050年我国基本养老保险的隐性债务和转制成本总和为28万亿。[10]虽然诸位学者基于不同标准测算出的养老金隐性债务总额不同，但足以知晓这笔隐性债务数额不小，且随着人口年龄结构的转变逐渐显性化，给今后养老保险基金的持续发展埋下了隐患。

三、城镇职工基本养老保险基金持续运行的策略选择

(一)完善养老保险省级统筹，推动实现全国统筹

实现基本养老保险全国统筹，既是解决养老金缺口的现实需要，也是完善我国基本养老保险制度的内在要求。从理论上讲，养老保险遵循大数法则，提高统筹层次，意味着将全国参保人纳入同一范围内、将分散在各地的养老保险基金汇聚起来，从而增强基金整体抵御风险的能力。从实践上讲，养老保险基金的管理权限上升至中央，基金管理会更加有效和规范。一方面，中央政府可以根据现实情况在全国灵活调度养老金，使得养老保险基金的互助共济功能更有效发挥，从而均衡各地的养老负担，解决地区间养老金发展差异问题；另一方面，可以使分散在各省份的养老保险基金累计结余集中起来，实现养老保险基金投资的规模效应，从而提高基金的投资收益率。此外，全国统筹意味着全国各地将实行统一的养老保险政策，这对消除地区间制度差异，提升劳动力流转便捷性，以及减少管理成本等具有重要现实意义。

全国统筹建立在省级统筹的基础之上，目前我国各个省份均已启动实施养老保险基金省级统收统支。[11]考虑到人口老龄化高峰逼近的紧迫性，以及眼下我国养老保险基金面临的困境，应加快开展养老保险省级统筹成效验收工作，在确保实现实质性的省级统筹后，快速规划落实全国统筹事宜，积极解决统筹改革阻碍，从而在“十四五”期间实现养老保险统筹改革的最终目标。

(二)改革养老保险制度相关参数，增强基金自平衡能力

高质量的养老金制度应该具有自我调节、自我发展的机能，[12]科学、合理的调节相关制度参数或许能实现这一目标，使养老保险基金随参数调整自动保持收支平衡，从而增强养老保险基金的可持续性。

一是提高法定退休年龄。我国目前的法定退休年龄始于建国初期，多年来并未结合现实情况作出调整，显然不符合客观发展要求。目前国家正在积极研制延迟退休方案，但事实上，我国早已具备提高法定退休年龄的现实条件，人均预期寿命的提高、人口年龄结构的转变、受教育年限的延长，以及老年人力资本的开发利用等，都能作为我国提高法定退休年龄的理论支持。鉴于延迟退休能从收支两方面改善养老保险基金的财务状况，因此应尽快推动延迟退休方案问世。

二是延长缴费年限。起初考虑到企业税费压力，以及鼓励企业和在职职工参保来扩大基本养老保险覆盖面，规定累计缴费年满15年就能领取养老金。从现实情况来看，较短的缴费年限要求，使得人们缴费积极性不高、初始缴费时间后延，以及缴够15年就不再愿意继续缴纳保费的断保和停保等问题多发，不仅对养老保险基金的征缴收入产生不良影响，而且会影响人们晚年享受的养老金水平。建议延长最低缴费年限，一方面可以提高养老保险基金收入，另一方面也可以发挥长缴多得的实际效果。

三是坐实缴费基数。当前我国对于缴费基数的规定较为灵活，一些企业为降低经营成本，往往选择最低缴费标准缴纳保费或者设法降低缴费基数，如瞒报缴费人数、虚报缴费基数等，导致缴费基数不实，从而导致缴费率虚高。据《中国企业社保白皮书》调查结果显示，我国企业社保缴费基数合规比仅为27%，[13]严重影响了我国养老保险基金收入和制度改革。因此要强化对养老保险费用征缴过程的监管，加大对违规缴纳保费企业的惩戒力度，逐步坐实缴费基数，提高养老保险基金征缴收入。

四是确立科学规范的待遇调整机制。目前我国尚未形成制度化的待遇调整政策，连年上涨的养老金待遇导致养老保险基金财务压力不断加大。今后要健全养老保险待遇调整机制，加权考虑物价上涨、居民可支配收入和消费水平、工资增长水平，以及经济发展水平等多种因素，实现待遇调整机制的科学化、制度化。

(三)完善三支柱养老保险体系，实现高效发展

依靠单一的养老保险制度难以满足养老保障需求已是世界各国的共识，发达国家纷纷探索建立了多层次养老保险体系，并取得了显著成就。但目前我国这一体系结构问题非常突出，急需作出调整。

首先，明晰各支柱功能定位，实现协同发展。第一支柱基本养老保险，是国家依法强制建立的面向全体居民、保障人们老年基本生活的制度安排，因此要使第一支柱回归保基本的功能定位，壮大第二、三支柱；第二支柱年金计划，是雇主在基本养老保险之外自愿(职业年金强制建立)为员工提供的一种补充保障，因此要能充分发挥其对第一支柱的补充作用，在人口老龄化高峰来临时形成有效支撑；第三支柱个人养老保险，遵循个人自愿原则，国家给予税收支持，给部分群体提供一个参加养老保险的机会，或者满足高收入者提高养老金水平的需要，因此要鼓励部分居民通过第三支柱养老保险进行养老储蓄或投资。

其次，降低第一支柱基本养老保险替代率，给予年金制度和个人养老保险制度更多发展空间。研究表明，当养老金替代率达到80%时，能够使人们过上体面的老年生活，其中养老金“三支柱”分别占比40%、30%和10%最佳。[14]

再次，扩大第二支柱企业年金的覆盖面。目前我国只有部分经营状况较好的大型国有企业建立了年金制度，因此当前推动第二支柱发展的首要任务就是扩大参与率。通过宣传引导和进一步加大税优力度来鼓励企业开展企业年金计划，同时还要进一步降低企业的费率负担。企业税费负担较重是影响企业建立企业年金计划的一个重要因素，今后可以在坐实基本养老保险缴费基数的基础上，降低基本养老保险企业缴费比例，从而给予企业更多实施企业年金计划的空间。

最后，完善第三支柱制度设计，助推其规范发展。2018年我国个人税收递延型商业养老保险开始在上海、福建和苏州工业园区三地开展试点。对试点效果进行评估，发现存在公众参与度不高、政策设计存在缺陷等问题。需要加大宣传，提升公众认知度；优化政策设计，提高人们参与的便捷性、可得性；采取措施提高政策吸引力，激励大家进行养老储备；同时也要健全相关法律法规，加强对金融市场的监管，为第三支柱个人养老金的发展提供法律保障。

(四)优化养老保险基金增收路径，增加基金存量

充足的养老保险基金是养老保险制度实现长久发展的物质保障。我国养老保险制度经过多年扩面工作，覆盖范围逐渐扩大，也形成了一定规模的基金积累。但是从增长幅度来看，我国养老保险基金每年收入增长幅度要低于基金支出幅度，养老保险基金面临不可持续风险，因此要积极采取措施不断丰富养老金储备。

一是进一步提高国有资产划拨水平。利用国有资产充实社保基金是提高养老保险基金存量的一项重要举措。实践表明，规模巨大的历史债务难以靠现行养老保险制度自身消化，并且通过划拨国有资产填补这部分债务也具有一定的理论依据。2017年国务院发布《划拨部分国有资产充实社保基金实施方案》，国有资产划转工作开始稳步推进。2018、2019两年间共完成67家国有企业资产的划转工作，划转资本总规模约1.1万亿元。[15]截至2020年末，中央层面符合条件的企业划转工作已全面完成，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元,[16]同时地方层面也在加速推进划转工作。面对规模巨大的历史债务和日益凸显的养老保险基金支付压力，应在加快地方国有资产划拨速度的基础上加大国有资产划拨力度，增加养老保险基金存量，逐步消化我国养老金历史债务，积极应对今后的养老金风险。

二是优化各地养老保险基金投资路径。全国社会保障基金理事会(以下简称“理事会”)成立多年，拥有专业的投资人才和丰富的投资经验，年均投资收益率已实现8.14%。在未实现养老保险全国统筹前，各统筹地区将养老保险基金累计结余交由理事会进行投资，是提高基金效益的重要有效途径之一。但是目前仅有部分省份选择委托投资，且各省份委托投资的基金规模较小，到账资金距离合同委托规模也还有差距，因此，应进一步鼓励各地将养老保险基金交由理事会进行投资，以实现基金保值增值的规模效应和较高收益率。