政府干预对国有企业成本粘性的影响研究

石善冲 皮晞正 代丽微 赵志刚

摘 要： 将制度环境与国有企业股权特征紧密结合并将其引入企业成本管理研究领域，以2011—2017年沪深A股制造业国有上市公司为研究对象，从第二类代理问题角度考察了政府干预对企业成本粘性的影响，并基于企业实际控制人行政级别差异对上述影响过程进行了深入探讨。研究表明：政府干预通过赋予国有企业政策性负担对企业成本粘性产生显著的强化作用，进一步研究发现，相较于中央国企，政府干预对成本粘性的影响作用在地方国企中更为显著。

关键词：政府干预;代理问题;政策性负担;成本粘性

中图分类号：F273.1   文献标志码：A   文章编号：1674-7356（2021）-01-0028-08

成本管理是企业生产经营中的重要环节，企业成本决策直接影响企业的资源配置效率。与传统的本量利模型认为企业成本与营业收入呈线性关系不同，众多研究表明企业成本并非及时且成比例的随业务收入变化，而是取决于企业管理层依据经营信息所作出的资源投入决策[1]，即企业营业收入增加时成本的边际增加量大于营业收入下降时成本的边际减少量。Anderson等将此界定为成本粘性（cost stickiness），并以美国上市公司为研究对象验证了成本粘性的存在性[2]53-57。孙峥和刘浩[3]首次验证了成本粘性在中国上市公司中的普遍存在性。随后许多学者对成本粘性进行了研究，并取得了丰富的成果。

我国国有企业和地方政府之间关系密切，企业的经营决策过程受地方政府影响明显。财政分权后，地方政府在负责经济发展的同时也肩负起公共服务、社会稳定等公共治理任务，需要调动企业资源配合其完成上述目标。在公共治理导向下，国有企业承接政策性负担可能会引致经营决策偏离企业效益最大化目标，而经营目标的改变将直接影响国有企业成本行为。因而，政府干预可能会对企业成本决策产生影响，进而可能会影响到企业的成本粘性。已有研究对成本粘性成因的理论解释主要集中于管理层代理问题、管理层预期以及调整成本三方面，少有提及政府行为对企业成本粘性可能存在的影响。因此，研究政府干预对企业成本粘性的影响机理及其影响结果显得尤为重要。

本文的贡献是以国有企业特殊的股权特征为切入点，从股东代理视角出发研究政府干预对国有企业成本决策的影响，从企业成本粘性的形成机理出发，研究政府干预对成本粘性的影响，从而对企业成本粘性的形成提供了新的研究角度，也拓展了代理理論对成本管理影响的研究范围，同时为政府干预对企业经营决策的影响过程提供了直观的经验证据。

一、文献综述

政府干预最早用于应对市场失灵，适当的政府干预可以改善市场的非效率行为，但过度干预将政府意志强加于市场将损害市场的资源配置效率。我国学者关于政府干预对市场影响的研究较为丰富。

夏立军和方铁强发现政府干预对企业经营有着明显的消极作用，政府层级越低，消极作用越显著[4]。周中胜认为地方政府干预情况越强，公司治理水平越低，大股东利益攫取行为越明显，地方政府干预与大股东利益输送行为在国有控股企业中更为显著[5]。陈信元和黄俊发现政府直接控制的企业有更明显的多元化发展倾向，且在政府行为越频繁的地区，企业多元化经营更加明显，原因是政府赋予企业的政策性负担使得企业不能专注于经营发展而要兼顾政府目标和社会公众目标[6]。赵卿发现上市公司过度投资受到地方政府干预、地方法制水平及地方金融水平等诸多因素影响，其中政府干预是最主要的影响因素，且受政府干预而产生的过度投资问题通常是非效率的，投资结果严重制约了企业的经营发展[7]。周末和孙可研究发现政府干预对企业绩效有显著且持续的负面影响作用，政府通过影响企业所存在的外部交易环境进而降低企业效率，对企业绩效有显著且持续的负面影响作用[8]。

在Anderson等大样本验证了成本粘性的存在性后，Banker等将成本粘性影响因素的理论解释归纳为管理层代理问题、管理层预期及企业调整成本三方面[9]。

代理问题对成本粘性的解释中，管理层“帝国建造”是首要因素，即高管不考虑企业的资源约束及经营效率而过分扩大企业规模，即使业务量下降管理者也不愿减少资源投入以降低成本，而业务量的增加却为管理者扩充资源提供了动机[10]。若管理者受到短期业绩考核压力的影响，也会倾向于迅速调整成本实现短期盈利从而弱化成本粘性[11]，因此盈余管理行为也可能导致企业成本粘性程度被高估[12]。管理层预期直接影响着企业成本决策。在乐观预期下，管理层将随营业收入的增长而扩大资源投入;若销售出现下滑，管理层认为这只是暂时的情况未来业绩将会反弹，而不愿意削减资源投入规模，原因在于减少资源承诺会导致更高的调整成本。现有文献从连续销量变化、经济形势[2]50-51、前期业务量增加[13]等角度支持了管理者乐观预期对企业成本粘性影响的观点。梁上坤发现管理者过度自信导致更高成本粘性，在债务约束条件下该影响关系会被抑制[14]。调整成本产生于投入要素发生变化时带来的损失。为保证平稳发展，企业通常与供应商以及其他合作伙伴签订长期契约，以及为实现经营目标需要在研发、生产及市场方面进行专项投资并形成企业专用化资产。解除契约关系或弃置专用资产将会产生较大的成本，促使企业在调整成本过程中更加慎重从而可能引致成本粘性。Banker and Byzalov发现为避免可能产生的调整成本，管理层将在营业收入下滑时保持现有的资源配置[15]。现有文献从核心资产[16]、地区要素市场情况[17]、劳动力市场特征[18]、企业战略选择[19]等方面支持了上述观点。

现有文献关于成本粘性的研究仍集中在管理层代理问题、管理层预期及企业调整成本三方面，少有提及政府干预对其可能存在的影响，结合我国政府干预普遍存在的现状，及在梳理文献中发现政府干预对企业成本决策可能存的影响，本文旨在研究政府干预对企业成本粘性的影响机理。

二、理论分析与研究假设

作为公有制产物的国有企业是我国经济发展和社会稳定的命脉，通常占据关系国计民生的关键领域并拥有巨大的资产规模。尽管国企改革不断深入，但其成效并不明显，地方政府对国有企业的干预依然强烈。与国有经济不同，私有经济以企业利润最大化为目标，基本按照市场规律配置资源，受政府影响而产生非理性决策的可能性较小，故文章选取国有企业为研究对象。政府干预是指地方政府超越其自身职能，对国有企业经营决策进行不适当的干涉，导致国有企业可能做出违背自身利益的成本决策，是政府职能越位的表现[20]。

政府干预最主要的表现形式是让国有企业承担大量的政策性负担，并在赋予企业“任务”的同时给予一定的政策性支持。尽管如此，承接政策性负担仍然给企业带来经营效率的损失[21]。国有企业承担政策性负担是政府作为国有企业的控股股东对中小股东进行的较为特殊的“侵占”行为，本质上属于第二类委托代理问题。随着改革的不断推进，地方政府在获得更多财政自主权与运营管理自主权的同时，也相应地承担起了如增加就业、维护社会稳定以及社会养老等社会与政治责任，而对企业进行干预是得以实现上述目标的重要途径之一[22]。公共治理任务的完成与企业的持续发展休戚相关，从长远考虑企业，政府与企业其他股东目标一致。但政治锦标赛模式迫使地方政府更倾向于短期行为，并要求国有企业配合其完成任期内“政绩”[23]。承担社会责任是国企高管晋升的重要影响因素[24]，政府掌握着国有企业高管的考核和任免权，由于第二类代理问题的存在，政府所设计的晋升激励机制在企业业绩的基础上纳入了政策性负担指标。例如由国务院国有资产监督管理委员会颁布修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》 （2003，2006， 2009， 2012）中均要求计算业绩考核系数时加权考虑平均职工人数，地方政府如北京市、安徽省、深圳市等相继推出的“考核办法”中也明确了对应要求，在晋升激励下国有企业管理者有强烈的动机承担政策性负担。地方政府有动机有能力将其自身的公共治理目标内化于国有上市公司中，而企业承接政策性负担则必然使其自身经营决策背离效益最大化目标。

在晋升激励下，当业务量上升时国有企业管理者扩大资源投入、员工规模、提高职工福利待遇;当业务量下降时，考虑到裁员或者削减职工福利所带来的犯罪增加、劳工抗议等恶劣的社会影响，管理者选择牺牲企业的经济利益，延缓或者取消资源调整决策，形成成本粘性，基于上述讨论，本文提出研究假设1：

假设1：政府干预会导致国有企业产生成本粘性。

尽管实际控制人同为政府，中央政府控制的国有企业和地方政府控制的国有企业扮演的角色和承接的任务不同，其上级监管部门具体职能不同，因而同等条件下的政府干预对央企和地方国企所造成的影响可能有别。

受中央政府直接管辖的央企通常处于国民支柱产业或国家战略布局领域，法律政策监管完善，企业经营效益良好[25]。并且中央企业受到媒体关注较多，对央企进行过多的行政干涉可能会给地方政府引致较大的政治风险[26]。再者，央企管理层行政级别通常不低于甚至高于地方政府，且企业资源由中央部委划拨调配，绩效考核与管理层任免也由中央统一决策安排，从企业内部经营、外部治理、管理层晋升等几方面分析，央企经营与发展受地方政府影响较小。地方国企则相反，地方政府可以通过股权直接干预企业决策，同时掌握着地方国企的要素分配权、管理层人事任免权，外部环境及管理层晋升动机均驱使着企业更加重视地方政府行为。张霖琳等发现中央企业管理层晋升机制基于个人管理水平与企业效益，然而在政治锦标赛背景下，地方省属及市县级国企高管晋升取决于政治联系与政策性负担[27]。

基于上述分析，相较于地方国企，央企独立性较强，高管晋升主要基于企业绩效，企业的经营绩效与成本决策受地方政府影响较小，在业务量发生变化时将及时做出资源调整决策，其成本粘性程度应低于地方国企。故本文提出研究假设2：

假设2：由于实际控制人行政级别不同，政府干预会导致地方国企比央企产生更高的成本粘性。

三、研究设计

（一）数据来源与样本选择

Dan Weiss[28]发现选取同一行业进行成本费用粘性研究，公司之间成本利润关系的可比性较高，制造业激烈的竞争环境可以削弱垄断价格对收入的影响。因此，本文选取2011—2017年沪深股市国有上市公司制造业类企业作为研究样本，且为保证数据有效性，进行了如下筛选：第一，剔除在2011—2017年被ST、ST*的观测值;第二，剔除变量数据缺失的观测值;第三，排除离群值影响对全部变量数据进行1%缩尾处理（Winsorize），最终得到2 753个观测值进行分析，以上所有财务数据均来源于WIND数据库和CSMAR数据库，企业控制人数据来源于CSMAR数据库，并参照CSMAR数据库《中国上市公司股东研究数据库使用说明书》对国有企业进行分类。此外，本文使用的统计软件为SPSS22.0和STATA13.0。

（二）變量定义

1. 成本粘性的度量

参照已有文献对成本粘性的度量方法[2]52-53，本文选取销售费用与管理费用之和的变动作为因变量，以主营业务收入变动作为自变量。

2. 政府干预的度量

地方政府干预是行为变量，较难实际测量，参照白俊和连立帅[29]的做法，因为政府需要企业承担更多的雇员以解决就业问题、维护社会稳定，本文以政策性负担作为政府干预的替代变量。参照Liao[30]的方法，本文以超额雇员测量政策性负担，以企业实际雇员规模、企业收入规模与行业平均水平比较测算公司政策性负担，具体计算方法如下。

Gov = （Numi，t - Revi，t * Num_ind/Rev_ind）Numi，t

其中，Gov为政策性负担，Numi，t表示i公司t期员工人数，Revi，t表示i公司t期主营业务收入，Num_ind表示当年行业平均雇员人数，Rev_ind表示当年行业平均主营业务收入。

3. 企业实际控制人判定

参照夏立军（2005）[31]的做法，本文对企业实际控制人的判定标准为：若企业实际控制人为自然人、民营企业或乡镇街道集体所有企业则认定其为非政府控制;若实际控制人为省市县各级政府机关及其直属单位则认定其为地方政府控制;若实际控制人为国务院、中央政府机关及其直属单位则认定为中央政府控制。

4. 主要变量的定义和说明

（三）模型构建

模型（1）？驻Costi，t = ？茁0 + ？茁1？驻Revi，t + ？茁2Di，t × ？驻Revi，t ×Gov

模型（2）？驻Costi，t = ？茁0 + ？茁1？驻Revi，t + ？茁2Di，t × ？驻Revi，t + ？茁3Di，t × ？驻Revi，t × Gov +

模型（3）？驻Costi，t = ？茁0 + ？茁1？驻Revi，t + ？茁2Di，t × ？驻Revi，t + ？茁3Di，t × ？驻Revi，t × Gov + ？茁4Di，t × ？驻Revi，t × Emp + ？茁5Di，t × ？驻Revi，t × Lev

模型（1）为ABJ（2003）基础模型，？驻Costi，t表示企业成本变化，为第i家公司第t期销售费用与管理费用之和与t-1期对应值的比值取自然对数;？驻Revi，t表示主营业务收入变化，为第i家公司第t期的主营业务收入与t-1期的比值取自然对数;Di，t为虚拟变量，当i公司第t期主营业务收入较上一期减少时取值为1，否则取值为0。β1测量了成本随销售收入增加的变化，即主营业务收入增加1%，成本增加β1;β1 + β2测量了成本随销售收入减少的变化，即主营业务收入减少1%，成本减少β1 + β2。如果存在成本粘性则有β1 > β1 + β2，即β2 < 0，且β2越小则粘性程度越大。

为验证假设1，本文在基础模型中引入政策性负担变量Gov构造模型（2），其中β3度量了政府干预对成本粘性的影响，该系数为负数表明政府干预强化了企业成本粘性，且β3越小成本粘性越强，为控制其他因素的干扰，本文在模型（2）中引入财务杠杆与百万资产员工人数作为控制变量构造模型（3）。

为验证假设2，本文按照国有企业实际控制人行政级别将样本分成中央国企和地方国企分别验证政府干预对成本粘性的影响，若假设2成立，则地方国有企业组β3将小于中央国有企业组。

四、实证分析

（一）主要变量描述性统计与分析

表2报告了主要变量的描述性统计结果。可以发现，全样本收入变动（△Rev）均值为0.076，成本变动（△Cost）均值为0.100，收入下降（D）的观测占比为0.337，说明观测期间国有企业收入与成本均呈增长趋势，但成本增长较收入增长速度更快，企业利润增长受成本的挤压效果明显。政策性负担（Gov）的均值为0.022，中位数为0.331，标准差为1.008，表明不同企业受政府干预影响差异较大，百万资产员工数均值0.983，财务杠杆均值49.928。中央企业样本收入变动（△Rev）均值为0.062，略低于地方国企收入变动0.096，收入下降（D）的观测占比为0.357略高于地方国企0.307。中央企业政策性负担（Gov）的均值为0.010，中位数为0.319，均低于地方国企政策性负担（Gov）的均值为0.029，中位数为0.347，说明相较于地方国企，中央国企受政府干预影响更小。两样本的财务杠杆与百万资产雇员规模水平相近。

（二）相关性分析

对全样本进行相关性分析，考察各变量之间是否存在多重共线性和变量之间的相关关系，Pearson相关性检验结果如表3所示。

可以发现，主营业务收入变动与销售管理费用变动的相关系数为0.556，主营业务收入变动与主营业务收入下降虚拟变量相关系数为0.648，二者符合企业经营实际。其他各变量之间的相关系数均小于0.5，初步判断各变量之间不存在多重共线性问题，可以进行回归分析。

（三）回归结果分析

检验假设1政府干预会导致国有企业产生成本粘性，对模型1与模型2进行全样本回归分析，表4报告了回归结果。

各方程回归拟合优度均在0.3以上，F值在250以上，模型设定效果较为理想。第一列未加入控制变量进行回归，结果显示β2在1%的水平下显著为负，表明国有上市公司存在成本粘性。第二列引入政策性负担变量和成本粘性的交乘项进行回归，结果显示β3在5%的水平下显著为负，说明政府干预引起的政策性负担与企业成本粘性正相关。第三列引入其他控制变量进行回归，β3在5%的水平下显著为负，政府干预对成本粘性的强化作用仍显著;β4在10%水平下显著为负，说明雇佣过多的人员会强化企业成本粘性;β5在10%水平下显著为正，说明债务治理对成本粘性有约束作用。表1回归结果显示β3始终显著为负数，回归结果支持了假设1政府干预会导致国有企业产生更高的成本粘性。

檢验假设2政府干预会导致地方国企比中央国企产生更高的成本粘性，按实际控制人级别对样本分组，表5报告了回归结果。

各方程拟合优度均在2.9以上，F值在100以上，地方国企组对应第1、2、3列，中央国企组对应第4、5、6列。对分组后模型（1）的结果进行比较，两组样本检验结果均显示β2在1%水平下显著为负，中央国企样本β2系数更大，即中央国企经营效率较高，企业成本粘性相对较弱。对比模型（2）的回归结果，地方国企组β3在10%水平下显著，中央国企组β3不显著，说明政府干预导致的政策性负担强化了地方国企成本粘性，政府干预对中央国企成本粘性的影响效果不明显。模型（3）在引入控制变量后上述回归结果仍然稳健。表5的检验结果支持了假设2，地方国企人事权由地方政府掌控，其经营监管质量较差，因而受地方政府影响更明显。因此，政府干预会导致地方国有企业产生更高的成本粘性。

（四）稳健性检验

为保证实证结果的稳健性，本文做了如下检验：（1）为排除年份干扰，剔除一年数据;（2）以应付职工薪酬代替雇员规模测算政策性负担。两次检验结果基本吻合，由于篇幅限制仅报告以应付职工薪酬代替雇员规模测算政策性负担的回归结果。

四、研究结论与启示

现有成本粘性影响因素的研究主要集中于调整成本、管理者预期与管理层代理问题，本文从国有企业的股权特征出发，以控股股东代理问题为研究视角，分析政府干预对企业成本粘性的影响过程。研究结果表明，政府干预赋予国有上市公司的政策性负担是企业产生成本粘性的重要诱因，政府干预强化了国有企业成本粘性，其中地方国有企业受政府干预影响而产生的成本粘性较中央国有企业更为显著，本文的研究结论为政府干预与成本粘性相关研究提供了新的经验证据。

在我国经济转型背景下，强势政府与政府干预行为普遍存在于各个地区，在当前环境中经营与发展的企业必须积极应对政府行为所带来的影响，特殊的股权结构使得国有企业所面临的问题尤为突出。作为企业运营的重要组成部分，成本决策不仅受管理层经营水平影响，外部环境对其可能存在的干扰也是企业发展急需考虑的问题。参与经营活动的大股东对小股东的侵占行为屡见不鲜，发挥市场的基础作用，继续引导国有企业去行政化使其回归微观经济主体基本职能将是国有企业提高效率和竞争力的必由之路。

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Influence of Government Intervention on Cost Stickiness of

State-owned Enterprises

SHI Shanchong， PI Xizheng， DAI Liwei， ZHAO Zhigang

（School of Economics and Management， Hebei University of Technology， Tianjin 300401， China）

Abstract： This paper combines the institutional environment with the ownership characteristics of state-owned enterprises and relates to the field of enterprise cost management. Taking the state-owned listed manufacturing companies of A-share in Shanghai and Shenzhen from 2011 to 2017 as the research object， this paper examines the impact of government intervention on enterprise cost stickiness from the second kind of agency problem. The influencing process is discussed based on the difference of administrative level of the actual controller. The results show that government intervention has a significantly strengthening effect on cost stickiness by imposing policy burden on state-owned enterprises. In comparison with central state-owned enterprises， further studies show that the impact of government intervention on cost stickiness is more significant on local state-owned enterprises.

Key words： government intervention; agency problem; policy burden; cost stickiness