农村金融消费者法律保护研究

闫 晗

(北京外国语大学 法学院,北京100081)

消除贫困、改善民生，逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党肩负的崇高历史使命。改革开放以来，我国经历了四次大规模贫困治理时期：缓解贫困阶段(1978-1985年)、开发扶贫阶段(1986-2000年)、综合扶贫阶段(2001-2010年)、精准扶贫阶段(2011年至今)，40年间取得的成就举世瞩目。聚焦2019年，我国农村贫困人口减少1109万，农村贫困人口减少到551万人，贫困发生率下降到0.6%，[1]脱贫攻坚取得决定性成就，被国际社会誉为贫困治理的“中国道路”。金融扶贫语境下农村金融消费者法律保护的问题，需借鉴了普惠金融的理念，即在“政府引导、市场主导”下，构建服务中小微弱群体的包容性金融生态体系，[2]由于普惠金融延伸了服务和产品的边界，贫困地区金融供给与需求不匹配难题得以解决。金融消费者则是指“购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人”，普惠金融发展离不开农村金融消费者权益保护的实现。[3]

一、问题的缘起

改革开放以来，我国金融体系曾经历“银行体系建设”和“资本市场发展”两次改革，经验表明，法律作为金融规制的重要手段，[4]具备市场失灵情形时降低社会损害功能，[5]以及规制失灵情形时降低经济损害功能。当前我国金融体系处于金融扶贫为主的普惠金融转型时期，农村金融消费者法律保护成为金融规制的重要侧面。然而，学者对此缺少直接关注和深入研究，相关研究体现在金融政策和金融监管。

(一)农村金融消费者保护的金融政策研究

经济学和金融监管学的大量研究表明，金融创新发展是金融机构逐利性驱使下监管博弈的结果，金融外部特征给经济和社会带来双面影响，金融消费者长尾结构特征将加剧负外部性影响，有效的金融政策可以引导普惠金融的执行与发展，平衡监管机构与金融市场、金融机构与金融消费者的关系。[3，6]这些研究多是以监管理论、政策优化、政府市场关系作为分析路径，揭示了农村金融消费者保护的金融政策逻辑，即提供准公共物品性质的普惠金融基础设施，降低信息不对称和金融交易成本，提高金融服务和产品的可得性。然而，上述研究对于理解法律层面农村金融消费者的保护问题并不全面，不能直接为金融规制提供借鉴，也难以为本文研究提供恰切的分析思路。其一，政策可以体现公益性，为农村金融消费者参与金融活动、获取金融信息、接受金融教育提供政策保障；而法律追求公平性，提供权利救济途径，实现金融发展与金融消费者保护的平衡，最终形成良性的普惠金融市场秩序。其二，主张政策干预理论的研究认为，完善信息披露机制可以避免逆向选择和道德风险，进而克服市场失灵达到金融消费者保护目的，[7]但是忽略了该理论暗含的假设前提，即市场机制的成熟与高效，[8]我国普惠金融还处于政府引导转型阶段，[9]带有公益性扶贫特征，[9]环境特点与理论假设不符。其三，借助博弈模型以信息不对称和有限理性为假设的研究认为，增加财政补贴、提高监管处罚力度可以使市场主体之间利益均衡，[10]但是自上而下的政策制定和执行路径、监管机构责任导向机制、促进供给的政策目标等均构成理想环境性质分析的因素，实践中难免出现目标偏差、权力寻租以及牺牲消费者权益为代价的普惠金融过度发展。

(二)农村金融消费者保护的金融监管研究

行之有效的金融监管是规范普惠金融发展尤其是金融消费者保护的核心议题，[11]学者多是从监管机构协调性和监管体制角度分析研究。[12-13]廖凡(2013)认为，分业监管体制下，法律应当确定信息共享机制在内的监管协调机制，防止监管机构之间画地为牢造成金融消费者保护的重叠与空白。[12]黄辉(2019)基于金融改革趋势，主张借鉴域外监管体制改革经验构建“双峰”监管体制，成立行为监管机构对金融消费者实施专门性保护。[13]上述研究关注的是政府市场关系，不同研究角度反映了我国金融体系所处时期的监管需求。申言之，自下而上的金融改革是监管改革的动因，普惠金融的转型也给监管提出了改革方向，其一，金融科技加速金融脱媒和混业经营，功能监管更加适应随之而变的风险性质和风险组合；其二，农村金融消费者不具备风险识别、承担能力和信息辨识能力，容易因群体认同发生盲从行为(Chopra N.,1992)，催生行为监管的需求。易言之，长尾结构的农村金融消费者的非理性行为可以引发系统性风险，而“铁路警察，各管一段”监管模式存在感知和应对欠缺。总言之，农村金融消费者保护问题在普惠金融监管研究中得到关注，尽管监管理念的更新和监管体制的改革是农村金融消费者保护的有效途径，但现有研究忽视法律制度是金融监管的重要依据。

对于本文而言，农村金融消费者法律保护蕴含的扶贫理论逻辑需要深度挖掘，以此确保本文对法律理念的研究和法律规则的设计符合金融法公平价值取向，推动金融扶贫实现经济和社会发展之功能。

二、农村金融消费者法律保护内涵

(一)农村金融消费者维度的扶贫理论解释

贫困的形成是人权消弭的过程，扶贫成效取决于贫困群体生存和发展的赋权。[14]传统扶贫理念认为，城乡二元化结构、极端恶劣自然环境、贫困人口边缘化等因素是农村地区致贫的源流，通过生产、生活物资以及金钱等直接救济的方式可提高贫困群体市场竞争能力，抵消上述致贫因素的影响。从表面效果来看，“粗放漫灌”扶贫的确解决了物资匮乏的短期生存困难，但也造成了“输血依赖”“等靠要”“张嘴谈条件，伸手要政策”的社会现象，同时，对税收和转移支付政策的持续性依赖造成市场经济规律紊乱，降低企业国际竞争能力以及个人对工作的积极性。进一步分析发现，扶贫的功能是促使贫困群体走出贫困后不再返贫，价值在于提高贫困群体自身生存和发展的可行能力，因此，扶贫路径应当是通过一系列倾斜性制度，引导社会公平正义和可持续发展。正如***总书记指出，“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现，没有比人更高的山，没有比脚更长的路。”

金融扶贫是***扶贫工作论述的重要理论和实践成果，农村金融消费者的法律保护则是金融扶贫的前置条件。狭义的金融扶贫是指在扶贫政策干预下，银行等金融机构降低金融服务和产品的利润，提高农村金融消费者生产生活所需金融服务的可得性。广义的金融扶贫是基于普惠金融理论，在国家宏观调控和金融规制引导下实现金融体系的包容性转型，强调公平价值的普惠金融体系为提高农村金融消费者脱贫可行能力助力多元化金融服务。[15]从概念来看，金融扶贫解决的是贫困群体发展可行能力的问题，相比财政扶贫和救济扶贫而言从根本上根除了致贫的根源，细言之，伴随金融体系的包容性转型，实现了“精准扶贫”的“输血”模式向“精准脱贫”的“造血”模式转换，贫困群体自身自主自治脱贫能力获得提高。值得注意的是，由于信息不对称、金融机构逐利性以及监管空白等原因，将会加剧金融扶贫中的道德风险和逆向选择，尤其是农村金融消费者缺乏风险识别和风险承担能力，面对欺诈、误导情形时容易出现个体和群体非理性行为，长尾结构特征也会进一步扩大金融负外部性影响。基于上述问题，域外国家在鼓励包容型金融发展的同时，通常采取立法的方式加强金融消费者的保护，规避因金融市场公平性缺陷造成的长尾风险，例如，冷静期规则、沙箱监管规则、信用修复规则以及在线纠纷解决规则等。从这个意义上讲，能力和资源禀赋差异造成贫困，而差异源自社会制度的制约。

(二)农村金融消费者法律保护的功能分析

一是市场缺陷视阈下社会性规制功能。从自由放任主义失败经验发现，由于信息不对称、公共产品缺失以及外部性等原因，市场存在无法自身克服的缺陷，在规避管制理论看来，为降低金融规制和管制带来的“隐形税收”成本，金融机构会主动寻找“监管空白”探索创新，故而，金融市场缺陷就有了更加隐蔽和复杂的特征。有限理性理论批判完全理性理论时揭示了市场缺陷的根源，其一，个人理性存在局限性，其二，个人理性缺乏自我修正功能。金融扶贫语境下，尽管政策可以驱使金融机构转向保本微利业务，但政策却无法扭转金融机构借助监管博弈实施逐利的本性，因此，金融扶贫的挑战是如何克服农村金融消费者的非理性。就以上问题，结构功能主义为国家干预提供了理论支撑，认为社会系统的稳定、整合与均衡需要规范化的角色关系、协调的社会要素，特别强调社会化和社会控制的重要性，[16]易言之，基于公共利益的金融扶贫市场需要借助国家干预纠正市场理性局限。“精准扶贫”“精准脱贫”理论进一步阐述了国家干预的定位，即，以贫困者的自主脱贫力量为主，以社会和国家之力为辅拔掉困扰中国贫困之根。基于上述，本文认为通过农村金融消费者倾斜性法律保护，一方面解除制度对贫困群体可行能力的约束，弥补其存在的理性缺陷；另一方面重塑金融公平价值理念，解决普惠金融持续发展与政策依赖的矛盾。

二是规制失灵视阈下经济性规制功能。危机导向型金融规制基于金融脆弱性理论支撑，以关键地位金融机构的脆弱性指标为依据判断市场系统稳健性，通过防止自然垄断、负外部性、信息不对称等措施控制经济或价格以避免市场失灵引发系统性风险。然而，2008年的金融危机呈现危机导向规制悖论，金融风险在长尾结构特征的金融消费者群体中的传播更加立体化和多途径，由于立法滞后、监管空白等原因出现了小概率事件引发金融危机的情形。[17]金融扶贫与之类似，金融科技推动金融消费者群体下沉，表面上打破了信息壁垒，促使信息传播、信息成本、信息内容更加亲民，实则将信息处理、甄别的责任转嫁不具备信息辨识能力的农村金融消费者，但是，金融法律缺乏金融科技的准入、退出、内控规制细则，监管体制存在金融消费者保护的天然不足，加剧“个体理性加总不等于整体理性”引致规制失灵的概率。从这个意义上讲，倾斜性法律保护可以避免农村金融消费者承担与其能力不匹配的责任，进而降低道德风险和逆向选择对市场的冲击。

三、农村金融消费者法律保护现状

《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》对扶贫法制建设作出明确规划，第47条规定“加强法制化建设，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”然而，目前我国扶贫立法依然滞后，更缺乏农村金融消费者权益保护的针对性法律制度，相关法律依据存在于《消费者权益保护法》《金融消费者权益保护实施办法》以及地方法规等。鉴于农村金融消费者权益众多，①同时也囿于篇幅和笔者能力，本文仅就财产安全权和依法求偿权等最为密切的法律制度予以论及。

(一)财产保护存在的问题

通过规范金融机构准入和退出、信息披露、营销宣传等可以达到金融消费者财产保护目的，除前文对信息不对称规制存在的问题作出解释，在金融扶贫语境下，金融法律仍有不足：其一，金融机构与金融消费者立场不同，故而利益无法平衡，因此依赖金融机构的保护措施难以确保公平公正；其二，《金融消费者权益保护实施办法》第2条将适用范围限定为“银行业金融机构、非银行支付机构”，通过其他金融机构获取金融服务和产品的农村金融消费者则无法得到该办法的保护；其三，普惠金融体系下，除金融机构、小额贷款公司、非政府组织小额信贷机构等，互联网金融机构也是金融扶贫的重要参与主体，而《关于促进互联网金融健康发展指导意见》规定该类机构为信息中介，故而无法适用金融法的倾斜性保护规则，也造成监管法律依据的不适用。因金融法律的不足，财产保护只能依据民法或刑法，然而，民法为确权法，不会对私权实施差异化的全方位限制，仅能借助诚实信用、等价有偿等原则主张权益；刑法为救济法，承担社会最后一道防线的功能，对财产保护的积极价值在于震慑作用，显然缺少权利义务的倾斜性配置。基于上述问题造成的财产侵害案例不胜枚举，例如，2015年4月注册并运营至今的“MMM金融互助社区”，自身宣传为普惠、互惠和互助的金融互助机构，表面看似符合金融扶贫的要求，实则通过构建“庞氏骗局”的结构体系，假借普惠金融实施的非法传销活动。该机构承诺远高于银行贷款利率和市场平均资金回报率，以及承诺高额返利诱导发展新会员，一旦骗局破灭，数量庞大农村金融消费者将面临血本无归的灾难，极易引发群体性事件甚至极端过激事件，影响社会稳定、损害社会公共利益。尽管《禁止传销条例》《刑法》等对非法传销和非法集资等作出规制，但该机构的持续运营不得不让我们反思金融法律制度存在的问题。

表：MMM金融互助社区利息计算表

(二)财产救济存在的问题

易租宝和泛亚有色金属案引发的群体上访事件折射法律救济缺乏普惠金融维度的考量。其一，从非诉讼途径来看，《金融消费者权益保护实施办法》建立了消费者投诉机制，将金融机构先行解决纠纷作为前置程序，但该办法法律层级较低，仅适用人民银行监管范围的金融机构、产品或者服务引发的争议，并且依赖金融机构处理纠纷存在公平公正的弊端。同时，在“一委一行两会”分业监管基本格局内，协调各监管机构共同参与争议解决也不是一件容易的事，毕竟监管边界与成本密切关联。另外，《消费者权益保护法》未对金融业务做特殊规定，由于金融消费涉及到的专业知识较复杂，当金融消费者按照该法规定投诉时，工商等部门以及消协很可能不具备解决金融争议能力。其二，从诉讼途径来看，农村金融消费者分布广泛、人均涉案资金少，加之诉讼需要专业律师团队和强有力的证据支撑，造成观望和搭便车心理普遍存在，数量庞大的被侵权群体与赔偿数额的反差也难以吸引律师代理赔偿案件，并且诉讼法对管辖权的规定、当事人确认规定和送达规则等也不适合涉及互联网业务争议的解决。

四、农村金融消费者法律保护的完善

研究表明，法治指标每提升一个标准差，人均收入提高四倍，法治指数得分较低的国家多为贫困国家。[18]普惠金融拓展了交易边界，将贫困群体纳入金融服务范围，但也带来了与传统金融的差异，其一，农村金融消费者欠缺金融知识，风险识别和承受能力有限，处于金融交易过程的弱势方，极易遭受误导与欺诈等不公平待遇；其二，由于长尾结构小额、分散特征，“搭便车”的现象容易导致市场纪律失效；其三，集体的非理性和个体分离性行为容易造成风险的聚集；其四，长尾风险会对社会造成极大的负外部性。2008年金融危机暴露的重要问题便是欠缺金融消费者的保护，例如掠夺性和欺诈性的次级抵押贷款、信用卡等问题金融产品泛滥等。金融危机必定会反弹性地激发立法创新，正因如此，美国颁布了《多德-弗兰克法案》规制金融消费者面临的欺诈和不公平问题；意大利颁布《2.0号发展法案》对信息披露做出规制，促使金融消费者知晓风险和承诺风险。总之，构建与完善农村金融消费者法律保护制度才能破解金融扶贫的现实困境，确保扶贫工作的连贯与稳定,实现“输血”模式向“造血”模式的转换。

(一)促进最优金融结构法律理念的嵌入

法律制度的进化是法律正义性的进化，这种进化源于立法者对法理念认知的不断探索，立法者对其期望的抽象地公平正义总结后形成主观上的法的理念，投影到局限认知的公平正义后形成客观的法的价值，而后制定法律规则使公平正义得以稳定。申言之，由于社会和经济的高速发展，立法者必然存在公平正义认识局限，看似公平正义的法律难免会发生捉襟见肘情形，成为偏离立法者所期许的抽象公平正义的不法之律；如果立法者所要表述的法律制度是相对于抽象的精神和信仰而言，由于统治阶级追求的是体现和反映国家、组织和个人重要利益的社会关系的稳定性，基于此维度追求的法的理念则不会偏离真正的公平正义。长期以来，实用主义、经验主义和功利主义思维方式占据我国法学研究重要思想地位，造成金融法理念方面的研究阙如，②金融领域的公平正义包含在金融理论中，对金融理论的剖析可以实现金融法理念的探索，进而找准法律调整的客观内容。

当下处于主流地位的金融发展理论阐述的是金融发展与经济发展之间的关系，其中，金融深化理论认为金融深度是最终影响经济发展水平的决定因素，金融结构与经济增长、产业表现以及公司扩张并没有关联；而Raymond W. Goldsmith采用金融相关率(FIR)作为主要分析工具进行的研究表明，伴随经济水平的增长，在所有金融机构资产总额中，银行资产相较于其他金融机构资产的占比呈现下滑趋势，这间接证明金融结构实际上对经济发展也起到重要作用。金融深化理论与金融结构理论的矛盾干扰金融法的理念本应秉承的最基本的金融结构理性，造成法律规则更多关注金融服务的广度和深度，引致金融市场过度干预，总体机能衰退、弱化、低效，金融机构非理性偏移等问题。[19]林毅夫(2013)提出的金融禀赋结构理论认为高效的金融结构必然反映实体经济之需，当金融结构与实体经济的要素禀赋结构、产业结构形成互相契合状态时，这种金融结构就是最优金融结构。[20]易言之，实体经济结构、产业结构动态变化，金融结构与最优金融结构特征相符时，金融体系的基本功能实现最大化，推动经济持续健康增长；反之，则由于金融业发展受阻影响到实体经济的发展。深一步讲，金融禀赋结构理论回应了金融扶贫公平正义认知的误区，即，把金融扶贫等同于给贫困人口提供贷款；把金融扶贫等同于提供低息贷款；把金融扶贫等同于金融机构的义务。

基于对金融禀赋结构理论的认识，在普惠金融体系下，金融法秉承促进最有金融结构的法律理念具备显著优势。其一，立法者在制定法律规则时更加关注法的经济性和效率性，减少冗杂的准入规则、增加适当的豁免规则，进而引导金融扶贫遵循经济要素。其二，监管机构在关注金融安全与效率的基础上，将增加金融公平性的考虑，也即，加强信息披露监管、制定沙箱监管规则等保护金融消费者权益。其三，司法摆正“最后一道防线”的位置，限缩规制后撤防线，对有利于金融扶贫的创新产品和服务“枪口往上抬一抬”，降低刑法对金融自由空间的过度束缚，避免“法无明文禁止便可为”与“法无规定便不为”的矛盾，例如，废止非法吸收公众存款罪的规定、限制非法经营罪的适用等。

(二)农村金融消费者法律保护的微观制度建议

一是投资限额制度。投资限额制度体现了金融法律制度从融资准入限制到投资准入限制的转变，由于金融扶贫面对的长尾群体缺乏金融知识也不具备风险识别能力，该制度将原本对投资者风险识别能力的重视转向投资者风险承担能力的重视，平衡金融扶贫机构与农村金融消费者二者利益。但是，该规则也有一定的限制条件，其一，投资限额制度只是针对农村金融消费者而不能适用领投人等机构投资者，否则就违反了金融行业中基于资金实力、信息获取程度、市场掌控度等原因的特殊公平原则；其二，投资限额制度仅避免了投资者灾难性损失，但不能降低损失概率，因为投资限额制度与信息披露、风险警示、责任约束等规则不同，其对风险规避起不了任何作用，只是对财产的特殊保护。

二是构建在线纠纷解决机制。具体而言，其一，法律授权商业化纠纷解决运作模式，明确在线纠纷解决机构的法律地位，调动市场积极性和资源配置的优化，将普惠金融市场中的纠纷交还市场解决，形成在法院调解、行政调解、行业调解以及人民调解之外的第三种调解机制；其二，加强对电子法院、云法院、互联网法院等审判机构对管辖权和送达等问题的研究，确保在线纠纷解决协议得到司法认定，使其具备强制力和执行力；其三，政府引导现有在线纠纷解决资源的整合，防止标准和规范的混乱以及各自为战的情形。在线纠纷解决机制改变了“诉讼万能”的传统观念，使得财产的救济不必受诉讼程序的限制，具有较强的灵活性和便捷性。

综上，精准扶贫与精准脱贫战略的并轨，标志着我国扶贫进入提升可行能力和自主脱贫为核心的阶段，但现有法律制度突出国家扶贫义务的纵向配置，并未关注利益正当性为逻辑起点的主体权利构建。[21]而农村金融消费者法律保护之问题便是弥补现有法律制度不足，建立和完善以贫困群体能力和权利为中心的法律制度，避免出现边脱贫、边返贫现象，实现“输血”式扶贫向“造血”式脱贫的升华。

注释：

(1)关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见(国办发〔2015〕81号)首次提出金融消费者八大权益，即财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权，并指出了金融消费者保护的重要意义。

(2)本文查阅了广为采用的金融法教材、创新金融法律书籍以及相关内容的论文后得出此结论，其中包括：朱崇实.金融法教程[M].北京:法律出版社,2011//朱大旗.金融法[M].北京:中国人民大学出版社,2015//强力,王志诚.中国金融法[M].北京:中国政法大学出版社,2010//吴弘,李有星.金融法[M].北京:高等教育出版社,2013//左胜高.互联网金融法律风险与防控策略[M].北京:法律出版社,2016；刘华春.互联网金融监管法律规制研究[M].北京:法律出版社,2018.