环境民事公益诉讼之检察机关主导模式研究

秘明杰

（1．福州大学 法学院，福州 350108；2．山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

环境资源是典型的公共物品，是人类赖以生存和发展的物质条件，往往具有整体性、公有性、非独占性、不可量性等特征。因此，从性质上而言，人们所享有的环境利益属于公共资源的范畴，即环境公益。环境公益融资源环境与公众利益的公共特性于一体，简而言之，即是与环境有关的社会公共利益。“公共利益因为涉及不特定多数人的利益，因此常常处于无人管理状态，同时每个个体都会出于利己的本性而榨取公共资源，所以怠于管理的公共利益最易受到伤害而得不到救济。”［1］与其他公共资源相似，环境公益的所有主体是作为整体的社会公众，而其代表主体则往往处于缺位状态。面对形式各异的环境污染和生态破坏，法律制度应当考虑的问题集中体现为：究竟由谁作为环境公益的代表、通过何种途径、提出何种主张，以实现对良好生态环境的积极救济。

近几年来，许多地区环保法庭的设立与环境案件的审理，大大推动了环境公益诉讼司法实践与理论研究的发展。从以往的司法案例来看，以原告身份代表环境公益提起环境民事诉讼的主体包括环境行政监管部门、环保团体和地方人民检察院三类。然而，我国现行民事诉讼法，尚未就公益诉讼的原告资格问题作出相应规定，各地有关法院对上述三类原告主体资格的确认，充其量属于司法能动性的有益探索。至于其合理性、合法性问题，仍有待于实务界和理论界深入研究。

笔者认为，综合考虑检察机关角色性质和环境民事公益诉讼特点，应当确立检察机关主导的运作模式，此处所言“主导”的涵义有二：其一，是检察机关的原告身份，这有别于其在诉讼程序中支持起诉、督促起诉的角色；其二，是检察机关出任原告应当首当其冲，其他类型的原告只能在特定情形下（当且仅当环境公益中的国家利益与公众利益相冲突时），才能以环境公益代表的身份提起诉讼。本文就此作一分析。

一、检察机关主导环境公益诉讼的理论前提

（一）环境公益代表主体的缺失

依据环境利益归属主体的差异，可将其分为环境公益与环境私益，前者的主体是不特定的社会公众，后者的主体是个人或特定公众。诉讼是环境利益遭受损害或侵犯后的最终救济途径。鉴于我国目前公益诉讼制度的匮乏，环境公益的代表主体与诉讼程序问题，仍处于实践摸索和理论探讨阶段。不同地方虽然已有相关的司法案例，但因缺乏统一的制度规范，所以不具有普适性。

环境公益诉讼的关键在于原告主体资格问题，也即谁来出任环境公共利益的适格代表。理论上而言，存在于环境世界的自然人个人或单位，都是环境利益的关联主体，只有在确保环境公益不受侵害的前提下，才能实现各主体环境私益的真正享有。反之，对环境私益的维护最终可能使得环境公益得到救济，但这并非直接的、必然的。因为环境私益主体往往受制于自身利益的局限而忽视对环境公益的关注，在诉讼中，则具体表现为诉讼请求、诉讼目的、诉讼理由、诉讼结果归属等方面的差异。为此，有必要在制度上明确公益的代表主体，该主体应严格区别于环境私益主体。在环境公益遭受侵犯时，由其作为代表诉诸法律渠道，追究侵害行为者的责任，并将环境公益恢复到受损前的良好状态。

环境公益依托于客观的物质环境而存在，与环境因素的功能多样性、地理联系性、生态系统性等特征密切相连。从宏观来看，环境公益归属于社会公众这一整体，无法在社会个体中进行分割；从微观来看，环境公益关乎每一社会个体，又并非社会个体环境私益的简单相加。社会公众只不过是环境公益的抽象主体，是环境利益的最终归属者。按着不同标准，环境公益的代表主体有多种类型。“在理论上，环境主体包括个体性主体、社会聚落、社会区域、社会地理系统（主权国家）、人类世界等不同层次的实际类型。具体来说，个体性主体特别是个人，因为其生物性存在，必然占有一定环境，因而与其环境密不可分；社会聚落又分为乡村与城镇两类；社会区域主体的空间尺度伸缩性极大，一般大于单个聚落；社会地理系统也就是主权国家主体，由于其公设（主权政府）全方位的单极公益性质，从而成为人类文明史上极为重要的一类环境综合主体。最后，所有类型的人类主体与其所占据的地球表层空间环境共同构成‘人类世界’，这是人类环境综合主体的最大规模与最高整合形式。”［2］然而，在具体制度层面，环境公益的代表主体究竟是谁，由谁来救济受损的环境公益以避免“公地悲剧”的发生，却缺少相应规定，这种现象也可以称为环境公益的代表主体缺位。

在我国既有环境民事公益诉讼案件中，法院的司法实践已经开始应对环境公益诉讼主体缺位现象，有条件地确认部分主体的环境公益代表资格，赋予其民事公益诉讼原告角色。这其中包括环保行政监管部门、环保团体和人民检察机关三类主体。

（二）环保行政监管部门环境民事公益诉讼的理论缺陷

在我国，环保行政监管部门是资源环境的管理主体，是国家机关的职能部门，代表国家依法行使国家行政职权，为确保正常有序的环境秩序，有权做出涉及环境的行政决策，发布行政命令和行政决定，采取必要的行政措施。环保行政监管部门拥有国家权力，处于管理者的地位，在性质上属于公权力的范畴；而其他环境行为人处于被管理者的地位，享有的是环境权利，在性质上属于私权利范畴。当民众的环境行为造成环境污染或生态破坏，进而危及到正常的环境管理秩序时，环保行政监管部门往往借助申报项目限批、责令限期治理、责令停业整顿、给予行政处罚等行政手段或曰行政法律责任来维护环境公益。

在环境民事公益诉讼中，原被告双方的法律地位平等，从环境利益的角度分析，他们是平等的民事主体。当环保行政监管部门提起环境民事公益诉讼时，它以国家环境利益（环境公益的一种表现形式）代言人的身份充当原告，其诉讼目的在于通过停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事法律手段，救济一定区域范围内民众的环境利益。此时，同样在国家环境利益面前，环保行政监管部门却扮演着两种截然不同的角色。一方面，它是环境公益的管理者，借助行政强制措施或行政处罚手段维护环境公益；另一方面，它是环境公益的代言人，借助法院裁判的执行这种司法手段维护环境公益。

如此以来，当国家环境利益遭受侵害时，环保行政监管部门作为原告提起民事公益诉讼的时机，使其陷入尴尬的理论困境。循着环境行政手段采取的时间顺序，环境民事公益诉讼大体可在以下三个阶段提起，即：第一阶段，环境行政手段采取前提起，作为国家环境利益管理者，环保行政监管部门不采取积极的行政行为，而诉诸于法院的司法救济，难免有消极不作为之嫌；第二阶段，环境行政措施实施过程中提起，环境行政行为相对人是否给予积极配合尚无定论，法院受理立案缺乏法定条件（诉讼理由不充分）；第三阶段，环境行政手段用尽后提起，也即环保行政监管机关积极行政无果后转而诉诸法院，如此安排极易使国家环境管理权力的权威性受到质疑，不利于环境管理工作的日后开展。

与此同时，作为政府的职能部门，环保行政监管部门必须与中央或地方政府的发展目标保持一致，由于各级、各地不同政府之间因地理环境、历史条件、经济发展定位方面的差异，往往使其在事关环境公益的决策中，无法保持相对中立的地位，致使环境公益受到经济趋利的倾轧。凡此种种，均说明环保行政监管机关不适宜提起环境民事公益诉讼。所以，我国此类案件的司法实践应当进行反思和转型。

（三）我国环保团体发展的滞后性

环保团体又称为环保非政府组织（ENGO），其以保护环境为宗旨，以实现人与环境的共同可持续发展为目标，不以营利为目的，不具有行政权力，并为社会提供环境公益性服务。它是环境公益的典型代表，是民间环境保护的主力军。在西方发达国家，法治化程度越高，民众权利意识就越高涨。然而，在环境污染或生态破坏等公益性损害面前，环境公益却往往因代表主体的缺失而难以得到有效救济，进而也使民众个体环境利益的享有受到影响。为此，许多国家纷纷建立和发展环保民间组织，并通过一系列的实践活动维护环境公共利益，民事公益诉讼是其活动形式的一种。实践表明，许多国家的重大环境保护活动和重要环境保护工作，都离不开环保团体的积极参与，如地球之友、绿色和平组织、塞拉俱乐部等知名国外环保团体都曾有过环境公益维权的经典案例。

随着生态文明的推进和环境保护运动的开展，国外环保团体逐步呈现出健全成熟、形式多样、影响巨大等特点。与之相比，我国的环保团体则有较大差距，其现状是起步晚、数量少、作用小、影响微、活动范围窄。从环境保护的运作模式来看，西方发达国家主要是民众自下而上推动进行，而我国主要是政府自上而下带动开展。在走向截然相反的上述两种运作模式中，环保团体主动性和被动性之间的差异不言自明。如此以来，环保团体发展的滞后性正是我国具体国情的体现，也是我国环保法治化进程的阶段性特征。环保团体如若出任环境民事公益诉讼的原告，必须立足于实际现状，才能具有理论正当性与现实合理性。

在我国，依国务院发布的《社会团体登记管理条例》规定，环保团体必须经由业务主管单位同意和登记管理机关登记两个环节，才能合法设立。从实际来看，我国依法登记设立的环保团体基本都以中央或地方政府作为主管部门，“由于政府包揽一切公共事务，因而在政府之外的其他社会组织的发展必然受到限制，即使存在一些社会团体（如种类繁多的学会、工会 、共青团、妇联等），这些社会团体包括环境保护团体也是政府的附属品，表现在依靠政府拨款、占有国家编制、行使政府职能、拥有行政级别”［3］。以目前影响力较大的中华环保联合会为例，它虽然本质上是一个民间团体，但其业务主管部门是国务院环境保护部，且该组织中的领导多具官方背景。所以，中华环保联合会实际上是不同于一般意义上环保民间团体的特殊环保组织，它与政府之间有着千丝万缕的联系，这在一定程度上影响到其代表环境公益的中立性。与之不同，我国真正意义上的民间环保团体则被称为“草根环保组织”，它们中的绝大多数因为业务主管部门的缺失而游离于“合法身份”之外。由于民间组织必须到民政部门登记注册方可开展活动，因此很多草根环保组织只能以“地下”状态存在，这是制约其作为环境公益代言人提起民事公益诉讼的主要困境。

因此，在我国当下，环保团体的发展严重滞后于环境公益的期待，无论是与官方联系密切的特殊环保团体，还是不具有合法地位的草根环保团体，都不宜作为环境公益的代言人提起环境民事公益诉讼。为此，我们有必要在实体上和程序上引导、支持、发展真正意义上的环保民间组织，以便将来作为环境公益的最佳代言人，通过民事公益诉讼渠道救济受损的环境利益。

二、检察机关主导环境民事公益诉讼的理性分析

“相对于环境公共利益受益主体的社会整体性，环境民事公益诉讼受益主体是以群体性或者说集体性概念出现的，以‘社群’来表达会更为贴切。因此，环境民事公益诉讼的本质是通过环境作为诉讼的中介，最终达到对某一受到污染的‘社群’救济。”［4］结合前述分析，作为环境社群公共利益的可能性代表主体，检察机关是目前较为恰当的选择，其运作模式类似于“代表国家对犯罪人提起公诉”的刑事公诉职能。检察机关的法律地位、角色性质和基本职能等决定了其环境民事公益代表的合理性、合法性，也即检察机关是以国家环境公益（一般与公众环境利益保持一致）代表的身份提起诉讼，其所提起的诉讼案件本身与之并无直接利害关系。与此同时，“中国公共性社会组织的发展状况并不能满足公益诉讼的要求，如果由个人直接提起公益诉讼，较低的诉讼门槛可能会使公益诉讼滥用成为一种潜在的危险。考虑我国的司法资源的有限性，检察机关提起环境民事公诉可以避免起诉的随意性，有效控制公益诉讼的数量，提高公益诉讼的质量，真正发挥公益诉讼保护公共利益的作用。”［5］

（一）检察机关诉讼主张的民事性和公益性

随着新问题的出现和司法实践的推行，“检察机关作为‘最高法律秩序和道德秩序的代表’，在保护公益的口号下，也由原来只承担刑事诉讼职权，逐步承担了在民事、经济等方面作为公益代表人向法院提起诉讼的职责。”（1）在环境公益尤其是一定社群环境公共利益面前，检察机关和环保行政监管部门虽同属于国家机关范畴，但它们保护环境公益的运作机制却截然不同。环保行政监管部门运用的是行政执法机制，在环境行为人危害到环境公共管理秩序时启动，追究的是其环境行政法律责任；而检察机关运用的是诉讼机制，在环境行为人造成环境公益损害时启动，追究的是其环境民事或刑事法律责任。“环境刑事诉讼是检察机关针对环境犯罪行为以涉嫌犯罪者向法院提起的诉讼。在这类案件中，检察机关代表国家提出控诉，具有保护公共利益的倾向，检察机关可以被视为环境公益保护者，因而刑事诉讼属于一种公益诉讼。”［6］与之同理，检察机关同样可以作为某区域范围内受损环境公益社群的代表，以原告身份提起环境民事公益诉讼，这也是其检察职能的拓展和体现。

检察机关主导环境民事公益诉讼，诉诸的是民事法律手段，其诉讼目的不是为因环境污染或生态破坏而造成人身危害、经济损失的社群中的某个或某些主体寻求司法救济，而是为预防、减少或消除可能严重危害公众环境利益的环境污染或生态破坏行为。在环境民事公益诉讼中，检察机关充当的是“程序当事人”，是形式上代表环境公益的民事原告，其诉讼结果的最终归属是社群或公众。与之不同，作为国家代表的环保行政监管机关诉诸行政处罚或行政强制措施等带有惩罚性，维护的是良好环境秩序，代表的是国家权力，其行为效果最终归属于国家（严格区别于一般意义上的社群或公众）。前者属于民事责任的范畴，后者属于行政责任的范畴，同一个主体可以依不同的程序，同时承担上述两种性质的责任。究其原因，国家和社会是两个不同的概念，当具体到环境利益时，国家利益和环境利益的救济渠道也各不相同。

（二）法律制度上的有序衔接

“检察权实现社会公正的功能预期，从法律制度来讲，就是体现在监督和促使能体现社会公正的良善的法律得到普遍遵守，以此制约公共权力、保障公民权利，并且维护社会公益。因此，检察机关通过行使检察权保护社会公益是其权力产生和运作的终极目的，环境公益是社会公益的重要组成部分，当环境公益受到侵害而其他救济途径失效时，检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼就具有必要性。”［7］在可行性方面，检察机关与审判机关在级别和地域设置方面是相互对应的，“从我国检察机关的纵向组织机构来看，实行严格与法院相对应的层级组织机构”［8］，这有利于环境公益诉讼管辖权的确立，进而为环境公益诉讼的提起、立案、审理和执行创造了良好有序的条件。

环境污染或生态破坏往往具体表现为某一特定区域、某些特定社群环境公共利益的损害，其实质是某种环境功能的下降或丧失。作为环境公益的代表主体，具体由哪级、哪个检察机关行使公益诉权、提起环境民事诉讼，则应根据该受损环境功能所影响到的区域范围来确定。一旦确定了代表环境公益的检察机关，则应由其向同级人民法院提起环境民事公益诉讼。这就在一定程度上解决了因环境公益的无形性、整体性、不可分割性带来的无人诉、无法诉的程序难题。

（三）检察机关提起环境民事公益诉讼的资源优势

鉴于环境污染或生态破坏影响范围广泛、受害主体不特定、损害结果难以测定等特点，环境民事公益诉讼往往体现为“立案难、取证难、鉴定难、胜诉难”的尴尬局面。与之相适应，“检察机关是一支诉讼能力较强的司法队伍，在财力和技术保障上可以依托国家的雄厚资源，完成环境公益诉讼具有先天优势”［9］。作为国家机关之一，检察机关在人力、物力、智力等方面具有独特的资源优势，有利于确保调查取证的高效性和诉讼救济的及时性。与此同时，它还可以“公函”的形式寻求环保行政监管部门的配合，利用环境管理机关的资源实现对涉案证据的收集和鉴定。“检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼是解决我国现实严峻环境问题、保护环境公益、救济环境权的需要，而我国现有的法律制度体系和检察机关的性质与职能也为检察机关作为原告提供了可行性。”［10］相比较而言，环保行政监管部门虽也有资源优势，但不宜出任环境公益的代表，这是因为它作为政府的职能部门受到地区经济发展压力的驱使，往往通过牺牲环境公益来换取当地社会经济的一时发展。

三、检察机关主导环境公益诉讼的启动程序

“公共环境利益有多重表现，环境公益诉讼的主体是多元的，由于各类潜在的环境公益诉讼主体均有其优势和不足，法律应该设立相应的程序，让最合适的主体有机会提起环境公益诉讼，从而使环境公益诉讼有效发挥其功能。”［11］通过前述环境民事公益诉讼多种类型原告之间的比较分析，笔者认为，应当明确检察机关在提起环境民事公益诉讼方面的主导地位，并辅以行之有效的法律程序，以确保环境公益实体正义的真正实现。

依据检察制度，检察机关是国家利益和公共利益的代表，由其提起环境民事公益诉讼需要动员尽可能多的国家力量和社会力量。一般而言，检察机关诉至法院的环境民事公益诉讼案件主要来源于以下三种渠道：

其一，推动公众参与环境公益保护，鼓励相关个人、团体、单位通过信件、电话、网络、信访等多种渠道举报或控告而提起诉讼。环境污染或生态破坏对环境承载力造成突破时，往往导致环境公益的损害。此种损害通常有两种表现形式：可能只表现为宏观上整体环境利益的损失，而对组成整体的个体环境利益没有损害；也可能既表现为整体环境利益的损失，进而对组成整体的个体环境利益也造成损害。由于历史和现实的原因，我国现阶段的个体环境意识和权利意识都不太强，加之环保团体受到现行体制的约束而未获得成熟性发展，是故，民间或社会力量尚难担当环境民事公益诉讼的原告角色。在此阶段，环境民事公益保护与诉讼机制的推进，通过检察机关自上而下的主导示范和民间力量自下而上的举报控告两种方式配合完成。

其二，通过国家机关之间的协调配合，如环保部门函请、人大及其常委会交办或指定而提起诉讼。在中国，国家机关分为权利机关、行政机关、检察机关和审判机关，各国家机关分工不同、职责不同、各司其职、相互配合、协调一致开展工作。为此，人大、环保部门和检察机关之间应当建立涉及侵害环境民事公益案件的信息互通和共享机制。环保部门是国家行政机关，负有环境公益的行政管理权限和职责，而无权作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼，但它可以“公函”的形式通过国家机关之间的相互监督“函请”检察机关作为环境民事公益的代表人提起诉讼。各级人民代表大会是国家权力机关，是民意代表机关，而环境公益的归属主体则是民众全体，所以，检察机关可以根据人大及其常委会的交办或指定而提起环境民事公益诉讼。

其三，充分发挥检察机关环境公益代表的积极性，借助网络、电视、电台等媒体主动发现并提起诉讼。检察机关应充分利用现代化的信息技术和通讯手段，主动搜集和发现对环境公益具有较大影响的案件，并以一定标准（如不特定社群的财产或人身遭受环境污染或生态破坏的侵害，不提起诉讼可能会导致环境公益的进一步损害，等等）衡量保护环境民事公益的正当性和可行性，并最终决定提起环境民事公益诉讼。

注释：

（1）山东省青岛市李沧区人民检察院公益诉讼课题组：《人民检察院提起公益诉讼的立法研究》，载《法学杂志》2009年第9期。该文认为其理论依据有二：一是程序当事人理论，“德、日、英、法、美等国的法律明确规定，公益诉讼中的检察官作为职务上和公益上的当事人，为维护国家利益或社会公共利益实现时被赋予当事人的资格，从而将检察官归属于对他人的实体权利义务或者财产不拥有管理权或者处分权的法定诉讼担当人之列”；二是正当当事人理论，“检察机关从其性质与法律地位上看，是成为维护国家与社会公共利益的最佳代表者。符合‘诉的利益’要求，因此检察机关在提起公益诉讼时可以成为正当当事人”。

［1］陶卫东．检察机关提起环境公益诉讼之原告资格探究［J］．中国检察官，2011，（3）：14－17．

［2］窦学诚．环境经济学范式研究［M］．北京：中国环境科学出版社，2004：94．

［3］李艳芳．公众参与环境保护的法律制度建设——以非政府组织（NGO）为中心［J］．浙江社会科学，2004，（2）：85－90．

［4］王蓉，陈世寅．关于检察机关不应作为环境民事公益诉讼原告的法理分析［J］．法学杂志，2010，（6）：68－70．

［5］陶伯进．检察机关参与环境民事公益诉讼的实践进路［J］．新疆大学学报（哲社版），2011，（4）：34－40．

［6］章礼明．检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告［J］．法学，2011，（6）：134－140．

［7］刘超．论检察机关作为环境公益诉讼原告的权力基础［J］．重庆工商大学学报（社科版），2010，（6）：66－70．

［8］李哲．中国检察机关组织机构设置研究［J］．中国刑事法杂志，2010，（9）：85－94．

［9］高雁，高桂林．环境公益诉讼原告资格的扩展与限制［J］．河北法学，2011，（3）：153－160．

［10］刘超．论检察机关作为环境民事公益诉讼原告的逻辑机理与程序设计［J］．长江工业大学学报（社科版），2010，（5）：24－27．

［11］李挚萍．中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择［J］．河北法学，2010，（1）：21－25．