碳中和之公众参与实现路径

曾 晨

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

气候变化是全球面临的主要环境问题之一。为应对气候变化,国际社会已经做出诸多努力,当今国际气候治理已从《京都议定书》“自上而下”的“强制约束”模式转为《巴黎协定》“自主贡献”的“自觉责任”模式[1]。我国在2020年9月召开的第七十五届联合国大会上承诺,将于2060年前实现碳中和。虽然不少国家已向国际社会声明本国的碳排放目标,但国家是国际社会行为主体,而非碳排放行为主体。存在温室气体排放行为的行为人是决定碳排放目标能否实现的关键。实现“双碳”目标还需改革与公众日常生活息息相关的能源体系、行业体系,这也表明实现碳中和离不开公众参与。当今国际社会形势错综复杂,极端民族主义、逆全球化思潮等不断涌现。在新国际形势下,中国需要把握低碳技术改革契机,政民合作,形成合力,引领全球气候变化治理。

一、我国碳排放控制路径

“开源”及“节流”是实现碳中和的两个抓手。“开源”,即增加吸纳温室气体的举措,如植树造林,增加森林固碳总量。“节流”,即减少温室气体排放,如高碳排放量行业的低碳转型。目前全球已有54个国家碳达峰,且大多数国家已制定碳中和的国家发展战略。我国已在控制温室气体排放的进程中开展了较多探索。

(一)碳交易

碳排放权交易市场(以下简称碳交易市场)是国际社会应对气候变化应运而生的重要机制。过去我国控制碳排放以行政措施及财政手段为主,但政府实施行政手段的边际成本不断提高,同时大范围的财政补贴会加重政府财政负担[2],这两种手段势必不能长期维持。2011年,我国在7个省市开展碳市场建设试点工作,2017年启动全国碳市场建设[3],并于2021年正式建立以电力行业为破局点的碳交易市场。碳交易市场未来将陆续纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业[4]。碳交易是依靠市场手段实现“双碳”目标的机制。建立国内碳市场有助于构建合理有效的碳价体系,激励市场各行业开展低碳技术研究与投资,促进我国向低碳型经济转型。全国碳交易市场的建立标志着我国应对气候变化向市场化碳定价模式转型。随着碳交易市场在国际社会逐渐普及,部分地区为了降低交易成本,通过实行区域内碳市场连接机制(如加州—魁北克碳市场、欧盟—挪威碳市场等)[5]来提升市场活力。依托市场构建全国碳交易机制,既是我国气候治理的破局点,也是我国应对气候变化的必然选择。随着我国碳市场建设进程的不断推进,中国已在碳排放交易领域积累了丰富经验,碳排放交易立法活动也即将展开[6]。

(二)碳税

碳税属于环境税的一种,大部分国家将碳税归为能源税,碳税征收出发点是解决环境负外部性。大多国家根据化石燃料的二氧化碳排放当量按照固定税率从量计征碳税。芬兰是最早开征碳税的国家,于1990年对汽油、柴油、煤炭等化石燃料税增加一个单独组成部分作为碳税开始征收。芬兰碳税税率及征收对象几经变革,2011年后,生产能源的木材和其他生物质被剔出碳税征收行列[7]。法国于2010年颁布《财政条例草案》,计划对化石燃料征收碳税,至2014年碳税正式成为法国能源税的一种。爱尔兰、阿根廷、南非实行动态碳率机制。大部分国家将征收所得碳税应用于低碳补贴。碳税是发达国家税收结构优化的成果,是从本国国家利益最大化的角度出发,在各利益主体之间协调、平衡的结果[8]。中国对碳税研究已久,《中华人民共和国环境保护税法(送审稿)》曾将碳税纳入其中,但因客观条件限制,最终审议通过的正式文本中未出现碳税相关条款。有学者曾探究碳减排中碳税与碳交易的优劣性,结果表明碳排放交易与适度碳税相结合是较优的减排政策[9]。中国可考虑征收碳税,但实施过程中需先施行较低税率的碳税,以避免经济受到较大冲击[10]。

(三)行业低碳改革

中国碳排放量居世界前列。高碳排放量不仅令中国面临巨大减排压力,也使中国在国际气候治理谈判中居不利地位。为此,中国采用政府规制手段,以推动国内产业结构低碳转型[11]。在部分重点行业,采取强制性行政手段,强制性开展减排行动。能源业是中国低碳改革先行行业之一。中国传统能源结构以化石能源为主,如在电力行业中,火力发电过程伴随着大量温室气体排放,而中国火力发电量占比超过60%。目前,中国能源结构改革需向低碳转型。以新能源汽车行业为例,为提高厂家生产研发动力及消费者购买动力,政府在生产端与消费端均设立激励措施。新能源汽车制造企业适用低税率,可获得政府财政补贴;消费者购买新能源汽车亦可享受政策优惠,如部分城市新能源汽车无需摇号上牌、购置税减免等。能源行业低碳改革促使中国向清洁、可持续发展能源转型[12]，其他行业低碳改革也已纳入规划中。

(四)增加生态碳汇

增加生态碳汇,即增加碳寄存体,增强对二氧化碳捕获能力,从而降低大气二氧化碳浓度,实现碳中和。增加生态碳汇,既是实现碳中和的手段之一,也是全国生态文明建设的关键一环,还是“山水林田湖草”生命共同体建设的要点。森林碳汇首先出现在《京都议定书》框架下土地利用变化和林业条款(LULUCF)中,被认定具有降低大气二氧化碳浓度的作用。中国在《京都议定书》签订前便已开展重点林业建设工程。据国家林业和草原局编制的《中国退耕还林还草二十年(1999—2019)》显示,中国主要林业工程有1978年三北防护林工程、1987年长江流域防护林体系建设工程、2000年天然林资源保护工程、2000年退耕还林工程等,林业建设工程基本覆盖全国各个地区。自2000年起,全球绿化面积共新增5%,其中，中国贡献了新增绿化面积的25%[13],中国森林碳汇建设卓有成效。除陆地碳汇外,海洋蓝色碳汇保护与利用也成为中国生态碳汇建设的重要方向[14]。

二、碳中和与公众参与

(一)为什么碳中和需要公众参与

气候变化对生态系统的影响是国际社会共同面临的环境问题。国际社会就气候变化召开多次全球峰会,先后制定了《京都议定书》框架体系、《巴黎协定》框架体系,确定“共同但有区别责任”,现以“国家自主承诺”模式进行全球气候治理。个人并非国际法主体,且签署《巴黎协定》的主体是国家。从表面看,减排责任似乎仅属于《巴黎协定》缔约国,与公众无关。但究其实质,气候变化治理属于全球治理范畴,全球治理依托公民和公民社会[15],涉及全人类生活,关切到全球每个人,具有全球性、公开性。除此之外,公共选择理论及参与式民主理论均认为国家在国际社会上表态是该国公民的选择。2018年10月,联合国人权事务委员会通过的《关于生命权的一般性意见(第36号)》从人权法角度关注气候变化的个人救济渠道,这说明个人与气候变化之间存在直接互动[16]。在全球气候变化中,人均历史累积排放量不但反映了“共同但有区别责任”原则,同时体现出“人均平等排放权原则”,表明个人是气候变化的实质参与者[17]。

(二)公众参与碳中和事理分析

首先，环境具有开放性,大气环境与所有生物息息相关。对公众而言,无论个人是否有排放温室气体的主观意图,都不可避免地会在日常生活中做出这种行为。个人生活离不开衣食住行,这便涉及纺织业、食品生产加工业、建筑业、交通业等,表明所有人均为温室气体排放主体,根据个人行为不同可分为温室气体排放的直接主体与间接主体。即使假设存在完全不依靠任何产业链,生活在纯自然状态下的个体,其呼吸行为仍会产生二氧化碳。尽管该假设非常极端,个体生命周期内产生的温室气体量与工业二氧化碳排放量相比微不足道,但不可否认个体均存在温室气体排放的事实。既然公众事实参与了温室气体排放,因此碳中和亦需公众参与。

其次,由于大气的流通性、全球性,气候变化实质已将全球公民联系起来。以2020年澳大利亚山火为例,不仅降低了澳大利亚碳汇储备,还共计向大气释放3.5亿吨二氧化碳,几乎为澳大利亚平均年度排放量的2/3,释放的二氧化碳随大气环流扩散至世界各地。即使个体距澳大利亚相隔甚远,但个体生活环境内也会存在澳大利亚大火释放的二氧化碳。每年都存在因意外事件释放的温室气体,这些意外增加的温室气体影响着所有个体的生活环境。反过来说,若个体在日常生活中注意低碳,控制碳排放量,也会降低全球温室气体总量。在全球大气变化背景下,公众已形成了“人类大气命运共同体”,碳中和离不开公众参与。

(三)公众参与碳中和法理分析

公众参与是由宪法确定的现代民主形式。公众参与是社会公民参与社会治理,直接表达自己诉求,维护自己利益的方式。我国1982年的宪法首次确立参与制民主,《中华人民共和国宪法》第二条第三款赋予公众在法律规定的范围内参与社会治理的基本权利,确立了参与制民主的基本模式[18]。广泛的公众参与既可以增强政策制定的合理性,还有助于促进行政规则的正当性[19]。中国气候变化治理是由政府主导的,是利用行政约束力自上而下的治理模式,具有鲜明的公权力特征。在公权力主导的行政活动中,公众参与具有法理基础。

公众参与是国内环境治理的基本原则。《中华人民共和国环境保护法》第五条明确规定环境保护坚持公众参与原则。中国的环境治理已构建了较完善的公众参与治理体系,公众是环境治理中不可缺少的主体。党的十九大报告也提出“构建了政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。碳中和是重要的国家战略,国家制定的涉及温室气体减排的政策事关每一位公众,公众也需要参与到中国环境治理体系中,政民协同,实现“双碳”目标。

公众参与是现代国际环境法的基本原则。过去环境治理被普遍认为是政府责任,但随着公众环境意识的提升,公众参与环境治理的程度不断加深。1972年通过的《人类环境行动计划》首次在国际社会上突出公众在环境治理体系内的重要程度。1992年通过的《里约环境与发展宣言》确立了“公众参与原则”,为公众参与环境治理构建基本框架。

三、公众参与类型化

对现有公众参与环境治理行为类型化,寻找公众参与的共性,有助于制定适用于碳中和公众参与制度。钟兴菊等[20]将公众参与环境治理划分为运动式参与、集体式抗争、使命式参与及观望式参与四种类型；曹海林等[21]总结为反抗型、政治型和日常型三个理想公众参与环境治理类型。本文通过对现有研究及环境案件分析,将公众参与划分为主动参与和被动参与两大类。

(一)主动参与

主动参与是公众自发开展环境治理的行为,包括获利性参与、非获利性参与、公益性参与。

获利性参与指公众认为参与环境治理对自己具有正反馈,自发参与环境治理。正反馈既包含货币性经济收益,也包含政策激励。如《浙江省环境保护厅关于建立主要污染物总量控制激励制度推进产业转型升级的通知》(浙环发〔2013〕61号)对超额完成减排任务的企业制定适当的奖励、激励措施,对绿色信贷、环评审批、上市环保核查等方面给予支持。企业为获取政府的政策奖励进行排污控制,开发新能源技术等,属于获利性参与。

非获利性参与指公众参与环境治理的源动力并非获益。公民通常由于环保意识的提升,意识到环境问题的严重性,进而自发参与环境治理。非获利性参与主要表现在公民日常生活中的环境友好行为,主要由个体实施,影响范围较小。参与者不以直接获益为目的,而是以保护环境为初衷,以提升日常生活的环境质量为目标。

公益性参与通常表现为群体活动,如环境公益组织举办的环境保护主题活动,环保组织自发提起的环境公益诉讼等。以“自然之友”为例,该组织是中国成立最早的全国性民间环保组织,每年开展多项公益环保活动,编制年度环境绿皮书《中国环境发展报告》,提起“福建南平武夷山脉非法采矿毁林案”公益诉讼等。公益性参与具有明显的组织性,影响范围广。

(二)被动参与

被动参与是公众在外界强制力的作用下被动参与环境治理,包括政策性参与、抵抗性参与、司法强制性参与。

政策性参与是在典型的公权强制力介入下,公众参与环境治理的行为。对企业而言,近几年中国已关停不少高耗能、高污染企业,国家市场监督管理总局还于2020年颁布《高耗能特种设备节能监督管理办法》,限制高耗能设备的使用。关停高耗能企业、限制高耗能设备使用是政府出于环境保护目的,由政府主导通过强制力施行。企业停产并不一定是其原本意思表示,但在强制力下的关停行为属于被动参与环境保护。对个体而言,如在垃圾分类方面,并非每个公民均具有进行垃圾分类的意愿,但因国家强制力,全国大部分主要城市开始施行垃圾分类处理行为[22]。

抵抗性参与通常表现在公众自身利益受损或可能受损时,出于私益,个体采取较为激烈的方式以表达自己的诉求。如大连“7·16”海洋溢油事件、厦门“PX”事件、杭州“5·12”垃圾焚烧发电厂事件等均属于公众私益受到侵害,或存在被侵害的潜在风险,相关利益群体联合抵抗。利益相关者选择诉讼、仲裁甚至聚集、静坐等冲突对抗模式,阻止环境问题对自身权益损害的程度进一步扩大。

司法强制参与是行为人在国家强制力介入的情况下,被强制参与环境治理的情形。司法强制力不能任意介入,而是行为人违反相关法律法规,查明存在具有损害环境的事实后,由被侵权方或相关适格主体以环境诉讼的形式介入。如李劲诉华润置地(重庆)有限公司环境污染责任纠纷案、江苏省徐州市人民检察院诉苏州其安工艺品有限公司等环境民事公益诉讼案就分别属于由个人发起和由检察院发起的针对环境问题诉讼案件。司法强制力介入后,环境侵权方必须参与环境治理。

不同的公众参与类型分类如表1所示。

表1 公众参与环境治理类型分类及其特征

四、完善多元化碳中和公众参与路径

国家制定的碳中和目标需要依赖公众参与实现。因此,完善多元化公众参与气候治理路径有利于实现碳中和目标。

(一)增大政策激励力度

在市场机制下,市场参与人具有趋利性,会首选最大化自身利润的举措[23]。在温室气体排放控制方面,降低碳排放需额外增加成本。市场少见能主动增加成本,用于担负社会责任的行为,而且对投资者本身收益并不显著,甚至为负收益。为此,政府可设置激励措施,包括政策性激励和货币性激励,提高市场参与人主动参与碳减排的积极性。现有研究表明政府制定“层级扩散”的法治化激励机制可推动形成政府、社会力量、居民群众三元共治的局面[24]。此时,市场参与人会主动进行碳减排。这也是科斯定理在环境治理中的应用[25]。

(二)加强低碳宣传教育

公众环保意识提高有助于公众自发开展环境友好行为。公众日常生活的环境友好行为不完全以获益为导向。随着环境质量提高,公众获得更高的幸福感是开展环境友好行为的重要源动力。如今,公众已树立一定环保意识,诸如“不乱丢垃圾”等此类个人力所能及的环境友好行为已深入人心。但温室气体与生活垃圾不同。温室气体不是肉眼可见的有形体,大部分人对碳排放行为不存在类似于丢弃垃圾一样清晰的主观认知。政府需加大对低碳生活行为宣传教育的力度,提高公众对低碳生活的认知度。

(三)完善环境公益诉讼制度

公益组织在全球环境治理中扮演重要角色。世界自然保护联盟(IUCN)、世界自然基金会(WWF)等公益组织在全球环境保护行动中做出突出贡献,政府与公益组织协作的环境治理模式被大部分国家认可[26]。但中国环保公益组织登记门槛高,缺乏资金和专业人才,各环保组织间存在沟通不畅等问题,制约公益组织在环境保护领域发挥作用[27]。在环境公益诉讼方面,虽然已注册的环境公益诉讼适格主体超过1000个[28],但司法实践中仅有自然之友、中华环保联合会、厦门红树林等少数组织提起过环境公益诉讼。环境公益诉讼制度不完善是实际提起诉讼的公益组织数量少的原因之一[29]。政府可以考虑以碳中和为切入点,适当放宽环保公益组织准入要求,提供人才及资金供给,进一步完善环境公益诉讼制度,提高社会组织在减排方面的参与度,形成政府—市场—社会“三位一体”的碳中和布局。

(四)健全环境联合行政执法机制

中国环境相关法律超20多部,标准达500余个,环境政策涉及的领域和标准接近发达国家水平,但中国的环境执法水平不及环境立法水平。环境执法涉及的内容繁杂,相关部门环境行政执法地位有待继续提高[30]。传统环境问题中,环境执法软弱性困境频现。较传统看得见的环境污染而言,碳排放“看不见,摸不着”,这对环境执法部门提出了更高的要求。为此,亟须提高环保部门的行政执法能力,健全以政府为主导,各职能部门协同参与的环境联合执法机制，明确各职能部门权责清单,提高环境行政执法水平。

(五)探寻“互联网+”环境治理模式

我国环境治理体系缺乏广泛的公众参与,这与公众参与渠道较少有关。传统公众参与渠道单一,主要是环境听证、环境信访等。虽有研究表明公众参与对大气污染物减排有积极作用[31],但受限于传统渠道的消息传播不广泛,参与流程繁琐等因素,部分有意参与环境治理的公众望而却步。随着信息技术的发展,各行业信息化程度不断加深。在司法系统中,传统立案模式需要立案人将准备好的各项与案件有关材料送至法院,在法院审核及后续开庭的流程中还需多次前往法院,费时费力。信息化改革后,人民法院向“互联网+”司法便民模式转变,开通网上立案平台,大大降低人民群众参与司法的成本。在环境治理方面,环境管理部门可借鉴司法信息化改革,向“互联网+”环境治理转变,拓展公众参与环境治理渠道,提高公众参与环境治理积极性。

(六)深化环境司法改革

司法是环境治理中最严格,也是最后兜底的保障。完善的司法体系是助力双碳目标实现的重要依托[32]。《中华人民共和国刑法》第六节是专为环境保护设立的破坏环境资源保护罪。环境司法是公众直接参与环境治理的方式之一,既可由公民个人因环境侵权向环境污染者提起民事侵权诉讼,也可由适格社会组织因环境公益受损提起环境公益诉讼。为适应环境诉讼相关司法实践发展,人民法院已在部分地区设立环境资源审判庭,以满足环境案件的需要。碳排放行为鉴定难度大,碳排放案件审理需具备较强专业性及技术性。传统审理可能会因法官对碳排放的技术性储备不足,导致司法误判。建议对碳中和环境司法审判进行专项改革,设置网上审判庭,吸纳具有碳排放知识背景的人员担任人民陪审员,同时加强对法官碳排放知识技能培训,提升碳中和案件审理的公开性及专业性,维护司法权威。

五、以公众参与模式引领全球气候变化治理

气候变化是全球性问题,全球气候治理需要各国合作,协同治理。然而目前国际形势错综复杂,“逆全球化”思潮涌现,全球协同治理存在一定困境。中国是新兴大国,但中国的国际社会话语权与综合国力并不匹配。达成双碳目标是技术性问题,绿色低碳技术的研发、推广、应用有助于双碳目标的实现[33]。因此,绿色低碳改革将是中国增强国际话语权,引领全球治理的重要契机。

(一)促进国际低碳技术交流

低碳产业升级,需要淘汰落后的高排放行业,新建绿色技术环境友好型产业链。绿色技术研发能力强国将在全球气候变化治理中占据先机。回顾历史,蒸汽技术发展促使英国率先完成第一次工业革命,铸就“日不落帝国”的辉煌;电气技术的推广应用使西方国家完成第二次工业革命,助力美国、英国等国家迈入发达国家行列;信息技术的发展使发达国家综合国力进一步提升,使它们牢牢掌握国际话语权。此次低碳技术变革是中国提升国际话语权及影响力的契机。中国应依托现有的科研水平与经济实力,发展低碳技术,在低碳领域实现弯道超车,增强国际影响力。

受客观因素限制,各国科技研发水平不一,技术转移是跨国合作的重要形式。国际技术转移主要是跨国公司合作及投资等。企业是低碳技术应用的重要主体,企业间技术流转本着公平自愿、意思自治原则。对公司而言,出售技术可获得高额利润;对国家而言,本国技术输出有助于域内标准国际化。中国在国际合作中,可依据实际情况,降低跨国技术转让壁垒,推广本国低碳研发成果,促进中国低碳标准的域外适用。

(二)推动国家间人才合作

科技是第一生产力,人才是科技创新首要驱动力。传统技术转移的主要客体是成熟技术,由买受人支付对价,让与人许可其使用。传统技术转移方式固然高效,却无法确保技术本土应用可完全排除“水土不服”。因此高水平的技术研发人员对一国科研水平提升具有决定性作用。低碳技术研发是当今全球科研前沿,研发者在“摸着石头过河”。研发人员互相探讨,技术研发过程的思维碰撞可有效开拓各研究团队的思路,吸取其他团队经验,有利于降低技术研发费用及周期。作为科技创新大国,中国需要促进本国研发人员与世界一流团队的交流,举办低碳主题国际峰会,促进各国人才交流,形成上至官方,下至民间的国际低碳合作。

(三)制定区域减排标准

《巴黎协定》采取基于国家自主贡献的减排机制,由各国自主提交减排目标。这导致国家减排自主性与全球环境约束客观性之间难以统一[34]。即使许多学者研究表明经济能力原则、排放责任原则、人际公平原则、祖父制原则等可适用于国家自主减排标准制定[35],然而目前国际社会对国家减排责任分配未达成共识。现有温室气体主要来自发达国家,大多数发达国家却仅为本国设置象征性的碳减排目标,甚至存在退出《巴黎协定》,逃避碳减排责任的行为。各国承担的碳减排责任难以实现公平。国际社会公平之争本质是国家利益之争[36]。

部分发达国家出于自身利益考量,逃避碳减排责任。在此情形下,中国应当更加深入地参与全球气候治理,设立中国碳减排标准,知行合一,在全球气候治理中做出表率作用。后续中国在与其他国家合作时,中国制定的碳减排标准便有可能产生域外效应,中国碳减排标准有向外输出的可能。中国标准输出已有先例,如“一带一路”项目中,许多沿岸国在与中国合作时采取了中国标准进行施工建设。中国可逐步制定推广碳减排标准,首先在与中国贸易紧密的国家及地区达成区域性碳减排共识,制定区域碳减排自主贡献额度标准，进而扩大标准适用范围,逐步实现全球认可的碳减排标准。

(四)完善全球碳市场

碳市场对全球温室气体减排控制发挥着重要作用。《巴黎协定》第六条提出市场机制框架,通过制定自愿的碳补偿标准认证碳减排项目。联合国气候变化第21次缔约方大会中提出允许缔约方使用国际转让碳补偿单位(ITMOs)实现缔约方国家的自主贡献,ITMOs逐渐成为国际碳市场中的“货币”,明码标价,在各国之间流通。实际上,发达国家把控碳定价权,借此在国际碳市场上搭建对自身有利的碳交易价格壁垒,致使发展中国家在国际碳市场交易中始终处于“弱势”局面[37]。中国作为世界上最大的发展中国家,需在控制本国碳排放的基础上,积极参与国际碳市场建设,提升发展中国家在国际碳市场的地位。

六、结语

气候变化是全球共同面对的问题,围绕气候治理问题全球已开展多轮磋商,最终形成以联合国气候变化公约为基础的大气全球治理体系。《巴黎协定》是国际社会有关气候治理达成的最新协议,确立了“自下而上”的国家自主贡献减排模式。国家是国际法的参与主体,《巴黎协定》各签署国制定的节能减排目标最终需要由个人、组织、企业落实,碳中和目标的实现离不开公众参与。各个国家在制定本国的“双碳”目标时,需要充分考虑本国公众实际参与碳节能减排的意愿,制定切实可行的碳减排计划。

全球气候变化带来了低碳技术改革及应用需求,技术革新有可能带来地缘政治格局变化[38]。中国的综合国力较强,若牢牢把握住此次低碳技术革新,有可能会使世界格局发生新变化。过去中国在国际社会上扮演的角色更多为“追随者”,鲜有机会扮演“创新者”,中国要把握此低碳技术革新的契机,在碳中和进程中,上至国家官方层面,下至民间个体层面,自发主动参与温室气体减排。同时，深入参与国际合作,以区域碳治理为破局点,引领全球大气治理。中国需要向全球治理的“创新者”角色转变,在更多全球共同关切事项中贡献中国智慧,发出中国声音。