服务型政府绩效管理模式研究

高树彬，刘子先

(天津大学管理与经济学部，天津 300072）

经济与管理

服务型政府绩效管理模式研究

高树彬，刘子先

(天津大学管理与经济学部，天津 300072）

绩效管理对改进和提高政府服务绩效有重要作用。首先，本文总结了服务型政府绩效管理的基本特征，然后，研究了服务型政府绩效管理的功能结构，并分别从职能职责、管理过程和管理层次三个角度对服务型政府绩效管理应当具备的功能进行了分析，最后，构建并提出了基于绩效目标制定、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效改进等五项职能的服务型政府绩效管理模式的框架结构。

服务型政府；绩效管理；管理模式

从党的十六届四中全会以来，我国已经明确提出“要转变政府职能，从传统的经济建设型政府向公共服务型政府转变”[1]。与传统经济建设型政府相比，服务型政府将不再以经济增长指标为考核重点，而是在“公民本位、社会本位”理念的指导下，更加重视公众服务的提供，将政府工作的效率、公民服务的满意和社会的可持续发展作为政府服务的最终目标[2]。

随着我国经济体制改革的不断深入，加快建设服务型政府已经成为“十二五”期间我国政府管理体制改革的重要方向，也是我国政府组织结构调整、提升服务绩效的主要内容[3]。因此，在加快服务型政府建设的过程中，结合服务型政府绩效管理的特点，构建科学合理的管理模式，总结和研究相关的技术方法，对于提升政府绩效管理水平、提高管理效率、保证公共服务达到预期标准有重要作用。

一、服务型政府绩效管理的基本概念

服务型政府是一种在公共管理领域基于委托—代理关系、运用市场机制和社会力量为社会公众提供公共服务的新型政府治理模式[4]。从现代公共行政理论角度看,服务型政府关注的是公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色，提倡公共利益、公民权利、民主、公平和公正、责任、回应性、公民满意度等理念。

政府绩效管理是指通过制定政府管理目标、达到目标的策略、评估绩效的标准,来对政府部门运作效率和效果进行考核、评价和改进的一系列活动的总称。根据服务型政府的特点，服务型政府绩效管理应具备以下特征[5][6][7]：

第一，坚持以人为本的理念，强调政府的服务职能。这也是服务型政府绩效管理与传统管理型政府最显著的区别，其不仅关注内部管理和政府服务的结果，更加关注政府与社会、公众的关系，通过绩效管理进一步提升政府的社会管理职能、强化自身的公共服务意识和服务职能。

第二，坚持民主公正的原则，突出公众的参与模式。与传统政府绩效管理过程中公众参与不足、评估主体单一、信息权力失衡和相对保密封闭等不同，服务型政府绩效管理寻求建立以政府为主导、公众广泛参与的多元化管理模式，既扩大了绩效管理目标设定、绩效评价和绩效改进参与主体的范围，又充分发挥了公众参与绩效管理的优势，对于提升政府服务效率和服务质量有重要意义。

第三，以科学发展观为指导，建立科学的管理模式。服务型政府绩效管理要密切结合社会主义市场经济条件下的公共服务智能化、市场运作的背景，以科学发展观为指导，建立科学的管理流程、合理的管理目标和评价标准，选取定性与定量相结合的评价指标，采用有效的评价方法和改进模式，使其成为一个系统循环。

第四，与政府管理改革相协调，实现双向互动。服务型政府绩效管理模式的实施是为了加快推进政府管理体制改革，提高政府绩效管理和公众对政府服务的满意度，因此，在推进服务型政府绩效管理的过程中，应加快推进政府配套制度改革，通过完善管理体制、健全管理法规、建立公众本位服务意识和实施电子政务等内容，构建一个全新的、具有双向沟通和广泛参与的新的管理体系，使得服务型政府绩效管理不仅停留在理念的层面，而是利用科学化、标准化、制度化和网络化的管理模式，深入到政府组织的各个层面，整合到提供服务的各个领域，从而在推进政府绩效管理实施与政府管理建设之间形成良性互动，共同发展。

二、服务型政府绩效管理的功能结构

从前面对服务型政府绩效管理特征的分析可以看出，服务型政府绩效管理活动几乎涉及到政府管理的全过程，即从政府战略制定、公共政策设计、服务流程设计、服务政策试点实施到公众满意度调查等全方位的活动，因此，对服务型政府绩效管理功能的分析和设置，必须放在整个政府管理系统中进行，从政府管理改革的总体发展战略出发，在系统观的指导下，建立并实施系统化的绩效管理，才能同时确保绩效管理各职能与政府管理改革和政府管理流程协同优化，最终实现政府绩效管理与政府管理建设协调发展的管理目标。服务型政府绩效管理的功能结构见图1。

（一）职能视图

职能视图反映了政府绩效管理的流程。体现在公共政策与服务的设计、试点、实施与满意度调查等各个阶段，同时也融合在各个层次的政府组织管理活动中。从职能视图来看，服务型政府绩效管理的功能包括绩效目标的设定、绩效评估、绩效反馈与绩效改善四个方面。

图1 服务型政府绩效管理的功能结构

（二）过程视图

过程视图反映了服务型政府产品（主要是政策与服务）的设计、试点运行、执行和反馈调查。在过程视图中，服务型政府绩效管理沿着单个公共政策与服务的形成过程展开。在公共政策与服务的设计阶段就要考虑到如何对相关服务绩效进行管理，包括绩效指标的设定、绩效评估方法的选择和反馈机制。在公共政策和服务执行阶段，可以采用绩效改善评价和改善的方法对公共服务流程进行优化，以降低服务成本，提高服务效率。在满意度调查阶段中，则可以经过充分的调研和反馈，了解公众对公共服务的意见，通过相关信息的收集、分析和反馈，进行全面的绩效评估与考核，为政府提升服务能力提供依据。

（三）管理层次视图

管理层次视图分为政府总体发展战略、各部门服务规划、服务策略选择和服务管理（包括绩效管理组织机构、管理体制和监督体制的设计等），体现了政府在绩效管理过程中相关信息、人与组织、政府总体发展战略与绩效管理各阶段职能的耦合，也意味着绩效管理功能应该分布在政府组织的各个管理层次中。

三、服务型政府绩效管理模式的框架结构

结合服务型政府绩效管理的特征和功能结构，借鉴国际上发达国家政府绩效管理的理论和经验，本文采用英国学者布雷德拉普提出的组织绩效管理层次结构图来描述服务型政府绩效管理模式的框架结构[8]，见图2。在该框架结构中，服务型政府绩效管理模式包括绩效目标制定、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效改进等五项管理职能[9]。

图2 服务型政府绩效管理模式的框架结构

（一）绩效目标

绩效目标的设定是绩效管理体系的重要环节，合适的目标对政府绩效管理起着内在的导向和规范作用。服务型政府绩效目标的设定应重点把握好以下几个方面：一是要从政府及下属部门的职责入手，设定反应科学发展的绩效目标，既要有体现政府的社会管理、公共服务、经济调控和市场监督等传统管理职能的目标，又要有体现社会稳定和谐、环境生态可持续发展和经济结构转型升级的发展目标和稳定目标等；二是目标的制定要体现层次性，根据组织层级和规划时间长短，可以分为总体战略目标、部门战术目标和基层操作目标；三是目标的设定要定性与定量相结合，服务型政府的服务性质和服务内容决定了其绩效目标设定要定性与定量相结合，做到系统全面，又切实可行，避免目标过于简单，不便于考核评估。

（二）绩效实施

绩效目标设定以后，要进行有效地分解和实施，形成明确的工作责任、工作制度和工作流程。绩效实施是实现绩效目标和计划的重要过程，也是绩效评估的基础，而实施的结果则是绩效评价的主要内容。服务型政府绩效实施中应把握好以下几个方面：一是建立民主科学的决策运行机制，确保行政决策能够有效实施；二是运用科学的思想、理论与技术体系全面地改造政府运行系统，即通过对政府组织的系统分析与诊断，在改进政府组织的服务设计、流程再造、运作管理、质量管理的基础上，重新整合公共资源，加强行政流程改造，加快电子政务建设，改善和提高运作效率；三是加强行政监察和监督，充分发挥政府审计、监察等监督部门的作用，加强执法监察和服务效率监督，建立起行政决策科学、执行顺畅的运行机制。

（三）绩效评估

绩效评估是绩效管理的重要环节，是根据相应的绩效评价标准对绩效实施结果的考核与评价。因此，绩效评估主要包括绩效标准设定、评价指标体系构建和评价方法选择等内容。服务型政府绩效评估中应注意以下几个方面问题：一是在考核指标体系构建方面，应当既包含经济发展指标，又包含社会服务和文化发展等方面的指标，尤其是随着政府服务职能的转变，还应当把生态环境管理绩效和民生发展作为考核的重点；二是在评估标准设定方面，应将相关指标对应的评价标准具体化、定量化，有统计调查部门组织人大代表、管理与服务人员、基层单位和普通民众进行问卷调查，通过科学的统计分析设定相关标准；三是在进行评估时，应依靠外部相关组织机构的能力，由纪律检查机关、监督监察部门、人大代表和相关部门负责人，通过现场访谈、数据调查和项目跟踪等方式，对被评估部门的职责、服务、态度、效率和效果等情况进行全面总结，并将相关数据和信息通过一定的统计方式进行综合和计算，通过应用综合评价方法得到量化的评估结果，并予以公示，确保客观全面的反映政府及其部门的绩效实施情况。

（四）绩效反馈

绩效反馈是绩效管理的重要组成部分，是使政府各部门在共同的目标下协调一致，并使管理者和被管理者之间实现有效沟通的重要途径。服务型政府绩效管理过程中一方面要重视组织内部沟通，将评估结果通过各种途径反馈给被评估部门，另一方面，还应加强外部沟通，建立评估结果的公示制度，将公众关心的信息通过广告、公共宣传、公告等适时向外界发布，接受公众监督。与此同时，政府还应积极畅通民情、民意反映渠道，通过建立以群众满意度为导向的服务意识，及时了解公众对干部考核、业绩评估的标准，完善和改进服务流程，进而不断改善自身的服务能力和服务质量。

（五）绩效改进

绩效管理的最终目的是要充分运用评估的结果，采取有力措施，进行绩效改进和提升。目前，关于绩效改进的方法主要有两种类型，即管理学范式的改善方法和经济学范式的改善方法，而针对服务型政府绩效改进，应把握好以下几个环节：一是要运用科学的方法对绩效评估结果进行深度分析，既要深入查找评估结果反映出的政府服务薄弱环节和不足，剖析原因，研究对策，又要研究政府改进绩效管理的有效做法；二是对评估结果分析之后，要综合运用BPR、质量管理、工业工程、项目管理的相关理论方法有针对性地制订整改措施，对存在的问题予以及时纠正，形成系统完善的绩效管理循环；三是建立合理的激励机制，通过奖励先进，追究责任，对有突出贡献、绩效显著的部门及个人，给予奖励。对绩效较差评价部门和个人的给予通报批评或惩罚，以保证政府绩效管理持续改进和提升。

四、总结

加快建设服务型政府已经成为“十二五”期间我国政府管理体制改革的重要方向。本文总结了服务型政府绩效管理的基本特征，研究了服务型政府绩效管理的功能结构，构建了基于绩效目标制定、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效改进等五项职能的服务型政府绩效管理模式的框架结构，对于丰富和完善政府绩效管理理论，提升政府绩效管理水平和提高管理效率有一定的指导和借鉴作用。

[1]章飚．政府转型、循环经济和经济增长[J]．特区经济，2006（12）：313-314．

[2]刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J]．中国行政管理，2002（7）：5-9．

[3]吕维霞，庞磊．论我国政府流程再造主要模式、影响因素及对策[J]．山东大学学报（哲学社会科学版），2010（5）：115-119．

[4]付中秋．构建服务型政府绩效管理系统[J]．郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2007，26（2）：190-192.

[5]李文艳．服务型政府绩效评估研究[D]，天津：天津大学，2005：15-17．

[6]孟彦．服务型政府视角下的政府绩效评估研究[D]．山西：山西大学，2009：14-16．

[7]彭向刚．论我国服务型政府绩效评估的发展趋势[J]．吉林大学社会科学学报，2008，48（2）：22-28．

[8]齐二石．公共绩效管理与方法[M]．天津：天津大学出版社，2007：26-28．

[9]陈文清，廖廷辉．关于建立政府绩效管理制度基本框架的思考[J]．中国行政管理，2009（9）：26-28．

Study on the Performance Management Mode of Service-oriented Government

GAO Shu-bin,LIU Zi-xian

(School of Management,Tianjin University,Tianjin 300072,China)

Performance management is important to improve and enhance government service performance.This article summarizes the basic characteristics of the performance management of service-oriented governments,then studies the function structure of service-oriented government performance management,as well as its functions from management responsibilities,management process and management level.Finally,it puts forward the framework of service-orientedgovernmentperformance management mode based on performancegoal setting,performance implementation,performance evaluation,performance feedback and performance improvement.

service-oriented government;performance management;management mode

C931.2

A

1674-7356（2012）01-0001-04

2011-12-22

高树彬（1962-），天津人。天津大学博士，主要研究方向：行政管理；

刘子先（1962-），山东新泰人。天津大学管理与经济学部教授，博士生导师。