日本核损害赔偿中的替代性纠纷解决机制及其启示

胡帮达，贾 唅

（华中科技大学法学院，武汉 430074）

核损害赔偿属于大规模侵权损害赔偿范畴，我国现行纠纷解决机制在处理核损害赔偿案件时存在专业知识缺乏、人力资源不足、效率低下等一系列问题，难以公平、及时地救济受害人。因而，我国有必要考虑在此领域建立专门的纠纷解决机制。我国现行法律和规范性文件对核损害赔偿责任作出了原则性规定，但均未涉及构建核损害赔偿纠纷解决机制。当前，我国正在制订《原子能法》，有关部门也在推动《核损害赔偿法》的立法工作。因此，我们有必要对此问题进行讨论。

日本在民用核能发展过程中经历了两次核事故（1999 年东京东海村核临界事件和2011年福岛核事故）。两次事故发生后，日本文部科学省依法建立了原子力损害赔偿纷争审查委员会（以下简称“审查委员会”），来协调核损害赔偿纠纷。这种经由审查委员会处理核损害赔偿案件的路径也被称为核损害赔偿中的替代性纠纷解决机制（即Alternative Dispute Resolution，简称ADR）。目前，日本是唯一一个具有通过替代性纠纷解决机制来处理核损害赔偿案件经验的国家，具有重要的考察价值。

本文分别考察日本审查委员会的设立、职能、内部机构设置和运行机制及其运行现状和存在的问题，并在此基础上总结经验。

1 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会的设立及其职能

1.1 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会设立的背景和目的

核损害赔偿属于民事侵权赔偿。根据日本法的一般规定，主张侵权赔偿的案件通常有几种方式：受害人向加害人直接索赔、申请仲裁、向专门的纠纷协调机构申请协调解决、向法院提起诉讼等。建立专门的纠纷协调机构在日本是一种常见的做法，例如，针对环境污染侵权纠纷，日本于1970 年通过《公害纠纷处理法》在国家层面设立公害等调整委员会，并在都道府县设立公害审查会，相对诉讼程序，可以更加简单和迅速地解决环境公害纠纷［1］；日本还于2004 年通过了《促进使用替代性纠纷解决机制法》。在核损害赔偿领域，设立审查委员会是出于以下方面的考虑：一方面，核事故发生后造成严重核损害，受害人数和损害规模都可能异常庞大，相关的索赔案件数量也将非常大，如果受害人和营运人直接谈判，受害人将面临很大的困难，而且难以形成公平和透明的解决方案；另一方面，如果受害人诉诸法院，庞大的案件数量和高度专业的核损害问题都会对法院的处理能力形成很大的挑战［2］。

1.2 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会设立的依据及其职能

审查委员会依据日本《原子力损害赔偿法》第18 条第1 款设立。具体而言，根据这一条款的规定，在发生核损害的情形下，文部科学省可以依照日本内阁制订的政令设立审查委员会，即原子力损害赔偿纷争审查委员会是一个由文部科学省根据需要而依法设立的临时性机构。

实践中，日本文部科学省曾于1999 年东海村核临界事故发生后首次设立过审查委员会，该审查委员会在2010 年所有相关核损害赔偿纠纷都得到解决后解散；2011 年文部科学省依据日本内阁于2011年发布的第99号政令再次设立审查委员会，以应对福岛核事故。

根据《原子力损害赔偿法》18条第2款的规定，审查委员会的主要职能包括3个方面：一是就核损害赔偿纠纷进行居间调解（和解仲介）；二是就核损害赔偿纠纷制订核损害范围的导则及其他有助于当事人自主解决纠纷的一般性导则；三是为实施前两项工作开展必要的核损害调查及评估。其中，第一项职能和三项职能是1961 年《原子力损害赔偿法》的规定，第二项职能是2009 年修订《原子力损害赔偿法》时，在总结1999 年东海村临界事故处理经验的基础上新增的内容［3］。

2 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会的机构设置及运行机制

2.1 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会的机构设置

根据《原子力损害赔偿法》第18 条第3 款规定，审查委员会的组织、运行、居间调解及其相关的程序事项均由内阁制定的政令来规定。本文以福岛核事故后设立的、目前正在运行的审查委员会为考察对象，介绍其内部机构设置，如图1所示。

图1 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会的机构设置Fig.1 The organization of the Japan dispute reconciliation committee for nuclear damage compensation

根据日本内阁《与原子力损害赔偿纠纷审查会设置相关的政令》（2011 年第99 号）的规定，审查委员会由10 名非常设的委员组成。这些委员由文部科学大臣中拥有高尚人格，并具有法律、医疗或原子能工程及其他原子能相关技术学识经验的人担任，待审查委员会的工作结束后再卸任。审查委员会设会长一名。会长由委员互选产生，担任会务总理，负责召集审查会议。审查会议要求过半数委员出席，所议事项由出席的过半数会议委员决定，出现赞成与反对相同票数时，由会长决定是否通过。

2011 年第99 号政令还规定，为了使审查委员会更好地参与核损害赔偿纠纷的居间和解工作，可以在审查委员会下设立特别委员会（截至2019 年5 月，共有284 名特别委员）；为了使审查委员会更好地实施核损害调查和评估工作，可设立专门委员会。此外，为了处理一部分事务，审查委员会可以通过决议来设立一些实施调查和评估的小委员会。

目前，审查委员会下设了原子力损害赔偿纷争解决中心（以下简称“纷争解决中心”），作为审查委员会的纠纷协调执行机构。该中心采取总括委员会（包括总括委员长、总括委员）的组织形式，总括委员长和委员由审查委员会会长从经验丰富的法官、律师和学者中任命。总括委员会的职责是为每一个案件（在总括委员中）指定一个仲介委员、确定仲介委员的职责以及通过或者废除和解调解程序相关的标准［4］。仲介委员的职责是帮助纠纷双方达成和解共识，具体事务将由原子力损害赔偿纷争和解仲介办公室来处理［5］。

原子力损害赔偿纷争和解仲介办公室是个相对庞大的办事机构，类似于一个秘书处，由一名室长（由法官担任）和两名副室长（分别由一名律师和一名文部科学省官员担任）领导和维持日常运行，同时还有大量的调查官与和解仲介室固定职员。截至2019 年9 月30 日，核损害纠纷和解仲介办公室在东京设有两个办公室，在福岛地区设有4个分支办事机构。随着处理的案件数量的变化，纷争解决中心人员的数量也在不断变化，其中2011 年最少，总人数为193 人；2014 年最多，总人数增加到了639 人；随后逐年减少，2018年总人数为582人。

2.2 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会的运行机制

如上所述，审查委员会旨在促进核损害赔偿案件中受害人和赔偿责任人（营运人）通过协商谈判的方式达成损害赔偿方案。在审查委员会框架（即ADR 机制）下，核损害赔偿纠纷解决方式包括两种（见图2）［5］：一是受害人和营运人根据核损害纠纷审查委员会制订的关于核损害赔偿范围、计算方法等方面的导则进行赔偿交涉，就赔偿问题双方达成和解合意，而后获得相应的赔偿；二是受害人和营运人不能达成赔偿和解协议时，可以向纷争解决中心申请调解（也可以直接申请调解），达成赔偿合意。

图2 原子力损害赔偿纷争审查委员会下纠纷解决方式Fig.2 Dispute resolutions under the dispute reconciliation committee for nuclear damage compensation

两种纠纷解决方式中，纷争解决中心调解是主要和具有特色的。纷争解决中心调解纠纷的过程集中反映了ADR 的运行机制。这一机制可以概括为以下3个主要步骤［6］：

（1）纠纷调解的申请与受理。申请人可以通过从纷争解决中心的网站主页下载、前往纷争解决中心的办公窗口领取或者打电话向纷争解决中心索取等方式取得纠纷调解申请书模板（表格）。填写完申请书后，将申请书和相关证据材料一并邮寄或者送至最近的纷争解决中心办公室。纷争解决中心在收到纠纷调解的书面申请后，对其进行审核，如果发现不存在缺陷则受理申请；如果发现存在缺陷，则要求申请者进行书面更正后再受理其申请。纷争解决中心在受理申请后，指定一名调查官和案件当事人以及仲介委员进行沟通，并在受理申请后一个月至一个半月内向受害人发出通知函，告知仲介委员和调查官的姓名以及营运人（东京电力公司）的答复等信息。

（2）案件的审查。纷争解决中心在确定仲介委员后的流程将因具体案件而异。在确定审查案件时，负责案件的仲介委员会及时确定听取当事人意见和听证的日期、地点。与此同时，纷争解决中心将安排调查官对案件有关的事实开展调查。纷争解决中心在审查案件时需根据情况采取不同的方式听取当事人的意见，例如通过面谈、电话、视频会议、书信等方式向双方或其中一方询问，或者请双方当事人到达指定地点（如纷争解决中心办公室）进行听证。

（3）拟定调解方案。纷争解决中心在审查案件之后，拟定并向当事人介绍调解方案。在当事人对调解方案没有异议的情况下，纷争解决中心主持受害人和营运人签署调解协议书。营运人将根据协议向受害人支付赔偿金。

2.3 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会与司法机关的关系

在日本，核事故发生后，受害人主要通过两种途径获得赔偿：一种是以审查委员会为中心的赔偿模式（即ADR模式）；另一种是基于诉讼的模式，包括民事调解（调停）和民事诉讼两种方式［7］。其中，审查委员会旨在通过调解工作促成损害赔偿解决方案，无权对争议进行裁决或者仲裁［8］。换言之，以审查委员会为中心的赔偿模式不具法律约束力，受害人和营运人若未就赔偿事宜达成合意，可以转向诉讼模式寻求帮助；以审查委员会为中心的赔偿模式也不是诉讼的前置程序，受害人可以直接向法院起诉以获得赔偿。各种纠纷解决方式及其关联如图3所示。

图3 核损害赔偿纠纷解决途径及其关联Fig.3 Nuclear damage compensation dispute resolutions and their relations

3 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会的运行现状和问题

3.1 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会的运行现状

日本原子力损害赔偿纷争审查委员会从2011 年开始运行，来自农林水产业、制造业、加工业、销售业及服务业等不同行业、不同区域的受害人（包括自然人和法人）陆续向纷争解决中心提交了关于人身损害、营业损失、检查费用以及财产价值损失等方面的索赔调解申请。根据日本原子力损害赔偿纷争解决中心2019 年发布的《原子力害赔偿纷争解决中心活动状况报告书》公布的数据，可以得出纷争解决中心2011—2018 年受理和处理完成案件的数量，如图4所示。

图4 2011—2018年原子力损害纷争解决中心受理和处理完成案件的数量Fig.4 Number of cases accepted and handled by the nuclear damage compensation dispute resolution center,2011—2018

从图4 可以看出，福岛核事故发生的当年（2011 年），纷争解决中心受理申请调解的案件数是最少的（521 件）；随后申请调解的案件数大幅增加，2014 年受理的案件数最多，达到了5 217件；2014年后受理调解的案件数开始逐年下降，2018 年纷争解决中心受理了1 121 件调解申请。与此相对应，纷争解决中心处理的案件数量和案件受理数量大体呈一致的变化趋势，至2018 年纷争解决中心已经累计处理案件23 217件。然而，将案件受理的数量和完成处理的案件数量进行对比，我们可以发现：并不是所有的调解申请都得到了有效处理，纷争解决中心仍然有不少案件积压。

此外，由于有中止调解和拒绝调解方案的情形，经纷争解决中心处理的案件也并未全部达成调解协议。例如，2018年已处理的1 818件申请案件中，达成和解的件数为1 232件，调解成功率为67.8%。但总体而言，纷争解决中心调解成功率还是比较高的。审查委员会历年工作年报统计显示：2013—2016 年，达成和解的申请数量占全部已处理案件数量的8 成以上；2017 年达成和解的申请数量占全部申请数量的7 成以上；到2018 年末，累计达成和解的件数为18 779 件，占到了累计已处理的申请总数23 217件的80.9%［9］。

3.2 日本原子力损害赔偿纷争审查委员会运行中面临的问题

目前，审查委员会主要面临两方面的问题：一是如何避免案件处理周期延长；二是如何处理调解机制和司法机制的关系。

在案件处理周期方面，2018 年12 月末，纷争解决中心未完成案件为1 119件，其中约有1∕3是申请超过1年以上的案件，约有10%是申请超过2 年的案件［9］。从2018 年成功调解的案件来看，一个标准的调解案件要耗时约1年，这一处理周期相对于2017年的7.9个月更长，而且由于距离核事故发生时间越来越远，申请人的情况更加多样化，证据和案件调查愈加复杂和审慎，案件调解的周期呈不断延长的趋势［9］。对此，日本核损害赔偿纠纷委员会开始考虑在人员方面增加更多的投入。

在和司法的关系方面，审查委员会的调解不是强制性的，也不是司法的前置程序，理论上有受害人同时选择这两种机制的可能性，实践中也确实有这样的案件。在这种情况下，核损害相关诉讼会对审查委员会的工作带来影响。一方面，核损害赔偿责任主体东京电力公司会在相关诉讼判决之前保留对调解方案同意与否的意见，因为这些案件中可能存在重复的请求，所以，纷争解决中心此时说服东京电力公司撤销相关诉讼以促成调解可能会陷入困境；另一方面，法院受理的核损害赔偿集体诉讼案件的判决结果可能会和审查委员会制订的赔偿导则的赔偿范围和损害计算方法等内容不一致，进而可能需要对现行赔偿导则进行审查和调整［9］。

4 日本核损害赔偿纠纷处理经验对我国的启示

尽管存在上述问题，但日本核损害赔偿中的替代性纠纷解决机制在化解纠纷、保障受害人获得及时有效赔偿方面发挥了极为重要的作用。日本的经验对我国核损害赔偿立法，构建专门的核损害赔偿纠纷解决机制具有以下启示。

（1）组织和职能法定。日本通过《原子力损害赔偿法》设立了审查委员会，并规定其基本职责，构建了核损害赔偿领域替代性纠纷解决机制的基本法律框架。我国可以在《原子能法》或《核损害赔偿法》中规定建立专门的核损害赔偿纠纷解决机构，授予其制订核损害赔偿导则、案件调查和纠纷处理的权力。

（2）保持专门核损害赔偿纠纷处理机构的灵活应对性。核事故发生的概率极低，而且不同的核事故导致的损害赔偿情况不一样，事前没有必要构建和维持一个固定的纠纷调解机构。日本的审查委员会在核事故发生后依据法律框架性规定建立，通过行政法规（政令）具体化，可以根据形势变化，灵活应对特定的核损害赔偿问题。对我国而言，《原子能法》或《核损害赔偿法》立法可以借鉴这一思路，规定专门核损害赔偿争议处理机构的基本职能，授权国务院或者国务院有关部门（如国务院核安全监督管理部门）在事故发生后通过制订条例或规章来完成具体机构的组建，并授权由该机构来制订核损害赔偿纠纷处理的具体程序。

（3）将专门核损害赔偿纠纷解决机制定位于替代性机制。日本将审查委员会的调解机制设定为和司法机制等其他纠纷解决机制并行的非强制性替代机制，这样可以维持核损害受害人索赔途径的多元化和选择自由。我国设立专门的核损害赔偿争议处理机构时亦可参考日本的做法，但是要妥善处理这种专门的核损害赔偿纠纷解决机制和司法机制的衔接关系，尤其是需考虑在受害人同时选择这两种机制时如何保障这种替代性纠纷解决机制的效率。

（4）保持专门核损害赔偿纠纷处理机构的专业性、中立性和公益性。日本的审查委员会虽设在文部科学省，但它并非一个行政机构，而是由和核损害赔偿责任主体东京电力公司无利益关联的德高望重的学者、法官和律师组成的一个专业委员会，其下设的纷争解决中心也由类似的专业人员构成。这个机构不仅可以有效处理核损害相关的专业性问题，同时也使当事人相信其能中立地协调纠纷。与此同时，日本的审查委员会的运行经费由政府财政预算保障，申请人不需要支付纠纷调解申请和处理的费用。因此，这种方式方便所有的受害人能够申请通过这一机制来寻求帮助，而不必有经济成本方面的顾虑。我国构建专门的核损害赔偿纠纷解决机制时亦需在机构人员专业知识构成和经费来源方面考虑这些因素，确保当事人相信这一机制的公正性，以及在成本上的可接受性。

（5）为专门核损害赔偿纠纷处理机构提供充足的人力资源保障。日本的纠纷解决中心根据申请案件数量的变化不断地调整总括委员、仲介委员、调查官以及和解仲介室职员的数量，以充足的人力投入保障这一替代性纠纷解决机制的运行效率。对我国来说，设立专门核损害赔偿纠纷处理机构的必要性之一便在于其要比其他纠纷解决机制更有效率，而充足的人力资源保障是缩短案件的处理周期和提高案件处理成功率的基础和前提条件。

5 结语

完善核损害赔偿制度是我国当前核立法的重要课题。针对核事故的大规模侵权损害可能及其所致损害的长期性和复杂性特征，构建一套专门的核损害赔偿纠纷解决机制有其必要性。日本在此领域的立法和实践经验对我国相关制度构建的核心启示是：专门核损害赔偿纠纷处理机构在机构设置（组织性质定位）、职能配置、运行机制安排（包括与司法等其他纠纷解决机制的衔接）和能力条件保障等方面的设计应当以服务于建立一个中立、专业、高效和成本可接受的核损害赔偿纠纷替代性解决机制为目标，从而保障受害人获得公正和及时的赔偿。