我国行政公益诉讼胜诉判决检视

张 彬,许 婵

(湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105)

2017年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第25条增加第4款，规定行政公益诉讼内容,“标志着行政公益诉讼在立法层面得以正式确立”,不仅充实了行政诉讼制度,也拓展了行政诉讼的类型[1]。但其所引发的争议并未因此停歇,直至今日,检察公益诉讼仍被一部分人认为是扩张检察权力、滥用检察权力的体现。而对检察公益诉讼的质疑,很大程度上来源于其诉讼结果本身的极高胜诉率。首先,检察机关在公布试点成效时,径直使用“人民法院全部支持检察机关的诉讼请求”这一表述[2];此外,笔者在无讼网上检索2017—2019年行政公益诉讼的判决书,随机挑选102份判决书作为分析样本,比对检索报告之后发现,就胜诉比率而言,在行政公益诉讼案件中,检察机关一审胜诉率高达84.31%,二审胜诉率高达100%。由此可见,法院在行政公益诉讼中,一般都支持了检察机关的诉讼请求。

行政公益诉讼极高的胜诉率充分表明了这一制度的推行得到社会各界的大力支持,且具有极高的司法效益和社会价值。但同时,为数不多的败诉案件也具有极强的警示意义和指导意义。因为,在公益诉讼受到极大吹捧的当下,检察公益诉讼制度如何实现长远发展,是检察机关和社会各界面临的重大课题。保护公益是否只依靠检察机关即可?公益保护是否仅通过诉讼方可实现?这是我们应该沉静下来认真思考的问题。本文随机选取近三年行政公益诉讼案例,通过对胜诉比率及其原因进行深入解析,力求以小见大、抛砖引玉,探究检察行政公益诉讼的长远发展途径。

一、行政公益诉讼胜诉概况

从样本分析来看,我国行政公益诉讼的一审胜诉率高达84.31%(不包括人民法院仅对检察机关的部分诉求予以支持的情形)。此外,从整个诉讼过程来看,行政公益诉讼的高胜诉率还体现在以下两个方面。

(一)驳回起诉的案件比率低

如下图1所示,在所选取的样本当中,胜诉的案件有86件,占比84.31%;被驳回起诉或者维持原判的有4件,占比3.92%;被驳回部分请求的有3件,占比2.94%;撤回起诉的有8件,占比7.84%;撤回上诉的有1件,占比0.98%。

图1 样本诉讼情况

其中,被驳回起诉或维持原判的4个案件分别是三台县人民检察院诉三台县人民防空办公室不履行法定职责案、寿县人民检察院诉寿县林业局不履行法定职责案、砀山县人民检察院诉砀山县住房和城乡建设局不履行法定职责案,以及西安铁路运输检察院诉周至县财政局不履行法定职责案。

第一个案件被驳回起诉且在检察院上诉后二审仍然维持原判,驳回起诉的理由是“行政公益诉讼应当受到六个月起诉期限的限制”(1)四川省三台县人民法院一审行政裁定书,(2019)川0722行初14号。,检察院起诉时期超过了诉讼时效。第二个案件被驳回起诉且同样二审维持原判,被驳回的理由主要有三点：一是行政责任与刑事责任存在递进关系,应当根据行为人违法的不同程度分别适用不同的责任追究,案件中第三人已被追究刑事责任；二是“涉案林木属于以生产木材为主要目的的用材林,从其自然属性上看,不以维护生态、保护环境为主要功能”(2)安徽省寿县人民法院行政判决书,(2018)皖0422行初2号。；三是涉案林木所占用的土地转包期限已满,“若被告对第三人做出责令补种树木的行政处罚决定,势必在涉案土地上产生第三人执行行政处罚决定与土地承包人行使承包经营权之间的矛盾冲突,可能导致行政处罚决定无法执行的窘境。如此,不仅无法起到公益诉讼应有的作用,反而有损法律的尊严”(3)安徽省淮南市中级人民法院行政判决书,(2018)皖04行终69号。。第三个案件被驳回起诉的理由是“检察建议对象错误”(4)安徽省砀山县人民法院行政裁判书，(2019)皖1321行初12号。,公益诉讼人未完全履行提起行政公益诉讼的诉前程序。在第四个案件中,一审“责令履职”诉求被驳回,理由是法院认为财政局在检察院起诉后已做出行政处罚,无再继续履职的必要,而后西安铁路运输检察院上诉，其诉求为责令周至县财政局履职,法院以公益诉讼目的已经实现为由驳回上诉,维持原判。

由此可以看出,在行政公益诉讼中被驳回起诉的原因主要是检察院在诉讼程序中出现相关差错,以及公益目的确已达成。在没有程序性错误的情况下,法院对于检察机关所提起的行政公益诉讼几乎都进行了立案。

(二)行政公益诉讼上诉率低

就审理程序而言,一审占比96.08%,二审占比3.92%。在样本中,只有4个案件进入二审,其中,3件为人民检察院上诉案件,即三台县检察院诉人防办不履职案、寿县检察院诉林业局不履职案、西安铁路运输检察院诉周至县财政局不履职案,且3个案件均维持原判(检察机关败诉);1件为行政机关上诉案件,即岚县水利局(一审被告)上诉案,并且“在审理本案过程中,上诉人以其认可一审判决为由向本院提出撤回上诉申请”,即样本案件里唯一一个由行政机关提起上诉的案件以撤诉告终。

这表明,行政公益诉讼案件上诉率极低。其缘由在于,一方面行政公益诉讼案情较民事公益诉讼简单,有规律可循,法院的审理一般围绕两个中心展开:一是检察机关是否具有起诉资格;二是被诉行政机关是否违法履行职责、不作为或怠于履行职责。对于这两点,基于相关立法和司法解释的规定,几乎都能做到正确判断,而且作为一类特殊的行政诉讼,行政公益诉讼的审理程序和审理规则仍需遵循《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。例如,在举证方面按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,由被诉行政机关承担举证责任,再加上检察机关本身所拥有的调查取证权,判断行政机关是否履行职责是相对容易的。另一方面,行政公益诉讼中,判决结果仅仅是对被诉行政机关的行为进行否定性或肯定性评价,并不涉及金钱、财物等实体利益,被告上诉的利益驱动并不大。另外,行政公益诉讼并非为了诉讼而诉讼,其目的在于通过诉讼的方式督促行政机关依法行政、依法履行法定职责,如果行政机关在诉讼过程中就采取了相应行动,积极作为,那么检察机关也没有必要提起上诉。

二、行政公益诉讼高胜诉率原因探究

本部分探讨造成样本案件胜诉率高的因素,首先仍是从样本出发,分析行政公益诉讼案件所涉及的领域、类型和方式;在此基础上探讨检察机关选择提起公益诉讼的缘由和考量;最后,回归制度建设初衷,探究行政公益诉讼胜诉率与政策导向、时代背景等之间的关联性。

(一)样本指标分析

1.案件类型的选择趋易避难

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”检察机关提起行政公益诉讼的案件主要集中于生态环境、食品药品、国有财产、国有土地使用权出让等四大领域。实践中,也基本上围绕这四大领域展开。如图2所示,环境资源类案件有65件,占比63.73%;国有资产类案件有18件,占比17.65%;国有土地使用权出让类案件有5件,占比4.90%;食品安全类案件有4件,占比3.92%;余下其他包括因撤回起诉或撤回上诉而不知案件类型的有10件,占比9.80%。

图2 样本案件类型

如图3所示,样本案件中,环境资源类占据绝大多数,其中,非法占用、破坏农林耕地类是重中之重。

图3 样本环境资源类案件具体事项

其原因主要有两点:第一，非法占地的现象在农村较为常见且较为严重,而土地是农民最关心的问题,也是国家实现长治久安最根本的保障之一,就此类案件提起公益诉讼,其重要性和影响力不言而喻;另一方面,该类案件案情一般较为简单,行政机关是否违法履行职责或者不作为非常明显,检察机关胜诉率大。因此,此类案件当然成为检察机关提起行政公益诉讼的首选。第二，非法占地案件的相对人多为弱势的农牧民,检察机关在诉讼过程中遭遇的阻力较小,因此检察机关通过行政公益诉讼督促行政机关履职,得以纠正违法行为及损害结果的可能性也更大[3]。

国有资产类案件在样本案例中居第二位,如图4所示。检察院在提起国有资产类行政公益诉讼的时候,选择的几乎都是人防易地建设费、国家专项补助资金等类型的案件,这类案件相对于“对当地经济发展具有重要影响力,往往涉及国有资产巨额资金流失,对公共利益损害巨大”的国有企业类案件来说,通常更为简单,更为常见,更易处理,对此类案件提起行政公益诉讼,可以达到很好的社会效果。

图4 样本国有资产类案件具体事项

2.检察机关的诉求单一

作为提起行政公益诉讼的唯一主体,检察机关肩负着重要责任。针对行政机关的违法作为和不作为,检察机关应当提起何种诉讼请求直接关系到案件的审理结果,也关系到受损的国家利益和社会公共利益能否得到有效修复。因此,行政公益诉讼的诉讼请求应当明确、具体、可行[4]。而在选取的样本案件中,如图5所示,检察机关的诉求几乎都是“请求确认违法”或者“请求责令履行职责”或二者之结合,即 “确认违法”+“责令履行”。当然,这与行政公益诉讼本质上是行政诉讼的性质相关,但同民事公益诉讼相比,行政公益诉讼的诉求则欠缺具体的履行内容。

图5 样本案例中检察机关的诉求

3.对行政机关不作为的司法认定采取“结果要件”

通过对样本文书的分析,可以明显发现关于行政机关是否履职或者说是否履职到位,检察院、行政机关及法院之间存在不同的认定,如图6、图7所示。检察院与法院更倾向于以“结果要件”来认定,而行政机关则更倾向于以“过程”或者“行为要件”来认定,即行政机关所谓的“因各种客观原因使得履职结果效用不明显但主观上不存在怠于履职”的答辩在司法实践中并不被法院采纳。

图6 样本案例中行政机关主要抗辩事由

图7 样本案例中法院裁判要点

例如在连南瑶族自治县人民检察院诉连南瑶族自治县自然资源局不履行法定职责一案中,自然资源局认为复绿整改是一项时间持久的工作,对于连南县恒富辉公司违法破坏涉林地的行为,其“一直督促该公司对被占用的林地恢复原状,整改复绿,已依法全面履行监管职责,不存在怠于履职的行为”；而法院在做出判决时指出：“在连南县恒富辉公司只缴清了罚款,并没有在限期前恢复林地原状的情况下,原连南县林业局(原职能部门)既未依法进行催告,也未采取代履行措施,致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被违法占用林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到有效落实,未尽到彻底履行全面的监督管理职责”。从中可以明显看出两大机关对于行政机关是否全面履行监督管理职责的认定角度不同,自然资源局认为本局已尽力全面依法履职,但因时间等客观因素的制约使得最后的复绿还林效果不明显,但不应该完全以结果为考量并作为判定其是否全面履职的依据;而法院较少考虑客观因素,更多是以“复绿还林、恢复原状是否得到有效落实”，即以是否达成还林的结果为依据做出自然资源局是否履职的判断。再有一个较为不同的认定方面是当违法行为人已被追究刑事责任后,行政机关不再对违法行为人追究行政责任是否构成不作为或怠于履职。在重庆市渝北区人民检察院诉重庆市渝北区林业局不履行法定职责一案中,重庆市渝北区林业局答辩的一个要点为，“行为人已被司法机关追究刑事责任,我局无权再对其追究行政责任”;而法院则认为，“刑事责任和行政责任虽然均是公法上的责任,但性质不同,当刑事责任内容不能涵盖行政责任内容时,行政责任显然不能被刑事责任所吸收。被告认为第三人已经被刑事处罚无须再行承担相应行政责任的辩解不能成立”，林业局败诉。这些认定的不同,使得行政机关明显在行政公益诉讼中处于较为劣势的地位。

(二)政策背景因素

1.司法的政治属性

从权力来源上看,司法权来自于政治权力的划分,所以司法客观上就具有一定的政治属性,包括司法的功能受政治体制的影响、司法具有意识形态特征等。司法具有政治属性最直观的体现便是司法活动,尤其是审判活动,总会或多或少体现出政治意志。司法和政治“在事实和内在逻辑上的密切联系是客观存在而非人为构建的,其逻辑连接的共同基点在于它们都面对着共同的社会公共利益要求而负担着建立和维护共同的社会秩序责任”。所以,司法需要借助适当的时机对政治的需求做出回应[5]，即在特定的时代背景下,司法权力有着特定的价值取舍。

从我国行政公益诉讼制度发展历程来看,自2015年开展试点到2017年修改《中华人民共和国行政诉讼法》，正式确立行政公益诉讼制度至今,党中央、国务院、各级检察机关、各级人民法院、各级地方政府及其部门通力合作、积极配合,形成公益维护的最大合力,力求推动中国特色的司法保护道路越走越宽广。法院在这样的背景下,无疑就要对这种“关系公共利益的政治需求”做出正面的回应,以期“与其他政治权力一样体现和促进共同的政治价值取向”[6]。

2.行政权的复杂性与司法权的单一性考量

社会变化万千,行政事务纷繁复杂,一项行政决定的做出往往并非单一法律执行之结果,而是综合各方因素之考量,这就直接导致很多行政行为或决定可能与立法存在一定的偏差。而法律是司法审判的唯一依据,我国司法虽然存在一定的政治属性,但政策的导向或考量仍奉行法律至上,必须在法律所规定的范围内。如此,必然会造成行政权与司法权在公共利益认定上存在差异。例如,在白城市洮北区人民检察院诉白城市洮北区住房和城乡建设局、白城市洮北区财政局不履行法定职责一案中,被告白城市洮北区住房和城乡建设局的答辩中便有一条，以“如法院支持检察机关的诉讼请求所造成的直接后果是使占有资金的贫困户无法脱贫,与当前国家脱贫攻坚大政方针严重相矛盾”为由请求法院驳回检察机关的诉讼请求。该住房和城乡建设局以国家政策方针为答辩理由,请求法院考虑“政治、政策因素”,但并未得到白城市洮北区人民法院的支持。

3.回应民众对新制度的高期许

除司法的政治属性外,检察机关在行政公益诉讼中的压倒性胜诉现状还与制度本身的热度和社会关注度相关。换句话讲,公益诉讼制度是一项新制度,而且关系千千万万民众的利益,不仅高层高度重视,民众参与度和关注度也非常高。这项制度好不好,到底能不能有效保障公益利益,其最直观的检验标准,就是公共利益的代表——检察机关是胜诉还是败诉。而在制度建设初期,为了更好地回应民众之期许，也为了凸显这项制度的优越性,无论是检察机关还是人民法院都会有所倾向,即检察机关选择较为简单、民众最为关心、影响较大的案件提起诉讼,从而确保能够胜诉。当然,除了法院和检察机关的努力之外,行政公益诉讼诉讼的高胜诉率也离不开各地方党委和政府机关的理解和支持。

三、行政公益诉讼胜诉率过高的后果及其价值回归

行政公益诉讼在矫正违法行为、督促行政机关履职,平衡行政权、检察权和司法权三者关系,保障国家和社会公共利益等方面都发挥了显著功效[7]。当前,行政公益诉讼过高的胜诉率无疑在一定程度上再一次证实了其在维护公益、监督行政方面的价值,但从另一角度而言,过高的胜诉率所带来的并不完全都是正面效应,还可能造成一定的负面影响,甚至直接引发对公益诉讼这一制度本身建立初衷的质疑。

首先，从维护公益的角色定位而言，行政机关和检察机关其实都是公益的维护者，行政机关作为权力机关的执行机关，其职责本身就是保障立法所维护的各项权益得以实现，因此，行政机关无疑是维护国家利益和社会公共利益的首要主体。而检察机关在宪法中的定位是国家法律监督机关，虽然《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等立法赋予其公益诉讼起诉人资格，但检察机关的这两种定位其实都是一种事后的、间接的、幕后的监督者。所以，按照宪法等法律的权力配置，我国对公益的维护顺序，应当是先行政后检察，只有在行政机关存在不作为或违法作为的时候，检察机关才可能从幕后走向台前，而不是相反。也就是说，行政机关依法行政才是维护公共利益的常态，诉讼只是一种在必要时方可采取的特殊手段。然而，行政公益诉讼胜诉率过高的现状，会造成一种假象——检察机关才是公益的维护者，行政机关则是破坏者，一旦公益受损，检察机关应当及时担当。如此一来，所导致的直接后果是，行政机关与检察机关出现职能错位，甚至检察机关代替行政机关行政。

其次，从公益维护的效果而言，行政机关依法享有许可权、处罚权、强制权等诸多行政权力，这些权力是维护公益的有效手段。而检察机关虽然是公共利益的代表，但立法并没有配备与之相适应的权力，即便是提起行政公益诉讼，公益的维护最终还是要依靠行政机关来实现，这也再一次证明了行政机关比检察机关在维护公益方面更具优势。然而，过高的胜诉率不仅会打击行政机关维护公益的热情，而且加剧行政权与检察权之间的矛盾，这种矛盾所导致的直接后果是，行政机关可能不再积极配合检察机关在其他方面的取证或协作请求。例如，针对环境污染问题，由于鉴定费用过高，检察机关普遍依赖环境监测站所提供的证据，如果检察机关只关注自己的胜诉结果，那么行政机关很可能不再积极提供协助，从而最终导致公益无法得到有效维护。

最后，从判决类型而言，确认违法判决是行政公益诉讼中非常常见的判决类型。很多胜诉案例中，行政机关在检察机关提起诉讼前已经纠正了违法行为(履行了法定职责)，或者已采取有效措施但因行政执法程序及执法条件所限尚未完全消除违法后果的，检察机关提起确认行政机关行为违法的行政公益诉讼并无实质意义，反而是对公共资源的无谓消耗。

基于此,我们亟须从设立检察公益诉讼制度的热潮中走出来,回归理性。公益诉讼制度设立的目的和意义在于维护国家和社会公共利益,检察机关发现行政机关违法履职或者不作为而造成公益受损(包括公益可能受损的情形),发出检察建议后,行政机关及时采取有效措施的案例,就彰显了公益诉讼制度的价值,并非一定要通过诉讼方能实现。毕竟,公益诉讼制度设立的初衷是形成保护公共利益的意识和合力,如果通过其他手段已然实现了这一初衷,为什么一定要通过诉讼的手段来确认呢？法益的保护有多种方式,在法治社会中,诉讼被公认为保护法益的一种普遍和有效的方式, 但绝对不是唯一方式[8]。正如延边朝鲜族自治州中级人民法院(2018)吉24行终104号判决书所言：“公益诉讼的价值不能以司法裁判的数量和检察机关胜诉的比例来衡量。”无论是审判机关还是检察机关、行政机关等,依法保障和推进公益诉讼制度,维护国家和社会公共利益,都是各方应尽的法定职责,而非某一机关一家之事。