农业多功能性理论的演进——基于贸易政策视角的研究综述

王志刚，黄圣男，彭纯玉

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872）

农业作为我国国民经济的基础，近年来在国民生产总值中所占比重持续下降，逐渐呈现出“小部门化”的趋势。并且，自20世纪80年代以来，经济发展和城市扩张的加速使得农业面临着生态恶化、耕地退化、农耕文明失落等诸多问题。针对农业在现代经济发展中被弱化、边缘化的现象，农业多功能性理论悄然诞生。与此同时，在经济全球化的大背景下，各国对农业的国内支持政策各不相同，而由于该类支持常常不计入生产者成本，造成了国际农产品贸易价格的扭曲。WTO对农业国内支持政策的规范与划分，使得发达国家不断改善其农业保护措施，农产品世界贸易保护争端日渐凸显，从而使得农业多功能性问题逐渐受到国内外学者的广泛关注。

农业多功能性（Multifunctional Agriculture），是指农业生产活动除了具备粮食和原材料供给功能外，还包括与农业相关的改善农村生态环境、维护生态多样性、保持农村文化遗产等多重功能。从农业性质和功能来看，农业的价值不仅体现在农业生产的市场价值上，还直接表现在农业生产具有较强的公共产品属性和外部经济性，且农业生产的外部效应远远超过了它的经济效应。由于农业多功能性所产生的农业生产的外部性或非商品产出价值，在不适度的国内政策干预情况下，农业多功能性的存在导致了贸易双方福利的变化，从而引起了各国尤其是农产品大国对其的重点关注。

进入新世纪后，随着世界农业的发展，农业多功能性的研究已经突破了传统农业经济理论和贸易保护理论的范畴，内涵更为丰富，并被赋予了积极的经济和社会意义。本文首先概述分析了农业多功能性的发展演进，其次基于贸易政策视角梳理了各国在农业多功能性背景下的法律法规、价格支持、补贴等农产品贸易政策工具，最后对新时期农业多功能发展方向作一展望，以期为中国农业的可持续发展提供借鉴和参考。

一、农业多功能性的历史演进

自农业多功能性概念被提出以来，各国及国际组织对此的理解和研究各有侧重。Renting和Rossing等（2008）在探索欧洲各国（芬兰、荷兰、英国、德国等）对农业多功能性这一概念的理解后发现：欧盟各国认为农业具有和土地相关的一切功能，如野生动植物保护、生物多样性、动物福利、农业景观保留、文化遗传、乡村发展、粮食安全等［1］。Boody和Vondracek等（2005）在以明尼苏达州为例的研究中认为，美国对农业多功能性的认知强调农业与环境特性相关的功能，比如改善水质、减少温室气体排放等环境收益［2］。农业多功能性理论研究也是国内农业理论学者关注的一个重要方向，在国内的相关研究中，肖爱清（2008）认为，欧盟与联合国粮农组织（以下简称“FAO”）对农业的多功能性的定义侧重于挖掘人们忽视或没有重视的农业功能；而经济合作与发展组织（以下简称“OECD”）则侧重于从福利经济学角度分析农业多功能性，包括研究农业生产中产品的联合生产、农产品的外部性或公共物品等特征［3］。周镕基、邬东峰（2010）归纳了国内关于农业多功能性研究的最新文献后认为，我国学者主要是围绕农业多功能性的内涵与意义、价值表现、对发达国家的经验借鉴等方面进行论述［4］。综上所述，农业的多功能性涵盖了农业生产所具备的经济、生态、社会和文化等多重功能，其特色突出体现在各功能之间相互依赖、相互制约的关系上。

然而，农业多功能性的发展阶段在国内外的研究中并没有达成统一的结论，本文通过对国内外众多学者的研究梳理，按照其理论演进将农业多功能性的发展划分为以下三个阶段。

（一）起源阶段：发达国家的经验总结

孙新章（2010）、陶陶、罗其友（2004）等学者认为，农业多功能性最早出现在20世纪80年代末日本政府提出的“稻米文化”中，其提出的目的在于突出保护日本国内稻米市场。日本国内许多节日和庆典都是根据水稻播种、移植、收获活动确定的，水稻的种植不仅是粮食生产，还具有水土保持、环境净化、文化传承等功能，保持日本的水稻生产就保持了日本的稻米文化［5］［6］。而欧盟在1985年的共同农业政策改革后，明确提出不仅要确保农业的战略性、经济性、社会性等功能，还要促进农业对农村环境的保护功能。

发达国家的经验总结让这一概念由抽象走向具体，内涵也在发展中不断丰富。农业多功能性理论的基础是农业生产所具备的经济功能（粮食、原材料供给等）；而环境保护、生态平衡、文化传承等非经济功能即是这一概念内涵丰富的体现，也是其鲜明特色。Rossing、Zander 等 （2006），Rossing、Groot（2009）在探析了欧美等发达国家对农业多功能性概念的理解后认为，自20世纪80年代以来，在农业生产相对过剩并达到顶峰后，欧盟各国开始重视对农业多功能性的理解，更注重农业生产过程中对生态环境、文化、乡村发展等非经济功能的开发，而美国、澳大利亚等国更侧重于与农业生产经济功能相关的农业功能的开发［7］。陈秋珍，Sumelius（2007）在总结国内外关于农业多功能性的文献中认为，欧洲农业多功能性包含有环境保护、景观保留、生物多样性、农村生存与发展、粮食安全、食品质量卫生、农村农业历史文化遗传以及动物福利等［8］。目前，其内涵的不断丰富主要是基于发达国家对农业生产的经验总结，对发展中国家农业发展规划、农业功能的定位与开发具有借鉴意义。

（二）发展阶段：农业多功能性概念的积极拓展

在日本、欧盟提出农业多功能性之后，这一概念迅速在世界各国和各国际组织中引起共鸣。此后，韩国、法国、意大利、挪威等国也根据国内农业生产情况，赋予农业生产类似的特点。姬亚岚（2009）认为，在国际组织间，农业多功能性这一概念最早出现在1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中。此后，1996年世界粮食首脑会议通过的《世界粮食安全罗马宣言》和《地方界粮食首脑会议行动计划》等国际文件对农业多功能性给予承认和利用［10］。OECD、WTO、FAO等国际组织也在不同场所使用了这一概念，以农业多功能性为主题的国际学术交流也逐渐频繁，农业多功能性也因此迅速传播。不同国家和国际组织对农业多功能性的积极探索，促进了不同研究领域的学者对其功能特点进行广泛而深入的探讨。这也标志着农业多功能性的发展开拓到了一个新的阶段。

在这一阶段，国际组织和各国对这一概念外延的研究也在不断的深化。非贸易关注、可持续农业、公共品和外部性等已经成为其外延研究的热点方向，而非贸易关注（Non－trade Concern）更是目前国内外学者和国际组织关注的焦点。狭义的非贸易关注是指纯粹的农产品自由贸易无法体现和实现农业的全部价值，从而导致贸易某一方利益受损。广义的非贸易关注还包括食品安全和环境保护等内容。Prestegard（2003）认为，非贸易关注与农业的非商品生产关系密切，并且外部性和公共物品两个概念常被用来分析非贸易关注［11］。姬亚岚（2007）认为，非贸易关注注重的是农业政策对市场或国际贸易的影响，如果政策不影响贸易或不产生市场扭曲作用，那么它在非贸易关注上的意义就是可以接受的［12］。罗芳（2007）基于农业多功能性理论存在的联合生产特征、公共产品特征和外部性三个基本特征进行理论分析认为，通常观察到的自由贸易中进口国利益受损的原因是农业的外部性没有内在化，而不是通常认为的是自由贸易所致［13］。Blandford和Boisvert（2002）认为，当涉及到正的非商品性产出时，必须考虑土地和自然资源对此的积极贡献，对负的外部性也必须给予政策性的惩罚［14］。OECD（2003）在《多功能农业：政策含义》中也依据联合生产、市场失灵及非经济品的公共产品特性和空间分布，提出了农产品国际贸易的最优政策设计方针［15］。

（三）应用阶段：各国积极推进本国农业的多功能性发展

农业多功能性这一理论尚在探索阶段，而各发达国家已着手推进农业多功能性的发展。张小慧（2004）认为，1999年日本颁布的《食物·农业·农村基本法》对日本农业发展十分重要，该法案中有专门的阐述农业多功能性问题的条款，并根据农业多功能性理论提出了食品稳定供应、农业多功能、农业可持续发展、农村振兴的理念和农产品自给率目标［16］。杜鹰（2000）认为，以1999年制定的《食物·农业·农村基本法》为标志，日本的农业政策正处在战后60年代以来最重要的调整期，日本农业和农村的地位与作用被重新评估。据此，日本政府提出了若干新的理念，明确了农业政策改革的基本方向，并积极推进实施一系列新的农业政策［17］。同年，法国通过立法制定了国家的农业战略，主导思想就是发挥农业的多功能性。欧盟委员会也在1999年通过了《欧盟2000年议程》，该议程在继续强调保证欧盟农业在国际上的竞争力、采取市场和收入政策的同时，突出强调了农业的多功能性和可持续性，以确保欧盟农村的未来发展。1999年9月，联合国粮农组织和荷兰政府召开了国际农业和土地多功能特性会议，会议指出：所有人类活动均具有多功能性，农业也是如此。除了其基本职能是为社会提供粮食和原料，农业还具有经济、环境、社会、文化等各个方面的多重功能和目标。尹成杰（2007）总结了欧盟各国及日韩等国在发挥农业多功能性实践中的做法，主要是：在乡村甚至全社会范围内激发对土地保护的热情，以保证农产品的供给；给予农业政策支持，并提供公平的国际贸易政策；保证农业经费的供给；将环境成本和健康纳入农业收益的总体评估；将农业科学技术和本土知识应用于农业发展中；支持小农场机械化的发展以及制定适应拓展农业功能的国家政策。我国2007年的中央一号文件中也明确指出，“农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。”这表明，中国已经在政策层面上开始重视农业的多功能性理论。2008年、2009年召开的联合国可持续发展委员会第16届、17届政府间会议中，农业多功能性也是“77国集团＋中国”、欧盟、美国等利益集团共同关注的焦点问题之一。各国纷纷重视农业多功能性的发展，先后以政策形式出台关于本国农业多功能性的文件，这标志着农业多功能性的发展到了积极应用阶段。

二、世界各国对农业多功能在贸易政策层面上的应用

农业多功能性的提出虽然只是农业产业功能变换的产物，但就其理论政策而言，一个重要目标就是使本国的农产品贸易保护趋于合理化。Swinbank（2001）、Potter（2002）等基于贸易视角的研究认为，农业多功能理论是寻求农业保护合理化的理论支撑，在所有的研究中，联合生产是理解农业多功能性的核心。如果农产品的商品性产出和非商品性产出因技术上的联系而成为联合产品，那么，农产品自由贸易及其扩大则会影响农产品供给数量的变化，进而影响农产品进出口国家的福利水平［18］。一般情况下，对农产品进口国而言，由于自由贸易和比较优势，大量农产品进口会促使进口国农业产业萎缩，不仅影响本国农业发展，还对农业产业产生的社会效应、生态效应、文化保护效应等一系列非商品产出功能产生影响，最终减少了农产品进口国的国内净福利；对农产品出口国而言，农产品出口的扩大会促进国内农业生产规模的扩张，以及由此带来的生态效应、社会文化效应等非商品供给的增加，农产品出口国的整体福利趋于改进。

基于上述福利经济学原理，在对农业多功能性这个概念的理解应用方面形成了三大集团：一是以美国和凯恩斯集团为代表的反对方；二是以欧盟、日本和韩国为代表的赞同方；三是以巴西、印度为代表的发展中国家。在农产品国际贸易问题上，由于市场准入、出口竞争直接扭曲农产品国际贸易，所以市场准入和出口竞争成为乌拉圭回合农业谈判的重点。随着贸易自由化进程的推进，农产品的贸易保护更偏向于通过国内支持进行，从而使得削减国内支持成为多哈回合农业谈判的焦点之一。在农产品世界贸易谈判中，国内支持、市场准入、出口竞争等一直是谈判关注的焦点。本部分通过介绍市场准入、国内支持、出口竞争三个层面上的政策，来分析三大集团中的代表国在农业多功能性理论基础上对以上三种贸易政策的应用。

（一）美国和部分凯恩斯集团成员

美国和凯恩斯集团组成了世界上最大的农产品出口实体。美国是世界上最大的农产品生产国和出口国，凯恩斯集团（Cairns Group）于1986年成立于澳大利亚凯恩斯，包括澳大利亚和加拿大等19个农产品出口国，是农产品出口国为提升其谈判地位而组成的一个利益集团。作为世界第一的农产品生产体，美国的农业政策不仅对自身有重大影响，也对国际市场的农产品价格走势发挥着举足轻重的作用，在农业多功能性理论出现后，其贸易政策也做出了相应的调整。在市场准入方面，由于美国是自由贸易的倡导国，在农产品贸易中，在强调关税保护的同时，通过突出环境保护、食品安全等功能来设置技术性贸易壁垒，提高农产品进入的门槛。在国内支持上，在农业多功能性理论出现后，1996年美国对国内支持政策进行了重大改革，提出了以“生产灵活合同补贴”取代之前的价格支持补贴。王三兴（2007）指出，2002年的《农场安全与农村投资法》中提出的直接支付、反周期支付、销售协助信贷和差额支付花生、糖、牛奶等计划目标就是用严密的安全网来保障产品价格和农场主收入，直接支付事实上替代了1996生效的生产灵活合同。尽管反周期计划遭到WTO和他国的批判，但反周期支付目标价和有效目标价、销售协助信贷价格事实上构成了国内支持的层层保护网［19］。在出口竞争上，美国政府非常重视农产品的出口补贴，小麦、玉米、大豆、棉花等主要出口农产品都存在不同程度的补贴。此外，政府的农业科技投入和环境保护项目支付，商业性农业保险机制的完善也间接增加了美国农产品贸易的出口竞争力。

尽管凯恩斯集团由于国家众多，在农产品贸易中没有统一协调的农业政策，但该集团均提倡农产品出口的自由贸易，因而该组织中的澳大利亚、加拿大、新西兰等发达国家在推动农产品自由贸易上与美国立场相近，呼吁通过取消一切形式的出口补贴，来改变农产品贸易、根本性的改善市场准入、减少国内对农业的补贴，以期最终促成美国、欧盟等发达国家取消农业补贴政策，改变由此造成的国际农产品贸易的扭曲。

综上所述，美国和凯恩斯集团国家在对待农业多功能性这一问题上持反对意见。他们认为，人类活动都具有多重功能，“农业多功能性”这一新概念没有任何理论指导和实践意义，只能被用来作为反对贸易自由化的工具，因此坚决反对粮农组织进一步开展这方面的工作。

（二）日韩欧盟等发达国家

以日、韩及欧盟为代表的发达国家站在美国与凯恩斯集团的对立面，他们强调农业多功能性在经济、文化、环境保护等方面的重要性，并提出要重视农业多功能性的发展。此外，这些国家还认为，“农业多功能性”这一新概念的提出，有助于我们重新审视和认识农业这一古老产业，从而在新的理论基础上制定下一世纪农业发展战略，确保农业的可持续发展。

日本和韩国作为农业国际竞争优势较弱的国家，一直对农业实施多层次的保护。随着多边贸易体制的建立和完善，日韩两国也根据形势的变化对本国的农业保护手段进行调整。其基本要旨是在不明显违背WTO规则的前提下，通过合理利用贸易保护规则，对本国农业生产提供有效的保护，这突出表现在日韩两国利用农业多功能性理论限制大米、蔬菜等农产品的进口。在农产品市场准入上，日本更青睐采用关税高峰和关税升级等措施，而韩国更注重运用调解关税和关税配额的手段限制农产品进口；在技术性贸易壁垒这一方面，两国都制定了严格的动植物检验检疫法规，对入境的农产品实施近乎苛刻的检疫和防疫措施。根据WTO的通报，日本是目前设置技术壁垒门槛最高的国家之一，以“肯定列表制度”最为突出，韩国相对次之。国内支持方面，由于WTO《农业协定》签订后，以价格支持政策为主的传统的农业保护措施被列为消减对象，日本、韩国两国不得不在WTO框架内寻找新的农业保护手段，引入直接补贴制度。谭如冰、尹峰（2007）在对比日韩两国的农产品保护政策后认为，在日本，直接补贴制度主要包括山区半山区实施的直接补贴政策和农业环境直接补贴；而韩国的农业直补有稻农固定型直补、耕地转让补贴、环保农业补贴、恶劣农业地区生产补贴和农村景观保护补贴等多种直接补贴制度形式［20］。在公共服务上，日本通过财政支持进行农田水利设施建设来间接支持农业发展，而韩国则通过农业保险项目的推进在一定程度上来保护农业生产。在出口竞争上，除了常用的出口补贴之外，两国的市场和农业生产都十分重视发挥农业协会的作用，农业协会对农产品出口、政策制定的影响十分显著。

农业是欧洲一体化程度最高的领域，其强大的生产与贸易能力得益于欧盟最主要的农业政策——共同农业政策（Common Agricultural Policy，以下简称“CAP”）。自20世纪90年代以来，由于CAP对生产的刺激导致农产品过剩问题日益突出，CAP改革开始加速进行。在1992年，CAP开始贯彻农业多功能性理念，注重农业发展对环境、生态、消费者的影响。当前欧盟农业发展模式的主要目标是：采用合理的和有利于环境保护的生产模式，不仅能够为公众提供所需的各种类型的高质量产品，更要追求农业形式的多样化。在市场准入方面，欧盟成员国的农产品进口通常采用从价税率来进行关税保护，非技术性贸易壁垒在很大程度上限制了农产品的进口。在国内支持上，价格支持是共同农业政策的核心，Swinbank（2001）对CAP的研究发现，CAP自1962年开始逐步实施后，在改革中适应不断变化的内外部环境，改革的核心是农业补贴由过去的以价格支持为基础过渡到以价格和直补为主的机制。此外，农业风险管理、欧盟农村发展战略规划也向农业多功能发展，以配合CAP改革的顺利进行。张峰（2010）研究后认为，欧盟农业补贴机制改革后调低了对农产品的价格支持，降低了农产品补贴数额的过度增长，《2000年议程》也突出强调了降低价格支持和出口补贴，减少政府干预，更多地采取与农产品产量限制结合的直接补贴等方式以保护环境，促进农业发展［21］。在出口竞争上，为解决农产品大量过剩的问题，欧盟成员国对农产品出口施行了高额补贴，此外，欧盟的农产品出口国还建立了专门的农产品出口国服务组织，有计划地推销本国的农产品服务，这也间接地增加了其农产品出口的竞争力。

（三）以巴西、印度为代表的发展中国家

以巴西、印度为代表的发展中国家的基本立场是反对利用农业多功能性进行农产品的贸易保护，但在与自身利益相关的那部分农业功能方面（粮食安全、消除农村贫困），要求发达国家给予特殊待遇，呼吁得到公平和自由的贸易环境。

由于发达国家和发展中国家农业发展的不平衡，使得双方在农产品国际贸易中处于不平等地位。为了在WTO农业谈判中保护本国农业的利益，关于市场准入问题，各发展中国家强调要求通过关税减免、放宽技术性贸易壁垒等措施实质性地改善市场准入条件，充分考虑发展中国家国情，给予发展中成员国特殊待遇。由于该集团内各国国内情况不同，因而目前没有具体的市场限制标准，但是他们都主张通过关税给予本国农业适当保护，一些具备条件的国家在熟悉了发达国家的贸易政策规则后也倾向于通过技术性贸易壁垒来提高农产品进口的门槛。关于国内支持问题，该集团中的主要农产品出口国认为，发达国家应大幅度削减国内支持，削减扭曲贸易的所有要素；并且在本国内，通过一系列的价格支持政策措施，对本国农产品进行补贴。在出口竞争问题上，包括中国、巴西、印度在内的20国协调组（G20）联合部分农产品出口国，强调取消所有形式、所有农产品的出口补贴，平行削减其他出口补贴措施。以巴西为例，在市场准入问题上，巴西在20世纪90年代早期就废除了主要非关税措施，大幅度降低关税保护，所以巴西农业自由化程度较高；巴西的国内支持包括农产品价格支持（小麦、咖啡、糖等）、农业信贷支持、政府保险项目等。同时，政府也非常重视农业科研投入和基础设施建设，这也间接支持了巴西农业的发展。在出口竞争上，巴西对主要农产品出口补贴，对农业生产和加工者提供税收优惠等措施以促进出口贸易。

虽然各种农业支持措施属于政府政策行为，但严格意义上讲，市场准入限制和出口补贴是一国的国际贸易政策措施，而国内支持属于一国为支持农业和提高农民收入而采取的国内政策措施。各国在农业多功能性问题上的不同立场和政策主张，很大程度上取决于各自的利益需要，而非农业多功能性是否具有合理性和科学性。Paarlberg和Bredahl等（2002）认为，各国对农业多功能性概念的不同理解是自由贸易协商的一个重大障碍，他们通过模型的实证分析认为，各国对农业的支持程度由于贸易条件、资源禀赋等的不同而各不相同，农业多功能性不能消除贸易壁垒，但是可以通过补贴和关税来部分纠正一国农业生产的外部性［22］。吕耀等（2004）认为，各国对农业多功能问题的争论实质上是农产品进口国与出口国之间的利益之争。主要的分歧点，一方面在于对农业生产关联性和可替代性的认同，另一方面在于对农业非商品功能的衡量标准，但目前还没有一个准确而统一的对物品或服务的存在价值、选择价值及遗留价值的度量，而价值量化是各国谈判中重要的比较指标［23］。

三、研究简评及未来展望

农业多功能性是农业发展进入21世纪之后的新现象，农业作为一个产业能发展到今天，正是由于农业多功能性发挥的结果，也正是由于农业生产总值在GDP中的比重不断下降，农业多功能性才逐渐显示出其重要性。在农业生产总值占GDP比重不断下降的大趋势下，思考发挥农业的多重功能以满足经济发展对农业的多重要求具有重要意义。由于农业多功能性理论提出的时间尚短，在这一领域的研究仅仅是开端，许多问题的研究亟需深入拓展。未来农业多功能性这一领域进行研究的方向主要有以下三点：第一，结合近几年国际组织和国内外学者对农产品国际贸易的研究，注重对伴随农业多功能性而来的非贸易关注、联合生产等核心问题的研究，而当前该研究大多停留在理论层面，但随着农产品国际贸易的发展，其研究也更侧重于模型分析，并利用国际贸易中所获得数据进行验证分析；第二，结合上述研究内容，对农业多功能性的研究应上升到战略高度，关注粮食安全和农业的可持续发展，并结合理论模型验证的结果对一国的农业政策进行修订；第三，结合不同国家的发展状况，以农业多功能性为都市农业发展的切入点，指导都市农业的发展，让这一概念由理论走向实践，一方面指导农业生产，另一方面引导农业可持续发展的新趋势。

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