乡村振兴战略下农村土地流转的现实困境与路径探析

孙玉娟，宣兆晶

(东北农业大学 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150030)

党的十九大提出的乡村振兴战略明确了新时代农村发展的道路，在此背景下，调整农村落后生产关系以提高农村生产力这一进程快速推进，其中合理调整并调动土地要素应运而生。伴随工业化推动城市化高速进展，以农民工为代表的农民从农村向城市的大规模人口流动，对农村土地制度调整提出了新要求。基于此，中央政府提出将以家庭承包制为核心的土地所有权和承包经营权 “两权分离”分解为农村集体拥有土地“所有权”、承包农户拥有土地“承包权”和经营业主拥有土地“经营权”的“三权分置”，实现我国农村土地资源与产权的优化配置。2017年中央一号文件提出深化农村集体产权制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。2019年中央一号文件提出深化农村土地制度改革，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。“作为农村土地基本制度的农村承包地‘三权分置'制度，是落实和推进乡村振兴战略的重要制度保障，也是推进乡村振兴的关键环节。”[1]然而，“三权分置”制度下的农村土地流转在实际的经济社会环境中面临诸多困境，因此，探析农村土地流转的出路，以推动现代农业发展，实现乡村振兴发展战略目标具有重大现实价值。

一、乡村振兴战略下农村土地流转的理论内涵

(一)乡村振兴战略下土地流转的基本内涵

“三权分置”制度下土地流转的基本内涵包括改革方向、改革内容、农村土地承包期限、土地流转方式和权能分配等内容。一是“***明确指出要坚持农村土地集体所有制前提下的‘三权'分置”，[2]指明了新时代农村土地产权改革是以坚持社会主义方向为前提。二是改革内容是在农村集体拥有“所有权”和农户拥有“承包权”的“两权分离”基础上，把农户承包权再分割为“承包权”和“经营权”。一方面稳定农户承包权、保障农民基本的生存资料；另一方面放活经营权，即转让土地使用权，将土地流转给新型农业经营主体，而土地承包关系不变。三是农村土地承包期限是在保持土地承包关系的基础上，农村土地承包权期限再延长30年。四是土地流转的方式主要为“转包、租赁、互换、转让、股份合作、土地信托等”。[3]五是所有权、承包权和经营权的权能分配。所有权归为农村集体成员所有；承包权归为有农民集体成员权的农户所有；经营权归为种粮大户、家庭农场、合作社和农业企业等新型农业经营主体所有。经营主体可以对流转的土地占有、使用和获取收益，可以通过土地入股、代耕代种等形式开展土地经营，可以以土地经营权为标的物进行抵押贷款等。

(二)乡村振兴战略下土地流转的价值意蕴

基于理论价值，“三权分置”制度下的土地流转，是***治国理政思想对土地制度具体表达。一是“三权分置”制度下的农村土地流转，是***“坚持和发展中国特色社会主义”理念的形象展现。坚持和发展中国特色社会主义践行到农村领域，即为坚持和发展以公有制为核心的中国特色农村集体所有制和农村基本经营制度。“三权分置”制度下以坚持农村土地集体所有制为前提，做实土地所有权归为集体，有利于进一步巩固社会主义公有制。二是“三权分置”制度下的土地流转，是***“坚持以人民为中心”理念的具体表达。由“两权分置”到以放活和流转经营权为核心的“三权分置”土地制度改革，保障了流动到城市的农民所拥有的承包权等基本权益不变，且农民通过土地入股、转租等形式获得租金收益，同时保障了经营主体的经营权利，农民和经营主体双方获益。三是“三权分置”制度下的土地流转，是***“新发展理念”的生动表达。“三权分置”制度将原本仅限于在农民集体内部流转的传统土地经营模式，变更为允许和鼓励向新型农业经营主体集中和流转经营权的新模式，促使土地所有权收益归为村社等农民集体所有，土地流转后的租金归为承包农户所有，经营性收益归为新型农业经营主体所有，由此，这一制度创新促使不同权利主体共享发展成果。

基于实践价值，“三权分置”制度下土地流转践行了乡村振兴五个总要求。一是促进了产业兴旺。“三权分置”制度下的土地流转放活经营权，实现了适度规模经营，农业产业发展方兴未艾。二是强化了生态宜居。“三权分置”制度通过探索生态农业发展的前进道路，打破了土地仅限于农民内部流转的传统经营模式，改变了部分农民进城务工后导致的土地荒废或粗放式耕种的状态。三是践行乡村文明建设。“三权分置”制度激活了传统优秀农耕文化，农耕文化与农村产业相融合，在产业兴旺中探索以文化促发展的新路径。四是推动了治理有效。作为农村承包地“三权分置”制度改革的执行主体乡村基层干部，在具体的工作活动中权衡多方利益主体、维持乡村社会稳定、积极推动土地制度改革，增强了农村集体的服务能力，提高了农村基层组织的治理能力，加强了村党委领导下的村民自治组织和集体经济组织的影响力和号召力。五是践行了生活富裕总要求。“三权分置”制度提高了土地经营效益，壮大了农村集体经济，夯实了农民的物质基础，提高了经营主体的收益。

二、乡村振兴战略下农村土地流转的现实困境

乡村振兴战略下农村土地流转的现实困境主要体现在：土地流转的主体行为亟待改善、客体功能亟需整合、介体效力亟需提高和环体机制亟需健全等方面。

(一)土地流转的主体行为亟待改善

农村土地流转的主体，主要包括作为土地出让方的农民、土地受让方的新型农业经营主体和执行主体基层干部三方。一是农民行为差异。部分农民因为受到几千年来小农经济安土重迁的思想束缚，内心对土地的依赖导致内心抵触和抗拒的土地流转；部分农民因文化素质和个人能力的制约，不能充分了解土地流转的涵义和内在优势，无法及时掌握国家相关的政策法规，进而影响流转工作的进展；部分农民对土地经营权的控制欲较强、对流转后土地经营状况、出让金的到账时间和流转后的土壤肥力等现实问题存在困扰；部分农民因为国家近年出台的惠农政策，提高了对土地使用价值的期望，打消了流转的意图。二是新型农业经营主体行为差异。部分新型农业经营主体对流转期间的生产运营情况担忧、对农民提前收回土地等违背合约的情况存在顾虑、对后期投资回报率抱有消极心态；部分新型农业经营主体抢占国家为激励土地经营者能够可持续投入而给予的财政补贴等好处。三是基层干部行为差异。部分基层干部因为知识技能和受教育程度的不同，不能全面准确地解读土地流转的政策法规，不能统筹规划土地流转相关工作；因为“村集体实践主体地位逐步强化”，[4]部分村干部就个人政绩、职位晋升和金钱诱惑等因素，违背农民土地流转的自愿原则，存在强迫农民进行土地流转等暗箱操作。

(二)土地流转的客体功能亟需整合

土地流转的客体，主要是指土地这一生产要素。一是流转土地性质的变化。部分新型农业经营主体为追求更高的经济收益，违背国家土地管理法规条例，擅自改变流转土地的使用性质，进行非农建设，将原本粮田变为经济作物田，将流转土地变为农家乐、制造业工厂等经营厂所，忽略了区域发展的生态平衡，影响我国粮食安全。二是土地流转规模不高。“和经济相对落后的平原农村地区可通过土地流转提高土地经营效益相比，经济相对发达的南方山区农村却呈现出另一番景象。”[5]一方面因为当地流转租金持续下降，且传统粮食作物的收入比较优势较低，部分经济相对发达的南方农民通过城市务工等方式获得的收入更高更稳定，进而出现了暂时性土地利用粗放化或抛荒等问题，整体的流转土地规模变小。另一方面流转土地受热程度不同，因为各地区地形气候条件决定了土地类型不尽相同，导致部分新型农业经营主体过于追逐区域内的个别土地类型，降低区域内土地流转的综合利用水平。三是土壤肥力不高。部分新型农业经营主体由于仅有经营权而没有所有权和承包权，缺少对土地的怜惜和热爱的情怀，对土地的认可和依赖程度较低，较少顾及土地的生态安全和社会保障价值，进而采取“掠夺式”的土地开发和利用。

(三)土地流转的介体效力亟需提高

土地流转的介体，主要是指流转合同、流转空间和服务平台等方面。一是流转合同不规范。因为部分农民法律意识淡薄，加之宗族文化的影响，仍有部分农村土地流转限于邻里乡亲的私下交易，且交易没有形成书面文字，仅以口头协议确定土地流转；部分农民签订的合同协议并不全面，虽然明确了流转的面积、期限和时间，却缺少流转双方的责任义务以及若单方违约所需承担的法律后果等方面内容；部分农民签订的流转协议缺少公正环节，未上报村委会流转事宜，没有公证效应。二是流转空间受局限。部分地区的政府较为偏向村集体和新型农业经营主体，各类惠农利农强农的项目资源大量输出给村集体和新型农业经营主体，导致单个小农被相对忽略和排斥，挤压了部分普通农户的承包权空间，普通农户承包权被“侵蚀”和弱化。三是服务平台扶持趋向分散化、碎片化，平台资源输出不足、平台效力不高。新型农业经营主体“体量”大，大部分却处于实力不强的尴尬境地，难以形成农业产业集群式发展，难以发挥规模效应和品牌效应。

(四)土地流转的环体机制亟需健全

“三权分置”下土地流转的环体，主要是市场机制、监督机制和保障机制等方面。一是土地流转市场不成熟。一方面因为流转市场相对封闭、部分农户自发进行土地交易，降低土地流转规模、减少流转经济效益；另一方面流转双方信息不对称，造成交易摩擦增大，进而产生流转土地搁置、撂荒等资源浪费问题。二是监督管理力度不足。部分地区监督管理体系不健全，监督管理流程较为失序，个别监管人员在流转过程中缺少必要把控。三是保障体系未健全。一方面虽然在全面建成小康社会后，物质贫困完全消除，贫富差距缩小，但是部分农民将土地流转后，因为专业素质和社会用工需求不匹配等原因处于失业的风险中，并且农民进城落户不与“三权分置”制度下土地流转相关联，对于农民来说，土地仍是保障其生存的资料。另一方面因为部分新型农业经营主体在经营土地过程中缺少系统完备的保障体系，处于生产经营风险之下，同时在追求更高利益的驱动下，新型农业经营主体不顾客观生产规律，擅自安排农业生产，缺少协同合作，无法发挥规模效应，导致投入产出比较低，产生恶性循环。

三、乡村振兴战略下农村土地流转的实践优化

乡村振兴战略下，农村土地流转的实践优化主要是：加强宣传教育工作提高城乡经营收益、完善市场服务体系构建新型经济体制、强化土地流转监管健全社会保障制度等方面。

(一)加强宣传教育工作提高城乡经营收益

对于流转主体的行为差异，地方政府和职能部门应该加强宣传教育工作。一是加大国家土地政策宣讲、土地产权知识解读、土地流转流程指导，以土地流转经营成功典型案例等正面激励方式，破除农民对土地流转的偏见，促使农民了解土地流转的益处，激发并调动农民参与土地流转的积极性。同时加强乡村文明建设，发挥村规民约塑人作用，开阔农民思想境界。二是重视对新型农村经营主体的教育工作，促使其践行契约精神，遵守流转合同，履行合同义务，使其意识到生态文明的重要性，合理使用土地资源。三是政府部门加强对农村基层干部的法律法规教育活动，加强其心理红线建设，督促基层干部依法办事。

面对部分普通小农粗放式经营土地和部分新型农业经营主体掠夺式利用土地的问题，应提高城乡经营收益。一是加大国家反哺农业的资源投放，提高以农业为核心和主导的产业经营收益，通过增值农业产业扩展经营土地的利润空间，刺激并吸引更多的市场主体参与土地流转，扭转基础农业产业发展落后发展的局面。我国幅员辽阔，土地类型多样，因地制宜地综合考量适宜区域内发展的农业类型，发挥本区域的比较优势，同时注重生态环境建设，合理利用土地资源，形成良性循环。二是进一步加强城市化进程，增加农民进城务工的非农就业岗位。“乡村振兴战略应该在城乡统筹协调的大视野下展开,而不能局限于乡村本身”，[6]通过增加城市经济增长点带动农民摆脱对土地的依赖，从而提高农村人均土地拥有量，实现规模化经营，提高农业生产率。

(二)完善市场服务体系构建新型经济体制

通过发挥土地流转的市场作用确保农民生活得以保障，调动新型农业经营主体生产积极性。一是搭建土地流转交易平台以降低交易费用，精简交易程序。一方面平台应该详尽备案土地出让方(农民)、土地受让方(新型农业经营主体)、流转土地等必要信息，公开透明土地流转价格；完善基础设施建设，优化移动终端的网络平台，用以及时更新并提供土地流转的市场信息。另一方面建立土地流转融资基地，洽谈商业银行进行注资，提供农地经营权抵押贷款等金融服务，切实解决新型农业经营主体的资金周转问题。二是成立中介服务机构，提供土地价格评估服务、法律咨询服务、土地保险服务和利益纠纷调节等服务。为新型农业经营主体之间的合作创造条件，促使其共同推进农村经济发展。三是引入第三方评估机构，以专业、权威的土地流转专业评估，来预防流转租金及后续矛盾问题，促使土地流转健康绿色发展。

在长期的土地流转中，所有权主体(村集体)和经营权主体(新型农业经营主体)更多地掌控土地的实际控制权和话语权。为平衡和协调村集体、农民和新型农业经营主体在土地流转中的地位和利益分配，应该以乡村产业振兴为核心，以提升土地使用价值，公平分配三方权益为原则，构建新型市场集体经济体制。一是重新合理规划“三权分置”的权利范围，包容并发挥土地的传统社会价值，激发农户积极参加公共治理的意识和能动性。二是充分发挥市场要素自由流动的运行机制，培养代表村集体成员能够对人、地、生产要素进行优化配置的职业集体经济市场法人，职业集体经济市场法人必须具备系统先进的农业知识背景、了解掌握当地的农村发展现状、善于经营运作农业产业，尊重并支持当地农民的情感需求，协调多方利益诉求，调节内部矛盾。

(三)强化土地流转监管健全社会保障制度

地方政府应该健全农村土地管理制度，完善流转程序，尽快完成农村土地确权工作。理解并尊重农户流转意愿，维护农民切身利益，维持土地有序流转。在此基础上，各级政府及涉农部门贯彻执行监管条例，加强土地监管力度。一是筛查土地经营准入驻地资质，通过严格审查新型农业经营主体资质来提高准入门槛，重视审核新型农业经营主体的资金规模、土地利用方式、农业技术和设备。二是严格执行土地流转备案等级管理办法，保证流转后的土地用途不变。三是监管掠夺式开发利用土地资源的工商资本，杜绝过度使用农药化肥造成土壤板结、土地退化等现象。

“三权分置”制度下需要完善的社会保障制度，用以给予农民和新型农业经营主体安全保障。全面建成小康社会后，城市化进程不断推进，农民跨地区、跨行业进行人口流动，与土地渐行渐远，但因为我国规定农民工在城市落户不与土地流转相挂钩，即不能以脱离农村作为城市落户的依据，无形增加了农民的生存发展风险。一是为实现乡村振兴发展战略，促进土地流转的健康发展，我国必须建立完备的社会保障体系，实现流转到城市的农民工最低工资保障制度全覆盖，健全医疗保险和养老保险等制度。二是扩大保险覆盖范围，降低农业经营风险，提高农业损失的补偿比率，加强新型农业经营主体防范风险的能力。通过自然灾害补贴等方式，降低新型农业经营主体因为农业生产的不可抗力等风险造成的财产损失，用以提升其对土地流转的信心。