乡村振兴战略下相对贫困治理时代问题解析

李永军，许 鹤

（1.中共江门市委党校 党的建设研究室，广东 江门 529000；2.合肥工业大学 文法学院，安徽 合肥 230009)

一、引言

“三农问题”是国之大纲，既是社会问题，也是经济问题。2020年3月6日，***总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。这一重要讲话为我们以更大决心、更强力度推进脱贫攻坚指明了方向、提供了动力。当前，我国脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻城拔寨的冲刺阶段，剩余脱贫攻坚任务愈发艰巨。从全国范围来看，虽然九成以上的贫困县实现脱贫，但这并不意味着脱贫攻坚任务的完成，仍有贫困人口没有摆脱贫困，而且一部分已脱贫人口还存在返贫风险，同时，近两年受到新冠肺炎疫情的冲击，全国范围内脱贫攻坚工作任务集中且时间短暂，后续巩固提升脱贫成果难度也不断加大。

当前，进入收官阶段的脱贫攻坚仍然存在诸多结构性问题有待解决，比如，由于各地区经济发展程度存在差异，脱贫工作始终难以统一，在效率导向之下，一部分地区偏重“输血”忽视“造血”的扶贫理念固化，一部分地区还存在“竞争脱贫”的情形；在推进脱贫攻坚工作过程中所采取的政策措施多具有阶段性、策略性，缺乏统一的长期规划，在推进脱贫攻坚工作过程中多秉持宏观倡导型激励经济理念，缺乏明确的执行机制与问责机制等。在这些结构性问题的多米诺效应推动之下，后脱贫时代的工作展开将可能引发资源和资金整合困难、制度失灵、政策配套滞后、风险防控难度加大等二次叠加风险问题，这些已存的问题为脱贫攻坚成果的巩固和质量提升陡增了很多不确定性。因此，有必要通过建立健全稳定脱贫长效机制来纾解这些结构性问题的负面影响，通过制定返贫监测机制、设立扶贫基金、构建面向相对贫困治理的政策体系等方式突破既有桎酷，以制度化手段巩固脱贫攻坚成果，遏制返贫的出现。

二、脱贫攻坚与相对贫困的张力：实践困境认知

（一)脱贫攻坚工作的开展现状

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。党中央的这一决定表明了中国扶贫工作将是长期性的，但是在2020年以后，中国的扶贫工作需要进行转型，就是要以提升国家治理体系与治理能力现代化的改革为导向，以脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接为契机，将后脱贫时代脱贫工作的重点转向对相对贫困的治理。目前而言，由脱贫攻坚到治理相对贫困的转型需要解决一个大前提，就是必须不折不扣地全面打赢脱贫攻坚战，为此，首先需要解决脱贫攻坚工作的质量提升与脱贫成果巩固的问题。

党的十八大决定实施精准扶贫战略，在全国范围内进行扶贫工作，启动脱贫攻坚战。自2012年，每年贫困人口减少一千万左右，贫困发生率也从2012年的10.2%一路下降到2019年的0.6%，这是脱贫攻坚工作取得的消除绝对贫困的阶段性胜利。目前，绝对贫困的问题已基本解决。党的十九届五中全会首次提出了全民共同富裕的战略目标，突出强调了在政府主导下扎实推进全民共同富裕。早期解决绝对贫困问题是促进全民共同富裕的重大举措。但是，目前我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡收入差距仍然较大，解决绝对贫困并不意味着彻底消除全部的贫困问题，新时期，我国扶贫工作的重点将逐步从巩固绝对贫困向缓解相对贫困转移。此外，促进全体人民的共同富裕是一项长期任务，为扎实推进共同富裕，到2035年实现全民共同富裕，我们必须关注相对贫困问题。

（二)相对贫困的现状认知

相对贫困主要是指发展性贫困，即个人的基本生存需要能得到满足，但不能获得与大多数人同等的其他基本生活需要的状态，其参考指标是全社会的平均水平。到2021年，贫困地区农民人均可支配收入已达到12 588元，而我国居民人均可支配收入为32 189元，相差超过两倍，这即是相对贫困所面临的现实问题。具体而言，现阶段我国相对贫困表现为以下两个方面。

一方面，相对贫困人口的基数较大。绝对贫困的衡量标准主要体现为“两不愁”和“三保障”是否落实，而相对贫困没有具体统一的衡量标准，其最明显的特征就是相对性，即相对贫困人口的划分标准是以社会规定的某一平均收入水平作为参照。现阶段，大部分农村居民经济条件相对较好，生活水平较高，且具备较高的文化素质，此类居民不能归于绝对贫困范畴。但随着绝对贫困的消除，由于相对贫困的相对性，该部分居民可能由于收入低于社会平均水平而会被动地陷入相对贫困的境地。另一方面，造成相对贫困的原因更加复杂。农村相对贫困是一种受多方面影响的复杂的社会现象，其受社会经济发展水平、城乡收入差距、教育、医疗、自然资源等诸多因素的影响。绝对贫困的治理更注重从经济角度解决贫困问题，其通过增加贫困人口的经济收入，为贫困人口提供物质保障来实现。但相对贫困不仅仅由于经济能力低下，其多维性的特点决定了面对相对贫困现状需要综合考虑社会学中的诸多方面。

（三)脱贫攻坚工作的属性认知

如前文所述，由于绝对贫困对应着个人生存权的保障问题，加之满足个人生存权所需要的各种资源要素要求较低，通过国家的“两不愁”“三保障”政策的实施就能得到有效解决。但是，在脱贫乡村仍然缺乏内生动力的情况下，脱贫攻坚工作成果的巩固需要防止掉入“绝对贫困循环再生产陷阱”及“相对贫困循环再生产陷阱”，尤其是掉入“相对贫困循环再生产陷阱”，将会成为巩固脱贫成果的最大阻碍因素。

为此，需要从“相对贫困循环再生产陷阱”自身所具有政治性、相对性特征来认识。关于“相对贫困循环再生产陷阱”的政治性，涉及贫困人口的身份壁垒问题，其与我国城乡二元分离的社会格局密切相关。中华人民共和国成立七十多年来所形成的农村反哺城市、城市优先发展的政策，将农村视为城市的农副产品供应地、原材料来源地、工业品消费地，限制农民进城工作与定居，并以严格的户籍管理制度进行身份识别，形成了以“城镇户口”与“农村户口”为主要特征的政治身份符号。这一特征反映到当前的现实中并引发了一系列链式反应，诸如农民工进城就业、医疗、住房、子女入学等因户籍身份产生阻碍的问题，虽然目前这一政策有所松动，但是实践中仍然没有真正解决。关于“相对贫困循环再生产陷阱”的相对性，相对贫困问题是一个动态问题，这是基于我国国情与社会发展现状得出的判断。通常来说，相对贫困的识别判断标准可以采用居民收入中位数的特定比例标准，也可以采用总人口中特定比例最低收入组收入上限标准，但是，不论采取哪一个标准，相对贫困人口总是围绕某一识别标准的中线上下浮动，并处于时刻变化之中，可以肯定的是，我国目前的相对贫困人口基数仍然较大。

概言之，脱贫攻坚战是一个阶段性的工作，其主要工作重心在于消除中国现行标准下的绝对贫困，且主要围绕“两不愁”“三保障”政策来展开，脱贫攻坚工作的质量提升与成果巩固需要回归到如何解决相对贫困这一本质性问题上来。相较于脱贫攻坚工作的单一政策属性，解决相对贫困涉及社会综合治理的诸多方面，其关联政治依附、经济自由、文化启蒙、阶层流动等诸多领域问题的变革。

（四)脱贫攻坚与相对贫困的纠缠

脱贫攻坚战虽然已经进入收尾阶段，我们仍可以看到有一些困难问题需要在2020年以后持续解决，而这些问题大概率有导致掉入“相对贫困循环再生产陷阱”的可能。换言之，后脱贫时代脱贫攻坚工作中仍存在的一些顽固性、结构性难题，未来可纳入相对贫困治理的范畴，结合调研总结看，这些问题集中表现在以下几个方面。

一是“户脱贫”仍然存在结构性问题，脱贫户一旦受疾病、上学、残疾而丧失劳动力等致贫原因的影响，加上“碎片化”的社会主体与系统化的精准扶贫关联不畅、不紧密，脱贫户的自我发展能力和抵御风险能力不强， 脱贫后的农户返贫风险较大。二是一部分脱贫乡村生态环境仍不达标，皖北地区调研发现，相当一部分脱贫农村生态环境较差，村内规划不统一，路边杂草丛生，旱厕大量存在，闲置宅基地未得到有效规划与利用。三是一部分脱贫乡村仍然缺乏产业支撑，发展产业是实现脱贫的根本之策，只有发展产业才能真正激发贫困地区和贫困人口的内生动力，由于脱贫乡村发展产业的基础薄弱，扶贫工作多是以“输血”为主，仍然缺乏“造血”能力。四是培育新型职业农民的工作成效不足，就皖北地区来看，尽管政府已认识到培育新型职业农民对遏制返贫现象出现的重要性，但由于大部分贫困乡村仍是以种植业为主，缺乏支撑产业，本地农民文化水平有限，对成为新型职业农民多“有心无力”。五是乡村教育扶贫成果有限，当前，教育扶贫主要以“就地扶贫”为主，农村学子进城难、随迁难等问题仍然突出，毋庸说，高质量的教育扶贫是阻断贫困代际传递的重要途径，也是提升贫困群众造血能力的重要抓手。六是一部分村集体收入仍然不达标，乡村集体脱贫也是脱贫攻坚工作的应有之义，皖北地区调研发现，一部分乡村集体基本没有内生性财政收入，靠集体土地出让金、湖泊池塘所得租金为收入，收入较少，村内日常运转基本靠上级财政补助。七是后备人才衔接不够畅通，全国范围来看，组织开展扶贫工作的主力是各级国家机关、国有企事业单位的工作人员，他们参与的扶贫工作多是政策性的、阶段性的，难以对扶贫工作做出长期打算。乡村振兴的实现要解决“谁来振兴”的问题，没有一支带动乡村振兴的核心力量，后续工作的开展将会产生很多问题。

有学者指出，脱贫攻坚的目标就是到2020年实现全面建成小康社会的目标，基本消除绝对贫困，达到党中央制定的两个一百年目标之第一个目标，解决相对贫困问题是建立在脱贫攻坚基础之上的深层次问题，其关注的是脱贫攻坚工作过程中的一些薄弱环节和遗留问题。可以确定，脱贫攻坚与相对贫困之间的纠缠将无法避免，为此要将它们从纠缠中分离开来，认清楚其各自面相，为未来策用。总结来看，表现在如下五个方面。

第一， 工作预设目标不同，脱贫攻坚具有政策性，要求在一定的时间之内必须完成一定的脱贫任务，采用了国家兜底的政策，要求立竿见影，这一过程更加注重结果；相对贫困具有战略性，更多是从长期来作规划，注重解决结构性贫困问题，这一过程更加注重实效。第二，工作侧重点不同，脱贫攻坚的侧重点是要解决绝对贫困人口的“两不愁”“三保障”问题，扶贫对象一旦达到满足基本生活保障的要求，即可视为达到脱贫标准，其有国家统一标准，属于较低层次的要求；相对贫困的侧重点强调针对贫困综合治理问题，涉及贫困人口的教育、医疗、住房、收入、消费等诸多领域的体系化、永续性解决，其治理过程可能会跨越地域、城乡，国家并无统一标准。第三，工作地域范围不同，脱贫攻坚的主要工作范围在农村，相对贫困则涵盖农村和城市。第四，工作机制的制定不同，基于二者间的禀赋差异，脱贫攻坚的工作机制是全国统一的，在脱贫标准、贫困人口识别、贫困人口进入、脱贫人口退出、产业分红等都有统一的标准；相对贫困的工作机制则是多元的，由于相对贫困的治理范围跨跃城乡，对于乡村的相对贫困治理举措与城市的相对贫困治理举措则会明显不同，比如，生态扶贫、产业发展更多适用于乡村脱贫，而降低失业率、促进就业则更多针对城市。第五，从社会矛盾的解决上看，脱贫攻坚对应着传统的人民日益增长的物质文化需要与不能满足的矛盾的解决，相对贫困则对应着新时期人民日益增长的物质文化需要与发展不平衡不充分的矛盾的解决。

三、脱贫攻坚存在问题溯源：学理解构分析

（一)“单中心治理贫困”的脱贫模式固化[10]

一般来说，市场经济的持续深入发展会不自然地导致贫富差距的扩大，导致资源分配失衡，扶贫工作就是在这一市场缺陷背景下提出的，体现政府的“有形之手”的干预。鉴于脱贫主体的分散性，在扶贫工作开展的初期，各级政府认识到这一问题并采取相应对策，通过一级抓一级、划定区域、包干到人的方式逐级划定目标任务，在各级政府的统一领导下，早期扶贫工作成效明显。但是，随着工作的深入开展，一些顽固性问题便显现出来，比如，脱贫主体存在“养懒人”现象，脱贫户存在返贫现象等，这些仅仅靠政府利用公权力强力推动显然是难以完成的。显而易见，几年来扶贫工作一直是在政府的主导下进行的，并在此基础上形成了行政化的精准扶贫与公益性的精准扶贫，这导致该工作的展开是与市场脱节的，其工作成效并不考虑经济成本与经济收益，仅关注预先设定脱贫目标能否如期实现与达成。换言之，市场化的脱贫主体与行政化的精准扶贫、收益性的脱贫主体与公益性的精准扶贫之间始终存在着较大的张力，后脱贫时代扶贫工作走向市场化、社会化的道路充满荆棘。这种行政主导的、公益性的“单中心治理贫困”模式向市场化、社会化的“多中心治理贫困”的模式转变仍需时日。

（二)倚重“输血”忽视“造血”的脱贫理念僵化

长期以来，国家的扶贫战略采用“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，坚持大扶贫格局，坚持“六个精准”“五个一批”，引导各类扶贫资源优化配置[11]。这种带有管理型激励模式的表述缺乏具体的操作标准，各级政府对待扶贫工作往往采取“时间限制、以量取胜、限期出列”的工作总基调。囿于传统原因，绝大多数被列入扶贫对象的乡村都是地理位置偏远、农村产业不发达、资源缺乏、当地几乎无“当家产业”的地区。因此，扶贫工作者们很容易就认为，若要推进扶贫工作如期取得进展，就需要政府在短期内挹注大量的资金，并将这些资金分解并内化为诸多“脱贫要素”，在具体手段上，从资金扶助、资源保障、机会创造、社会参与和文化教育等角度出发帮助贫困主体，使贫困者真正实现经济财富、政治能力、社会地位和文化意识层面的富足。这种做法短期效果很明显，并被媒体冠之以“输血式”脱贫，在“输血式”脱贫理念之下，各地区纷纷效仿，造成当下后脱贫时代仍有相当比例的脱贫乡村“造血”能力不足，无法从根本上激发区域产业经济发展的内生动力，更无法在相对封闭的乡村社会形成驱动经济循环的动力。

（三)扶贫规范性文件带有宏观倡导型激励倾向

结合四川、重庆、云南、湖北、河北等地的扶贫开发条例内容来看，条例内容多以“鼓励”“支持”“引导”的字样出现，具有较强的“软法”色彩，不具备强制效力和落实途径，只能依靠地方政府部门的行政权力贯彻与干预，但这会诱发社会参与扶贫激励的行政恣意性和自由裁量性。在宏观倡导型激励模式下，各地的扶贫开发条例呈现出一个共同的特征——模糊性，具体表现如下[12]。一是原则性规定过多，而对于激励的对象类别、激励的具体方案、激励的兑现途径等并未做出明确规定。二是激励手段单一，对照各省、区、市扶贫开发条例容易看出，各地对参与扶贫工作的主体的激励手段就是晋升加分和荣誉授予，其中并无权利授权的规定，这就容易将参与扶贫工作的主体定位为“扶贫参与者”，这就给扶贫参与者们一个心理暗示，即他们是被派来做这项工作的，使他们在工作中缺乏主人翁地位。三是对社会组织参与扶贫工作的激励措施规定模糊。大部分省、市、区的扶贫对此规定多采取各种财政、税收、信贷等激励措施，缺乏可操作性条款。 具体来看，《重庆市扶贫条例》第五十一条规定，对于采取捐资、捐物方式参与农村扶贫的企业依法给予税收优惠。《安徽省人民政府办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》第十三条规定[13]，对积极参与扶贫开发、带动贫困群众脱贫致富、符合信贷条件的各类企业给予信贷支持，并按有关规定给予财政贴息等政策扶持， 其中“符合信贷条件”“按有关规定”“政策扶持”等用语表述的模糊性则容易引发“形式扶贫”。纵览其他省、市、区的扶贫开发条例，有关此方面的规定均大同小异，这种模糊性规定，忽视了条例的可操作性，不利于社会主体的“行动协同”，造成实际中参与扶贫工作的企业对于政策的落实缺乏信心，导致参与积极性不高。

（四)政绩考核易诱发“竞争脱贫”倾向

2016年以来，党中央、国务院就扶贫工作展开调研，随后决定每年对地方各级党委、政府的扶贫工作成绩进行绩效考核，按照省、市、县、乡的级别，由上一级党委、政府对下一级党委、政府开展考核，扶贫绩效考核的主要指标性内容涉及贫困识别、扶贫政策落实、乡村产业发展、招商引资落地、帮扶责任、贫困退出、扶贫效果、群众满意度等，同时，进一步提高脱贫攻坚成绩在各级党委、政府领导者及参与扶贫干部政绩考核指标的比重。这一做法迎合了中国自上而下的行政管理模式，通过逐级加压、层层问责的方式使得脱贫攻坚取得了不俗的战绩，这也反向印证了扶贫工作的开展总是需要以国家为主导，政府在其中发挥的关键性作用自不必赘言。

但是，也应该看到，随着国家投资主导的开发式扶贫边际效益递减与渗漏效应的存在，我国传统的扶贫运作机制与政府管理模式也在不断被挑战[14]。这一问题就执行扶贫工作的政府机构及相关工作人员而言，便涉及所谓的脱贫政绩考核，在扶贫边际效益递减与渗漏效应的倒逼之下，部分地区在推进脱贫攻坚工作过程中往往仅仅注意到当前利益而忽视长远利益，注意到本地利益而忽视整体利益，加之，在管理型扶贫模式引导下，部分地区为了完成工作任务更是忽视了对扶贫效果的真实反馈。这些现象可归结为当前扶贫工作中出现的“竞争脱贫”倾向，概言之，“竞争脱贫”是指政府为了完成脱贫任务，制定相应的扶贫工作计划，要求各参与单位及个人在一定的期限内完成扶贫任务所赋予的各项指标的做法。这种“竞争脱贫”的做法从管理学的角度来看，称之为管理型扶贫模式。在此模式之下，扶贫工作多以行政管理上的命令式方式展开，工作中多秉持效率优先原则，在扶贫工作中采取“运动战”模式，缺乏“实质扶贫”的工作动力，进而会导致一部分脱贫摘帽的贫困县、贫困村、贫困户的脱贫成绩存在水分。

四、建立健全稳定脱贫长效机制：减贫治理创新

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出，要实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的脱贫目标[15]。当前来看，脱贫攻坚工作已经提前实现了这一预定目标。这一目标的实现，标志着在我国全地域范围内已经消灭绝对贫困现象的发生，极大地促进我国减贫治理体系的完善和减贫治理水平的提高，彰显了我国国家体制及制度能够“集中一切力量办大事”的优势，为世界贡献了中国减贫方案，这是我们对当前脱贫攻坚工作的基本认识与基本立场。换个角度说，脱贫攻坚已经为重塑地方政府政治生态和乡村治理带来了契机，但是也应该承认，当前脱贫攻坚工作还存在诸多结构性问题未得到有效解决。为此，需要在2020年后以国家推进社会治理体系与治理能力现代化改革为契机，在完善广泛受益与倾斜分配相结合的收益分配机制、收益保底机制、政策性保险等已有成功制度经验的基础上，提出创新改革方案，促使这些结构性问题得到持续且有效解决。

（一)建立防止返贫动态预警监测机制

自2014年国家精准扶贫战略开展以来，中国的脱贫工作成就取得了优于以往的历史性进展与突破，但是，后脱贫时代中国面临的脱贫任务依然严峻，脱贫攻坚中存在的结构性问题仍有待持续解决，脱贫攻坚工作的阶段性与相对贫困治理的长期性的矛盾始终存在，并有深度缠绕、融贯的可能[16]。因此，要积极探索技术治理模式，建立信息管理系统，对贫困人口进行数字化管理，为此，可探索建立防止返贫动态预警监测机制，以实现脱贫攻坚工作质量与成果的不可逆。为此，可从以下几个方面展开。

第一，确立相对贫困的中国界定标准。一般来说，按照国际上的经验与标准，对于相对贫困的标准之确定多采用居民收入中位数的特定比例标准，即采用中位数的百分之六十来确定；当然也可以采用另一国际通行标准——用总人口中特定比例最低收入组收入上限标准，即采用最低收入组收入上线的百分之十来确定，对于这一国家标准可以引入我国所用。

第二， 通过建档立卡持续跟踪监测[17]。截至2021年6月，在脱贫攻坚战的强大攻势之下， 我国仍有2 700多个贫困村尚未实现脱贫出列，这些未出列的贫困村又多是地理位置偏僻、交通不便、人口结构复杂的地方。这些贫困村人口构成了一个“亚群体”，他们自身抗风险能力差，极容易转为绝对贫困人口，为年内完成脱贫攻坚任务增加了难度。为此，这些尚未脱贫的贫困村、贫困户，连同此前已经脱贫出列的贫困村、贫困户继续建档立卡，采取自下而上的主动申报和国家干预相结合的方式进行动态预警监测，对于那些有返贫苗头的贫困村和有陷入绝对贫困的贫困户国家要及时干预。

第三， 利用大数据建立统一的返贫动态预警监测系统。该系统是针对建档立卡模式可能会因为信息不畅、机制重叠或政策缺失导致的信息获取不对称引发决策偏差而设置的，在此系统之下，将全国范围内的贫困村进入和退出，贫困户进入和退出，有大概率陷入绝对贫困的“亚群体”（包括妇女、儿童、老人、残疾人、大病患者)等的贫困群体、贫困人口进行跟踪识别，通过使用SPASS数据处理与分析方法，分析其特征，总结其规律，以便及时矫正缺失[18]。几年的实践来看，针对脱贫工作展开的数字化治理尝试已经成为一部分先行地区高质量推动脱贫攻坚走深走实的新引擎，通过对脱贫工作相关数据进行信息资源整合与同步共享，进而科学编制信息资源交换和共享目录清单，有助于进一步打通因行政区划限制导致的各地脱贫信息封闭，有助于实现信息资源的上下联动、互认共享。

第四， 建立针对防止返贫动态预警监测机制的第三方元评估诊断机制。这一行动初衷是通过引入第三方评估机制，实施明确的扶贫效果综合评估制度，倒逼扶贫工作的规范化。从评估学专业的角度来说，元评估即针对评估本身的科学性和准确性而进行的二次评估。引入元评估诊断机制针对后脱贫时代脱贫工作中的贫困人口的识别与退出、建档立卡跟踪监测、返贫动态监测、脱贫政策的落实等情况进行再评估，有助于发现并纠正防止返贫动态预警监测机制构建及运行中所呈现的监测过程公开不足、监测结果论证缺失、统计结果审查修正的机制乏力等问题，其最终目的是对防止返贫动态预警监测机制进行督促与纠偏，促使其能够始终保持运行的开放性。

（二)设立精准防贫基金遏制返贫

精准扶贫要解决的是中国现行标准下贫困人口的脱贫问题，该工作在后脱贫时代的本质要求是巩固脱贫成果与遏制返贫。基于当前脱贫攻坚工作中仍然存在诸多解构性问题无法彻底解决的现状，有学者提出，可尝试通过农村产权制度“三变”改革、农村集体经济的产业化发展、农村社会保障社区化等来遏制返贫现象发生，实践来看，这些举措显得有些生硬，并有“生搬硬套”之嫌，而且其与巩固脱贫成果与遏制返贫的效率原则要求相背离。尤其是在中国农村社会保障处于中国社会保障体系边缘，国家诸多社会保障政策将农村人口排除在外的大背景下，上述举措更显无力。因此，当前巩固脱贫成果与遏制返贫的最佳方案宜借鉴传统的输血模式，准确来说，即是创设遏制返贫的国家兜底模式，具体就是以设立精准防贫基金的形式来遏制返贫现象的发生。

关于精准防贫基金的属性设置，可将其归类为政策性保险的范畴，具体运作来说，可与保险公司协商，专门针对建档立卡贫困户量身定做诸如“两保一孤”“扶贫保”“美好生活”等专属扶贫保险产品，并通过政府向保险公司统一购买保险的形式来实现，各地可根据本地区乡村人口总基数，结合贫困人口统计数据，合理确定防返贫人口比例、保费标准，参保费用统一由县级政府筹集，实行动态监测管理。关于精准防贫基金的工作展开，聚焦一些地区和贫困人口存在因病、因灾等返贫致贫的风险，甚至出现边脱贫边返贫的情况，对具有返贫致贫风险的脱贫不稳定户、边缘易致贫户及因疫情或其他原因收入骤减户或支出骤增户，进行动态监测预警和提前干预，及时纳入保险帮扶范围，提前采取针对性的帮扶措施，从而更主动、有效地化解返贫致贫风险。

关于精准防贫基金的实效，以华北地区某县为例，该县政府采取设置精准防贫基金的形式，决定由县政府每年筹集四百万元资金交给保险公司作为保险金，由保险公司按照保险合同约定管理。本县范围内，凡属建档立卡的贫困户或者其他家庭人均年收入在农村生活最低保障线以下的家庭，出现因重大疾病、教育支出、意外事故、产业风险等家庭支出超出一定数额的，都可以按程序申请保险理赔。实践中的具体操作方式就是按月识别，每个月本县的医保部门、教育行政部门、民政部门等关联单位都会把达到理赔标准的人员筛选出来，交给保险公司入户核对，然后再交给公安、银行等部门进行复查，进而做出精准识别。

（三)建立面向相对贫困治理的长效治理体系

脱贫攻坚阶段，中国为全球减贫治理领域诸多关键问题、难点问题的解决提供了有效的路径和方法，促进了中国国家贫困治理体系现代化水平快速提升。步入后脱贫时代，除了要关注脱贫成果的巩固与质量的提升问题，还要关注后脱贫时代农村贫困治理的长效机制问题。因此，对于脱贫实践中所形成的好做法、好经验要进行精简延续，使之转化为后脱贫时代贫困治理的制度性规范。缺乏能力、权利、机会所形成的相对贫困问题在很大程度上超越了收入贫困，成为中国农村贫困的实质性问题，如果说针对脱贫成果巩固与质量提升所采取的是立竿见影的策略，那么构建面向相对贫困治理长效机制所采取的就是久久为功的策略，这是将脱贫攻坚工作置于历史发展视域下的必然选择。

第一，持续落实第一书记驻村政策。派驻第一书记，建立驻村工作队，加强村级治理能力建设，是脱贫攻坚超常规举措在基层一线的集中体现。截至 2020年3月，全国共派出 25.5 万个驻村工作队，累计从县级以上党政机关和国有企事业单位干部中选派290多万人进村担任第一书记或驻村干部。精准扶贫任务能否高质量完成，关键在人，关键在干部队伍作风，而精准扶贫的一个重要要求就是精准因村派人（第一书记)。通过实施驻村帮扶、“第一书记”等制度安排，促使基层干部能够长期深入贫困地区、深入基层最前沿，切实帮助贫困地区开展精准扶贫，不仅有助于改变贫困地区的现状，也有助于提升扶贫干部的工作协调能力，对于提升基层社会治理水平大有裨益。

第二，坚持央地协同开展贫困治理的体制[19]。几年来的实践看，后脱贫时代的工作展开同样需要奉行精准化策略，尤其是在精准扶贫过程中所形成的央地协同开展贫困治理的体制已成为我国有效治理贫困问题的创举。在该体制下，“中央统筹、分级负责、央地协作”“五级书记一起抓、下一级对上一级负责”的减贫治理管理体制等，在脱贫实践中已经产生了巨大的治理成效，其对于充分调动中央和地方的积极性，提高政策的执行力和执行效率，避免信息不畅、政策缺位、资源挹注偏失等易发问题效果显著。可以说，这一央地协同的贫困治理体制是基于我国自上而下的单一行政管理体制的产物，对于促进我国减贫治理体系现代化意义重大。

第三，巩固发展乡村产业扶贫模式。后脱贫时代，构建贫困治理的长效机制必然倾向于采取久久为功的策略。在乡村集体虚化、集体所有土地无法激发市场活力背景下，乡村产业扶贫模式则是对贫困治理长效机制构建的最佳回应之一。根本上说，乡村产业扶贫模式有助于激发乡村发展的内生动力，并引发系列连锁反应，表现为能够启动农村土地的市场活力，壮大农村消费市场，为贫困家庭提供在地就业机会；有助于贫困治理模式由传统的绝对贫困封闭式治理模式到相对贫困开放式治理模式的转型，对遏制返贫起到不可逆转的根本性作用。

第四，促进社会力量参与贫困治理制度化。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求。从该内容看，其体现了国家对于贫困治理理念的改变，由过去的政府单一主导的贫困治理到以政府为首的多元主体参与贫困治理，体现了多元主体参与的新理念，可以说，构建贫困治理的多元主体参与机制是后脱贫时代贫困治理转型的方向之一。同时，还应该看到，贫困治理的多元主体参与只是解决资格问题，尚缺乏多元主体参与的激励措施，以促进“行动协同”，根本上来说，就是要平衡好收益性的社会主体与公益性的贫困治理之间的关系，为此，可通过各种财政、税收、信贷工具激发社会主体参与贫困治理的内生动力。

五、结语

扶贫形势决定扶贫战略与政策选择，形势变化要求战略与制度的适应性创新，脱贫攻坚工作需要立足于中国减贫事业现状及解决“三农”问题要求的多样化、复杂化的理论与现实。几年来，我国的贫困治理已经由精准扶贫的脱贫攻坚阶段步入相对贫困治理阶段，后脱贫时代的脱贫攻坚工作不仅是总结回顾的问题，更重要的是如何面对未来的问题，从实践层面来看，建立健全稳定脱贫的长效机制是应对未来变化的最好回应。为此要从社会治理的角度，通过区域差异、群体分布、社会转型、治理结构、减贫体系等理解这一历史性命题，对其历史成因及治理逻辑予以特别关照。同时，还要突破“技术理性”的藩篱，秉持“价值理性”的理念，运用“价值理性”来引导“技术理性”，唤醒全社会树立以“价值理性”为核心的可持续减贫治理理念，并以塑造“自我实现人”为最高宗旨。总之，脱贫工作是一项系统性工作，涉及整个社会的方方面面，其工作也不是一蹴而就的，应避免行动孤立化、政策单一化倾向，从国家减贫治理体系的构建上去思考，置于国家治理体系现代化和治理能力提升的格局下去判断，归结起来就是要做好后脱贫时代贫困治理体系的转型，回顾过去，要做好经验总结与政策延续，面向未来，要做好转型期贫困治理的规划，并提出可行性方案。