联合国赔偿委员会对环境索赔的重要贡献

戴维·卡隆 著 丁少伟 王 慧 译

（1.美国加州大学伯克利分校 法学院，加利福尼亚州 伯克利 94720-7200;2.上海海事大学 法学院，上海201306）

联合国赔偿委员会对环境索赔的重要贡献

戴维·卡隆1著 丁少伟2王 慧2译

（1.美国加州大学伯克利分校 法学院，加利福尼亚州 伯克利 94720-7200;2.上海海事大学 法学院，上海201306）

联合国赔偿委员会对于环境索赔的影响深远，环境有效索赔程序需要从传统的国内观点向注重有关社区群体的健康利益和受损环境的可持续发展转变，因为环境索赔有别于其他索赔。从联合国赔偿委员会处理海湾战争范围内的环境损害索赔中可以获得六点经验，这可以为将来的环境索赔提供有益的指导。

环境索赔；联合国赔偿委员会；基本经验

2010年，墨西哥湾发生灾难性的石油泄漏事故。这次石油泄漏对公私财产造成损害，使经济蒙受巨大损失，同时对当地环境产生了广泛而严重的破坏，在某种程度上，还有一些环境损害尚未被发现。其损害程度让人联想到萨达姆总统下令点燃众多油井并向波斯湾排放大量石油所造成的损害。与1991年海湾战争一样，墨西哥湾漏油事故（BP溢出）也出现了索赔程序。据报，墨西哥湾漏油事故的“索赔总指挥”肯尼斯·芬伯格（Kenneth Feinberg）希望适用他在911事件发生后设计的索赔程序，但联合国赔偿委员会（UNCC,作为另一个集团索赔的主体）给出了一个更恰当的类比。911的索赔是由于个人失去亲人而提出索偿，而在墨西哥湾石油泄漏事件中，同海湾战争一样，还包含许多企业以及公共机构对公共安全卫生威胁以及对环境破坏的共同索赔。在本文中，我将从六点阐述联合国赔偿委员会在环境索赔方面的经验。尽管在英国石油公司石油泄漏事件中适用这些经验，会显得很一般。在处理这些问题之前，我考虑为什么联合国赔偿委员会的经验并不是显而易见的以及环境索赔程序与其他索赔的本质区别。

一、UNCC如何以及为何要隐藏一些经验

首先强调从方法论的角度来看，从联合国赔偿委员会的经验中吸取教训是很重要的。最近一个故事印证了这一点。几年前，联合国赔偿委员会秘书处一名成员，当时他还在其他领域内工作，他力求通过引用联合国赔偿委员会的工作来支持这一观点，但因为关于这方面的联合国赔偿委员会的评判规则已经被各种赔偿委员会的决定草案所代替而未能如愿。他是秘书处的一名成员，而我是一名专员，我们在小组工作期间曾多次讨论过这种倾向。他已经开始赞同我反对规则替代的观点。为什么代替会发生？各专员小组的工作是用“报告和建议”的形式来起草分期索赔，管理委员会将审议批准这些报告和建议是否用于集团索赔中。秘书长在起草和批准时均会出席。秘书处要协助评判小组的专员的工作并向理事会提交报告和建议，专员一个月只有几天参加评判小组的工作。理事会成员也往往一个月只出席几天理事会工作。早期，秘书处的策略是通过反复鼓励小组在报告中重申应当注意的内容，删除报告中不必要的内容尽可能的通过议会报告来提高理事会通过报告的机率。结果是能够称的上对评判规则有贡献的地方经常被删除或者减少以至于只有内部人员才知道里面的来龙去脉。我之所以强调这一点，是因为不是所有的人都会同意我在本章中提到的六点经验。正如我在这些卷的介绍中所指出的那样，联合国赔偿委员会可能需要考虑三点。首先，众多的个人索赔数量被限制并作为群体性索赔来处理。第二，数量虽少但仍很重要的索赔数额巨大的公司索赔也作为群体性索赔处理，但公司索赔比个人的较小索赔更个性化。第三，本文涉及的索赔——政府对环境的索赔数量上几乎没有，但索赔情形较多，需要个性化处理。我提到的去除效应可能对第二点最有利。但是，这种效应也同样体现在环境索赔中。

二、环境索赔与其他索赔的本质区别

在为未来类似的情形总结经验之前，必须认识到环境要求与其它索赔的根本不同。如果这一点没有得到认同，那么未来的索赔过程很可能无法达到其根本目的。正是基于这一点，联合国赔偿委员会的做法对环境索赔的实践具有深远的意义。国际环境法史上有以下几个里程碑。一个是1972年的斯德哥尔摩会议。另一个是1992年的里约会议。另一个更有趣也更重要的是特雷尔冶炼厂仲裁案，该案分别于1938年和1941年进行了裁决。特雷尔冶炼厂仲裁案之所以与国际环境法相关是因为该案被视为有关环境平等的第一案。当时，“生态学”和更确切的短语“环境运动”并没有在演讲中普及，好几十年之后，这些词汇才普遍被人们使用。

在这一案件中，位于加拿大不列颠哥伦比亚省东部特雷尔镇的一家冶炼厂释放大气污染物，损害了位于在华盛顿州东部的果园、木材和作物。仲裁庭确认原告所称的损害已经发生并可以申请赔偿并判决被告对华盛顿州的损失进行经济赔偿。特雷尔冶炼厂仲裁案的意义在于认识到判决不包括环境索赔，而是更多的涉及从商业损失角度进行估量的私人财产索赔以及导致损害发生的有害污染物空气运输媒介的索赔。有关财产的国际索赔包括不动产已经没有新意，因此当我们被问到环境索赔有什么不同时，特雷尔冶炼厂仲裁案表明环保索赔至少包括两种可能的含义。一方面是灾害对自然环境造成的损害后果。另一方面是对人们所有财产的损害后果，自然灾害破坏了环境继而影响了财产所有者的利益。如果从第二个方面考虑，我认为国际法庭一定会判决赔偿自然灾害对私人财产产生的损害（例如不动产、农作物损害或对其他具有商业价值的环境部分的损害）或者对个人健康造成的损害。例如，在联合国赔偿委员会总结的一个公司索赔案例中，一家公司获得了在科威特边界附近位于沙特阿拉伯设施的重建费用的赔偿，这些设施在之前被火灾引起的油烟所覆盖。困难之处在于辨别环境索赔与其他财产索赔的根本性不同。区别仅仅在于其需要为资源设计出不同的估价方式而不是通过已有的市场来给出价值？如果这是唯一的区别，那么这一区别并不显著。UNCC的经验告诉我们还有更大的不同，涉及环境索赔根本性质的不同。在没有联合国赔偿委员会参与的索赔中，这个区别没有被充分的考虑，这不仅使环境事件没有被解决，也给索赔的裁定工作带来了更多麻烦。

归其本源，必须解决的问题是如何认定索赔程序与环境有关，而不是与拥有财产的法律实体有关，如果政府因为民众遭受损害而获得了数百万的赔偿，但政府并没有把赔偿款分配给特定的受害人，那么这个索赔在赔偿个人损失方面是成功的吗？就现在来看回答是否定的，它是失败的。同样，经过对国家生态环境损害精密的计算，政府获得了数以百万的损害赔偿，但并没有把这些赔偿款用于修复环境，弥补损失，能说这个索赔程序成功解决环境损害了吗？从本卷中，答案在F4专业小组工作中显现，如果它的工作没有使获得的赔偿用于恢复环境以及弥补造成的损失，那么工作就是失败的，也就是，环境索赔程序必然要体现环境中的群体利益。

我把上面体现的问题当作代理问题来处理。代理人代理当事人的行为，以这种方式重新表达我们面临的问题：在环境索赔中代理人意味着什么？代理环境以及环境中的群体性利益的代理人意味着什么？在这些问题下，对现阶段问题的评估反映出环境地位的弱势，这种弱势深刻地体现在了处理机制方面，处理机制处理的是对受灾害损害当事人的赔偿，而不是对环境的赔偿。换句话说，原告拥有一种财产叫作“环境”，他是“环境”遭受破坏时的当事人吗？或者原告将代替代理人执行社会团体（当事人）有关环境的指令和意愿？

在联合国赔偿委员会处理的案件中，200多万人的索赔主要由各国政府向委员会提出。然而两个例子清楚表明，政府不是以当事人的名义而是以这些个人的代理人身份提出索赔。第一，根据联合国赔偿委员会的规定，政府不能阻止其居民提出个人索赔。根据理事会第一项决议，理事会允许适格的个人、权威机构或组织代表那些无法通过政府提出索赔的人提出索赔。因此重点在于个人而不是个人所在的政府。第二也是更重要的一点，政府作为代理人，联合国赔偿委员会会监督它的行为。联合国赔偿委员会理事会第十八项决议要求所有收到赔款的政府：（1）在收到赔款时或之前以书面的形式告知联合国赔偿委员会原告所获赔偿金的分配情况；（2）在收到赔偿金的六个月内，将赔偿金分配给具体原告；（3）在不迟于分配截止期限后的三个月内，向联合国赔偿委员会通报分配的金额和未分配的原因；（4）在收到所有赔款后，制作出所有赔偿金分配的简要汇总账目。由于无法找到当事人而使赔偿金无法分配的，应当将收到的赔偿金返还给赔偿基金。

第十八项决议反映了上世纪的惊人转变。并不是说外交保护和特权已经不复存在了，而是在某些制度背景下，我们目睹了国家作为向群众代理人而非负责人的惊人转变。关键点是联合国赔偿委员会在环境索赔方面有了相似而更为深刻的发展。

代理人的观点如何扩展成环境索赔的请求，这个问题再次引发了对环境索赔根本性的考察。主权国家常常被认为是本国环境的监护人。政府作为国家的代理人对环境进行管理并逐渐成为国际社会理应的代理人。因为土地以及领土从根本上属于国家的一部分，国家便成为了代理人的天然人选。①

如果把政府当作当事人而非代理人，那么环境索赔将由政府来定义。如果政府是当事人，那么将由政府选择是否提起索赔。它可能拒绝提出索赔而将调查资源用于协助个人、公司和部委索赔。如果政府是当事人，也不会简单地将钱用于环境恢复。不幸的是，海湾战争后就出现了很多这样的情况，海湾国家的赔偿资金的使用只受到相当有限的监测和评估，到赔偿委员会赔偿完毕，只完成了少量的修复工作。政府可以像当事人一样选择是否恢复环境。相比之下，代理机构的观点是无论是谁破坏了环境都会要求当地（也可能是地域和全球）认可的管家修复自然环境。

为了让代理人观点更广泛使用，我们需要代理人进行扩大解释。

首先，政府在索赔中作为代理人这一观点的应用需要一项测试，以决定政府是以当事人还是代理人的身份作为原告。从广义上说，代理人和当事人之间的界线可以概括为：当政府维护市场参与者所要维护的利益时，政府是以当事人的身份进行索赔，但其所宣称利益不可违背现行国际环境法规定的最低要求。假设非洲中部的战争导致很多濒危犀牛死亡，一方面，国家作为主体有可能针对国家保护公园内的旅游损失提起索赔。另一方面，由于国际法禁止收集和出口犀牛角，政府作为当事人就不能就犀牛角的出口利益提起索赔。与之相反，那些市场参与者可能不会维护政府利益——如犀牛物种恢复计划的开支——将使政府处于代理人位置。②因此政府既可以当事人身份也可以代理人身份提起索赔，以当事人身份对合法使用的损失进行索赔，以代理人身份为其广大社会成员索赔。

其次，适用政府作为代理人的观点需要对当事人的概念进行清晰定义。由代理人保护当事人的利益。在环境案件中，当事人可以被当作环境本身，但这样会造成被战争改变的环境或多或少的遭受忽视。从主权角度看，当事人就是本国的国民。从国际法和国际管理角度看，现行国际习惯和条约法规定了国民对环境最低限度的尊重。在这个意义上，国际社会可以规定每个国家都应遵守的环境利益底线。③这是关于国际环境法的深刻阐述。可以这么说，没有国家会同意在其领土范围内对环境采取彻底的破坏行为。国际环境法亦逐渐强调这一点。通过对UNCC环境索赔案件的跟踪调查，总结出代理人方式。该方式表明能够获得赔偿的最低限额同样是国家应该保护的。

一个与之相关的问题是是否还存在政府外的其他代理人提出环境索赔。以UNEP这个国际组织为例，这一国际组织可能更理应拥有包括几个政府在内的生态系统的观点，尽管在这些政府中很少有政治问责。相反，国家的边界可能导致一个国家将其索赔和恢复的努力仅仅局限在其领土上。这一点在联合国赔偿委员会处理的伊朗、科威特和沙特阿拉伯单独海事索赔中得到了阐释，这些国家拒绝分享在监测和评估方案中收集的有利于制定海湾计划的数据，也不愿意分享他们在后续计划中的经验。因此，环境索赔中的领土观点造成了损害调查中潜在的冗余现象。在这个意义上来说，政府作为代理人有义务与其他代理人合作，追求他们在共享环境中的各自利益。

再次，政府在索赔中作为代理人观点的运用要求将国际社会最低程度的代理预期和有可能涉及到的国家的较大预期相结合。例如，从国际社会的角度看，政府应争取减轻已发生的损害，制定应急计划并保护敏感的栖息地和濒危物种。这种最低限度的环境利益应在国内法律中体现。

最后，代理人观点应有之意还包括围绕估值的众多问题应被阐明。当事人提出的索赔利益往往就是通过认可的方法确定的市场利益。作为代理人提起的索赔案件尚有不确定性，这些案件中，对环境的影响更加深刻、长期，对环境的损害也不清楚。同时，代理机构的观点给予更多的是指导而不仅仅在于恢复原状。比如，清理被污染岩石上的油污。清除坚硬沙地上的石油的费用与恢复沼泽的费用大致相同，但是从环境整体质量上考虑，恢复湿地可能更为重要。因此代理机构的条款可以为代理人提供优先考虑的对象，例如，注重脆弱栖息地和生物多样性。代理人有考虑减缓环境污染和恢复环境的义务，这要求对发生的环境影响进行科学评估。通过科学评估获得的知识将会对建议使用的估价方法产生反馈。通常认为，诉讼中使用的大多数自然资源的价值评估方法是损害代理，但是这种方法缺乏对应该做什么的认识。换句话说，即使最后采用其它方法，对恢复之前环境的价值评估也要使用损害代理的方法。

三、六点经验

除了对什么是环境索赔的理解外，我们可以从UNCC处理海湾战争范围内的环境损害索赔中得出六点经验。我将分别阐述，但是很明显，它们是密切相关的。

1.索赔程序和环境应对密切相关

不要将后续赔偿和现在做出清理、评估损害以及恢复的决定相分离。波斯湾当地政府由于等待资金而致使解决环境损害进程缓慢就是一个教训。假设暂付款能够使墨西哥湾沿岸的国家继续工作，它们最终也只得到了一部分以上的赔偿。模糊的指导方针会在开始的时候让人犹豫不决，因为它没有明确在什么时候以及用什么方法可以获得报酬。

2.设法解决环境的持续性损害

大灾害如海湾战争对环境的损害将会持续很多年。环境损害会累加起来，鉴于恢复极为困难，应尽一切努力解决持续的危害。因此，索赔委员会面临的一个非常棘手的问题是如何迅速采取行动。在某种意义上，假设这个过程不能加快完成，这种行动就仅仅是临时保护措施。鉴于对持续损害的了解有限，联合国赔偿委员会考虑通过一系列索赔来解决问题，旨在确定已实际造成的损害和正在发生的损害。实质上，UNCC支持索赔的目的在于质问环境的变化。前置性的索赔程序可以更好地应对灾难。

3.调查损害赔偿的可能性也应得到赔偿

国家和地方政府官员有责任在合理范围内确定危害程度。环境损害必须得到补偿。但是假设一个政府花费资金确定损害的程度，花了大量的公共资金却没在特定地区发现损害。那应该如何处理？赔偿委员会的一个重要经验是，大量漏油可能会在将来导致损害，政府有责任采取合理步骤尽可能快速有效地进行评估。这些工作的费用应当得到补偿。

4.环境灾害的索赔程序需要特殊知识的支持和多方协调

一个索赔机构可以简化恢复工作。法院通常侧重于个人索赔，也注重集体索赔并关注更重大的情况。UNCC这样的赔偿委员会收到大量有关海岸上石油泄漏、野生动物和商业受损失的消息，这些消息将对管理赔偿受害者工作的各级决策者产生影响。因此委员会需要一个“关键机构”来鼓励评估并回答众多原告提出的问题。鉴于将来繁重的数据收集工作，委员会可以汇总有关该地区的数据，这将进一步促进我们对发生的事件、环境的破坏以及我们希望如何恢复的理解。集团索赔程序的关键是律师不能仅仅为一位委托人考虑，必须同时关注原告个体和整个地区，并将他们视为一个整体，因为该地区环境恢复是每个人真正得到的补偿的重要组成部分。

5.如何应对资金不足

从联合国赔偿委员会得出的一个总的教训是没有足够的资金就会在处理相互冲突利益时产生矛盾。UNCC通过扣押伊拉克石油销售的税收而获益，将扣押的税收收益中的500亿美元拿来资助其行动和满足其判决要求。英国石油公司为“2010年深水地平线溢漏”建立了巨额的200亿美元基金，但这还不够。这样说并不是要讨论资金的数额应更大，而是事实便是这样。

经历灾难后，通常没有赔偿基金，当有资金的时候，通常比实际需要的数额少很多，不能达到判决确定的对灾害后果的赔偿数额。因此，在资金的分配方面会很紧张，一方面要分配资金用于研究、规划和环境恢复，另一方面要分配资金用于支付对个人、法人及公共机构现存有形资产的索赔。

UNCC的例子说明了有关资金最终数额的不确定性实际上有助于所有相关人员在相当长的一段时间内避免这种选择，没有人知道最终投入到赔偿委员会、支付判决的赔偿资金数目将会是多少。在伊拉克战争之前，赔偿基金无限期地收取伊拉克未来石油税收的30%。赔偿委员会接管之前的索赔总额约为2000亿美元。与这种不确定的情况相反，让我们假设该基金的设定金额为800亿美元。在这种情况下，优先给予大量的资金修复环境将会导致大量的争议。从本质上说，作为原告的政府将会有利益冲突，需要调解其作为环境利益代理人和其国民、公司代理人的角色，甚至政府可能在作为当事人和代理人的自身索赔中存在利益冲突。

6.环境索赔程序会持续延伸

鉴于以前的教训和重大灾难的发生，同样应该假设索赔程序也将延续，在索赔机构监督代理人履行情况的后续程序方面尤其如此，即监督代理人处理环境相关问题计划的执行情况。如果想绕过这个程序，UNCC的经验是暗中破坏处理环境损害的长期目标。

联合国赔偿委员会对于环境索赔的意义一方面是简单的，另一方面又是非常重要的：环境有效索赔程序需要从传统的国内观点向注重有关社区群体的健康利益和受损环境的可持续发展转变。F4专业小组和UNCC工作人员在很大程度上采取了这一转变，这是一个惊人的成就。如果转变了，必将出现一系列问题。我尝试利用提出的六点经验解决其中的一些问题。我确信会有更多的问题。但F4专业小组的委员和工作人员的想象力、奉献精神和天赋让我确信未来的索赔委员能够为所有的利益相关方顺利的处理这次转变。

注释：

①当然国际组织、科研机构和其他非政府组织也可能在过程中发挥作用，然而在这篇文章中没有考虑到这种可能性。

②尽管通知是处于不同的动机，但国家豁免权的复杂性和教训将会为区分国家作为索赔代理人或当事人提供指导。

③当然，有关国家的人民的利益可能超出国家作为本国法律秩序代理人所代表的国际社会的利益。

The Profound Significance of the UNCC for the Environment

David D.Caron1Translated by DING Shaowei2WANG Hui2
（1.University of California,Berkeley School of Law,Berkeley CA 94720-7200;2.School of Law, Shanghai Maritime University,Shanghai 201306,China）

The impact of the UN Compensation Commission on the claims for the environment is far-reaching. The environmentally valid claim procedure needs to shift from a traditional domestic perspective to the great attention to both the health benefits of the community group and the sustainable development of damaged environment, for environmental claims differ from other claims. Six lessons learned from the United Nations Compensation Commission's handling of environmental damage claims within the Gulf War can provide useful guidance for future environmental claims

environmental claims; United Nations Compensation Commission; basic experience

D922.68

A

2096-4722（2017）05-0001-05

2017-09-15

戴维•卡隆（David D. Caron），男，曾任美国加州大学伯克利分校法学院教授、美国国际法协会主席、英国伦敦国王学院法学院院长，现为英国伦敦国王学院法学院教授、伊朗-美国求偿仲裁庭（Iran-United States Claims Tribunal）仲裁员，主要从事国际法和海洋法研究；丁少伟（1993-），男，山东东营人，硕士研究生；王慧（1981-），男，甘肃靖远人，副教授，法学博士。