我国乏燃料后处理项目公众沟通策略研究

张 瀛，王桂敏，戴文博，刘瑞桓，于大鹏

（生态环境部核与辐射安全中心，北京 100082）

党的十八大以来，社会治理取代社会管理，成为我国社会建设的关键词与方法论［1］。提高社会治理水平，建立政府主导、社会协同、公众参与和法治保障的社会治理机制，有效保障公众的参与权、知情权和监督权，正成为预防和化解社会矛盾，有效处理人民内部矛盾的重要方法。在此背景下，我国相继出台了信息公开、环评和稳评等多部法律法规，对提升社会治理的法治化和专业化起到了重要作用，也为指导具体领域的公众沟通工作指明了工作方向。

近年来，涉核项目建设面临的风险愈发复杂多样，从建设项目周边群众的“邻避效应”发展至全国公众的“谈核色变”，环境诉求和社会利益相互交织，处置不当极容易引发环境社会风险事件。公众态度往往成为决定涉核项目落地与否的关键因素。乏燃料后处理是核能产业链的后端，是环保的重要环节，也是核电是否清洁的评判，其重要性不言而喻。如果因为公众恐核心理导致项目社会风险性增高，继而导致拟选厂址无法顺利进行，将会给整个产业带来巨大影响，因此，及早开展乏燃料后处理公众沟通专项研究对促进项目本身、整个核能产业链发展以及回应新的社会治理理念，都具有重要意义。

1 我国涉核公众沟通政策体系

1.1 我国涉核公众沟通政策法规体系

自2008 年以来，我国相继出台了信息公开、环评、稳评以及核与辐射安全公众沟通工作相关法律法规、部门规章、机制方案及配套文件60余份，相关重要政策法规见表1。

表1 涉核公众沟通重要政策法规一览表［2］Table 1 Important policy and regulation for nuclear communication

1.2 我国涉核公众沟通工作机制

随着核能与核技术事业的高速发展，涉核公众沟通越来越受到政府、企业及行业组织的重视。福岛核事故后，涉核公众沟通更是得到了高度关注，各方开展了大量工作，保障了我国核能事业的发展。目前，我国建立了“中央督导、政府主导、企业作为、社会参与”的公众沟通工作机制（见图1），形成围绕“公众宣传、信息公开、公众参与、舆情应对”的四位一体公众沟通模式（见图2）。国防科工局、国家能源局和国家核安全局等政府部门在其职责范围内推动开展涉核科普宣传和信息公开等相关工作；各涉核企业作为公众沟通主体，根据法规要求积极开展公众沟通；各行业组织行业协会发挥交流促进平台作用，组织多项研究和交流工作，上述不同主体相互协作配合，推动我国涉核公众沟通工作取得了一系列成效，形成了丰富的工作成果。

图1 我国涉核公众沟通工作机制Fig.1 China's nuclear related public communication mechanism

图2 我国涉核公众沟通工作模式Fig.2 Public communication mode of nuclear related issues in China

2 我国乏燃料后处理公众沟通

乏燃料是核能产业链后端的重要环节，与核能、环境以及安全密切相关。从全球核电发展来看，核电站卸出的乏燃料数量在全球范围内不断增长，大部分核电站的在堆贮存水池容量已经超负荷，全球正面临乏燃料的去向问题［3］。乏燃料后处理厂建设是一项投资巨大并且技术难度很高的复杂系统工程，从设计、建造到调试、运行时间跨度甚至可能超过10 年［4］。如果项目建设再因公众态度问题受到阻碍，由此带给整个项目的影响将不可估量。因此，开展后处理公众沟通，“以人们看得见的方式加以实现”的程序使公众感受到参与过程的公正和透明，取得公众的信任，获得公众的认可，对促进我国后处理产业的发展，乃至整个核能产业的健康稳定发展都有重要意义。

图3 世界后处理能力现状Fig.3 The status of post-processing capacity in the world

然而由于我国后处理产业发展刚刚起步，目前正处于技术研发和国外项目引进阶段，在涉核公众沟通广泛开展的背景下，处于产业链后端的乏燃料处理相对开展工作较少，工作方式仍以法律中规定的项目前期稳评和环评公众参与为主，有关项目的长期宣传较少，公众沟通影响力和影响范围都相对有限。因此，普通公众对于乏燃料后处理一直带有高污染、高放射性和高危害的错误印象，贴上“核废料”的标签更加剧了公众的恐惧心理，给项目落地带来了极大的困难。与之相比，国际上核电发达国家在开展后处理项目的过程中，进行了更为丰富的公众沟通工作，项目推进阻碍相对较小。国内外后处理项目常见公众沟通方式分别见表2和表3。

表2 我国后处理项目常见公众沟通方式一览表Table 2 List of common public communication methods for post-processing projects in China

表3 国外后处理项目常见公众沟通方式一览Table 3 List of common public communication methods for foreign post-processing projects

3 我国乏燃料后处理公众沟通工作难点

3.1 核燃料循环领域曾发生过的两起群体性邻避事件增加了公众对“核污名”的刻板效应

2013年7月，广东省江门市因政府发布核燃料基地社会稳定风险评估公示信息，引起了公众和媒体的关注，成为核燃料循环领域首次重大“邻避”事件。2016年7月，因媒体报道连云港市拟建乏燃料后处理厂的新闻，引发公众关注最终发展成为反核游行，致使政府宣布取消该项目。在这两次典型的核燃料循环领域“邻避”事件中，“核污染”“核废料”“核垃圾”等词汇被媒体渲染成核燃料循环项目的代名词，乏燃料后处理厂被“污名化”，使公众产生了刻板效应，对核燃料循环领域产生了深远影响。这样的“污名化”扭曲了公众对核燃料循环项目正常的风险感知结构，有关乏燃料后处理厂所具备的技术优势和安全标准遭到非理性声音传播，进一步导致公众对后处理项目的认知偏见，加剧了“谈核色变”。

3.2 项目所在地政府面临维稳的政治压力巨大

当前，“维稳”的出现频率越来越高，成为地方政府最为关心的方面之一。表明社会稳定问题已经引发社会各界的广泛关注；另一方面也表明政府面临着越来越大的维稳压力，这就可能导致“维稳”变成“唯稳”［5］。乏燃料后处理项目的顺利落地，无法离开地方政府的大力支持。而由于项目本身的社会敏感性，给项目所在地的地方政府带来了巨大的维稳压力，如果地方政府本身对乏燃料后处理项目缺乏应有的知识和理解，再加上维稳的巨大压力，地方政府就会在项目推进与维持社会稳定中做出选择，最终宣布停止项目规划。例如，广东江门事件和连云港事件中，核燃料循环项目陷入“一闹就停”的怪圈，这与地方政府力保“稳定”的心态是密不可分的。

3.3 项目经济性对地方财政的吸引力有限

对于地方政府，项目的经济性和对地方财政的支持是重要的考虑因素，能够带来巨大利益的核电项目对地方政府具有强大的吸引力。而对于核燃料循环项目来说，尤其是乏燃料后处理项目则吸引力有限。一方面，与核电项目相比，后处理项目经济性远低于核电项目，地方政府不愿接手；另一方面，后处理厂被政府认为是“核垃圾处理中心”，不愿接受核废物的观点也成为地方政府拒绝建设该项目的重要原因。因此，从地方政府层面考虑，后处理项目不能给地方带来巨大的经济效益，而项目所在地政府还要承担“核废料”处理以及公众“邻避”等影响社会稳定的风险，最终成为乏燃料后处理项目落地难的因素之一。

4 我国乏燃料后处理公众沟通策略

在我国社会转型期的背景下，随着公众利益诉求的日渐觉醒、社会公共治理和多元治理的转变，公众逐步开始关注“社会风险”分配。人人都是“通信社”、个个都是“麦克风”以及事事都有话语权的全民全媒体时代已经来临。对于邻避效应问题，就像类似PX抗议活动一样，如果政府和企业不尊重民意，试图重拳打压，就会激起巨大的反弹。做好透明、参与和信任3个方面工作是提高后处理项目公众接受度，减少邻避效应影响的关键。

4.1 高度重视乏燃料后处理公众沟通

乏燃料后处理项目具有典型的“邻避设施”特征。从本质上讲，后处理厂是核能发展过程中必然需要实施的项目，具有公共属性，且已有科学论证和规划，但是由于其规划建设涉及较深的专业领域知识，所以，专家意见往往与社会大众的价值判断存在差异，其选址的特殊性、评价标准的差异性和项目自身的敏感性都导致了形成对抗冲突的潜在因素［6］。江门以及连云港核燃料循环项目事件的发生，显示出公众对于涉核项目的高度敏感性，如果因公众反对而导致乏燃料后处理项目无法落地，进而引发整个业内的连锁反应，将会给整个核能产业的发展造成重要影响。但目前针对乏燃料后处理领域的公众沟通相关研究及工作，开展仍然较少，因此，必须高度重视乏燃料后处理的公众沟通工作，将其作为项目推动中的重要一环。

4.2 充分调动政府积极性

在我国目前的体制下，地方政府领导重视是涉核项目公众沟通成功的关键，建立由地方政府牵头开展的公众沟通工作组是目前我国比较有效和最现实的公众沟通方式。建议：一是借鉴核电项目落地经验，明确地方政府职责。2016 年发布的《核电项目公众沟通工作指南》明确要求，在项目厂址选择阶段建立公众沟通机制，由省级政府成立领导小组，批准公众沟通工作方案，公众沟通工作方案和总结报告作为生态环境部（国家核安全局）批复选址阶段两评报告的重要参考，极大地推动了公众沟通工作开展力度。二是充分利用环保项目“邻避”问题防范与化解工作机制，将乏燃料后处理项目建设纳入其中，通过该项机制联动项目所在地政府部门，协调开展工作，并将邻避工程项目的社会风险评估和预警作为项目修建的前提与保障。三是组织业内及公众沟通专家针对地方政府，开展针对性的科普宣传，让其科学、客观地看待后处理项目，消除地方政府的顾虑和担忧，获得地方政府的理解和支持，便于后续公众沟通工作的开展。

4.3 将项目全周期纳入法治框架

根据《中华人民共和国核安全法》《环境影响评价公众参与办法》等法律法规，整个项目周期内涉及项目选址阶段、建造阶段、调试阶段、运行阶段和退役阶段等多个节点的公众参与和信息公开要求（涉核项目公众参与及信息公开流程图见图4）。因此，根据现行法律法规健全相关规章制度，进一步完善公众参与的内容、方式途径及程序，将公众参与决策、政府和涉核项目建设者进行科学引导以及各利益相关方参与行为纳入法治框架中，确保整个决策过程合法合规。同时借鉴核电领域经验，配套编制乏燃料后处理领域的公众沟通文件，明确工作职责，有针对性地指导相关工作的开展。

图4 涉核项目公众参与和信息公开流程图Fig.4 Flow chart of public participation and information disclosure of nuclear related projects

4.4 组建乏燃料后处理社会风险防控专家咨询组

具有邻避性质的项目，社会风险的产生、预防和处置过程蕴含了较强的知识性与专业性。相关的公众沟通工作，也绝不是单纯意义上的信息公开、科普宣传、公众参与和舆情监测与应对这四方面的工作，而是融入风险沟通、风险治理和社会心理等多学科专业知识的综合工作［7］。建议建立乏燃料后处理社会风险防控专家组，协助开展公众沟通工作。一是建立后处理项目科普宣传专家组，吸纳业内专家及公众沟通专家，开展科学的传播策划，借助专家的技术权威，向项目周边民众进行背景知识与事故应对方法的宣讲，打消人们心中对邻避项目的恐惧与排斥。二是建立风险防控咨询专家组，吸纳风险沟通和风向治理领域专家，使其为后处理项目社会风险防控策略制订和调整提供实时支持。

4.5 项目企业加强对公众参与的重视程度

项目企业是解决涉核邻避问题的重要一环，也是塑造涉核项目社会形象的重要主体。企业的沟通态度和方式将直接影响公众的邻避心理和风险行为，应在后处理项目前期开发的项目申报、设计咨询、现场准备和设备采购等主要工作中，加入公众沟通内容，将公众沟通提前到项目建设前期阶段。《环境影响评价公众参与办法》明确了建设单位环境影响评价公众参与主体责任，对公参组织实施的真实性和结果负责。这就意味着公众参与将成为保障人民群众环境保护权益的有力手段。项目企业应当坦诚面对公众，践诺自律，充分尊重周边绝大多数居民在邻避设施的设置决策中享有平等的参与权和决策权，不能选择性地推行公众参与，逐步争取公众对项目的接受和认同［8］。必要时还可邀请部分居民代表参与监督项目工程建设，让公众全面了解项目建设情况，增强对项目建设的信任程度，减少公众疑虑。

4.6 始终保持信息公开透明

信息公开透明是获取公众的信任和理解，减少公众担忧情绪的关键环节。而重大邻避项目的信息公开更是一项长期动态的工作，项目“生命周期”全程都需要进行信息公开，让公众对项目将带来的好处以及潜在的危险等享有充分的知情权。许多项目即使在项目规划时期获得民意支持，但受社会环境变化影响，也很难保证居民的态度日后不会出现变化。因此，应当做到由“法定公开”向“全程公开”转变，在引入监督中构建信任体系［9］。同时后处理项目要得到公众的广泛支持，除了要不折不扣地做好法定事项公开外，在信息公开的内容和方法上还要下更大功夫，完善信息公开制度、多样发布方式、增加发布频率并及时回应公众关切等，通过多种举措接受外部监督，进一步增强公众信任。

4.7 打造乏燃料后处理公众沟通示范项目

从企业宣传角度来说，品牌文化是企业强大的软实力，能够帮助企业凝聚核心竞争力［10］。相较于较成熟的核电项目公众沟通工作，乏燃料后处理公众沟通的另一个难点就是乏燃料项目没有类似核电已经落成的项目，形成核电品牌文化，由此开展参观和交流等一系列活动，让公众真实地了解并感受项目的实际情况，有效地化解对后处理项目的恐惧和担忧。仅停留在宣传、文字和说服层面的公众沟通工作，无疑增加了项目的沟通难度。因此，集中精力重点打造首个乏燃料后处理公众沟通示范项目，通过该项目对公众沟通的方式方法和风险防控机制等方面进行有效探索，为后续乏燃料项目建设提供借鉴方法和实际样例，尤为重要。