论监察权属于中央事权

郭文涛

(西南政法大学 监察法学院，重庆 401120)

一、序言

2018年3月，全国人大表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，将监察委员会纳入到国家机构体系之中，赋予了监察委员会宪法法律地位[1]。自这场事关全局的重大政治体制改革启动以来，学术界踊跃贡献智识，促进了国家监察体制改革的规范化、法治化。在改革中，诸多学者提出了省级监察机关能否制定监察规章、《监察法》能否在民族自治地区变通适用等问题。这些问题都事关监察权在中央与地方之间的权力分配，但尚未得到理论上的清晰指引与明确回答。适逢《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》)和《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)出台，本文试图论证监察权属于中央事权而非地方事权，省级监察机关不能制定监察规章，《监察法》不能在民族自治地区变通适用。

二、监察权属于中央事权而非地方事权

从比较法的视角而言，一种权力属于中央事权还是地方事权，不仅仅要看国家的结构形式，还要看权力的本质属性。我国是单一制国家，监察权的本质属性是监督权，这决定了监察权属于中央事权而非地方事权。

(一)国家结构形式视域下的监察权

任何一个国家都是在一定面积的领土范围内对一定数量的居民行使国家权力的，这也是国家的主权所在。为了使国家权力能够有效地实施到主权所及的所有地区和居民，统治者总是把国家划分为若干层次和类型的行政区域，并分别在这些行政区域设置相应的国家机构和工作人员，根据法定原则赋予其相应的职权，由此形成国家结构形式。国家结构形式所要解决的问题，就是明确其领土如何划分，以及划分以后如何规范国家整体和组成部分、中央和地方的权限和管辖范围。在当代国家结构形式中，单一制和联邦制是主要形式[2]。

按照《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第30条的规定，我国的行政区划可以划分为国、省、市、县、乡五级国家机构。这五级国家机构职权的划分，根据《宪法》第3条民主集中制的要求，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这表明，按照理论通说和政治实践，虽然我国存在着民族区域自治、特别行政区等享有自治权的地方国家机构，但在国家结构形式上我国实行的却不是欧美的联邦制，而是独具中国特色的单一制。这决定了在中央与地方的关系上，除了立法权、行政权等自治性国家权力，中央高度集权，地方不享有所谓的剩余权力。监察权与审判权、检察权等司法性国家权力一样，属于中央事权而非地方事权。

2018年3月全国人大表决通过了八二宪法第五个宪法修正案，新增了一种国家权力——监察权，并选举产生了国家监察委员会。国家监察委员会和全国人大及其常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机构一样，都属于中央层面的国家机构，其行使的监察权自然也属于中央层面的国家权力。但地方各级监察委员会行使的监察权是否属于中央事权，则有待进一步研究论证。按照宪法释义学的研究方法，通过对宪法上地方人大及其常委会、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的表述进行比较分析，可以得出结论：地方各级监察委员会行使的监察权也属于中央事权。

《宪法》第96条第1款规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”《宪法》第105条第1款规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”《宪法》第123条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”《宪法》第128条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”通过对这五个法条进行比较分析，我们可以明显地看出，《宪法》关于地方各级人大和政府的界定是“地方”性的，而关于地方各级监委、法院、检察院的界定是“国家”性的。也就是说，因为我国是单一制国家，从中央与地方的关系来看，地方人大和政府是地方的权力机关和行政机关，享有一定的自治权，只能代表地方而不能代表中央行使立法权、行政权；而地方各级监委、法院、检察院则是国家设置在地方上的监察机关、审判机关、法律监督机关，不是自治机关，不享有自治权，只能代表中央行使监察权、审判权、检察权，适用统一的法律规范，维护国家法制的统一。

党的十八大之后，中央开始了新一轮的司法体制改革。一些专家在“司法权在本质上属于国家权力”的论断基础上，提出了“司法权在性质上属于中央事权”的论断[3]。时任中央政法委书记孟建柱明确指出：“我国是单一制国家，司法职权是中央事权。”[4]司法权属于中央事权的论断，为司法体制改革的顺利进行提供了理论依据。按照《宪法》第123、128、134条的规定，既然地方监委、法院、检察院分别属于国家的监察机关、审判机关、法律监督机关，那么根据体系解释的要求，地方各级监委行使的监察权也属于中央事权而非地方事权。

(二)权力本质属性视域下的监察权

监察权究竟是一种什么性质的权力？能否被纳入到中央事权之中？关于监察权的本质属性，学术界主要有以下几种观点。(1)徐汉明认为，监察权是一种高位阶独立性的复合权力，其权源的生发性使其具有天然的行政属性，但又脱胎于行政权具有相对独立性[5]。(2)王希鹏认为，监察权不是行政权，也不是司法权，更不是两种权力的简单混合。按照国家权力的划分原则，监察权的本质属性就是独立的监察权[6]。(3)陈瑞华认为，监察机关对全体公职人员行使监察权，这是我国监督体系的有机组成部分，是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督[7]。 以上三种观点都从某一个侧面界定了监察权的性质，但没有揭示监察权的本质属性。在国家监察体制改革后，“监察委员会依法行使的监察权不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为……与司法机关的职权、性质有着根本不同”[8]。“明确监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关。”[9]因此，监察权的本质属性应当是一种监督权，是代表党和国家对行使公权力的公职人员进行廉政建设和反腐败工作的监督权。

十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出全面部署，坚持和完善党和国家监督体系是其重要内容，而深化国家监察体制改革就规定在这一部分之中。这表明，监察机关是党和国家监督体系重要组成部分，在党和国家监督体系中处于主干地位、发挥保障作用。监察委员会行使的监察权本质上就是监督权，属于党和国家监督体系的重要一环。

既然监察权的本质属性属于监督权，那么监察权唯有属于中央事权，才能实现党对反腐败工作的集中统一领导，代表党和国家对行使公权力的公职人员进行监督。党的十八大以来，廉政建设和反腐败工作取得了突出成就，但反腐败斗争形势依然严峻复杂。制定《监察法》，通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，有利于构建集中统一、权威高效的国家监察体系，将制度优势转化为治理效能。因此，从权力本质属性上而言，监察权属于中央事权。

三、监察权中央化有利于实现监察独立

任何监察制度的出台，都需要相对独立的、强有力的监察机构去执行和落实，否则制度就难以落地生根。只有地位上的独立性才能保证监察工作排除外界的一切干扰，维持监察机关本身的公正、超然与权威，集中力量打击和预防腐败。域外监察制度在制约不良行政行为、打击贪腐现象、预防职务犯罪等方面发挥了积极功效，这与监察机构具有独立性密切相连。只有实现监察权的中央化，才能确保监察独立，为有效反腐提供前提条件。

(一)监察独立是有效反腐的前提条件

从比较法的视角而言，监察独立是有效反腐的前提条件，是现代政治体制运作的基本要求。北欧的监察专员、新加坡的贪污调查局、我国香港的廉政公署无一例外都具有高度的独立性，在反腐败斗争中发挥了重要作用，建设廉洁政府。只有赋予监察机关以独立性，监察机关才能自主地采取监察措施，才能自主地做出决定，才能进行有效的监督。如果监察机关在进行监督时，还需要得到其他机关的批准，甚至需要得到被监督机关的同意，那么监督的效果将大打折扣，反腐败的职能也将无法行使。

权力具有膨胀腐化的属性，为了防止权力的膨胀腐化，就必须用权力来制约权力。麦迪逊在《联邦党人文集》第五十一篇中指出：“防止把某些权力逐渐集中在同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动……野心必须用野心来对抗。”[10]以权力来制约权力的前提条件是权力之间相互独立，如果一种权力依附于另一种权力，那么权力制约将成为空谈。

在国家监察体制改革前，行政监察机关隶属于本级人民政府，监督制约对象是行政机关及其工作人员，不仅存在着监察范围过窄的问题，还存在同体监督乏力的问题。在这种同体监督的状况下，监督者依附于被监督者，监督者的人财物受制于被监督者，监督权没有实现独立，无法实现权力之间的相互制约，监督效能低下。只有将权力进行分解，将监督者从被监督者中独立出来，才能实现权力之间的相互制约，才能高效地进行廉政建设和反腐败工作。

国家监察体制改革将行政监察部门从人民政府组成序列中剥离出来，与检察院的反贪反渎部门组成新的国家监察机关，并于党的纪律检查机关合署办公。在国家监察体制改革后，监察机关不再隶属于人民政府，而是与人民政府、法院、检察院平行并列，都由人大产生、对人大负责、受人大监督。在这种权力结构下，监察委员会对公职人员的监督，从同体监督演变成了异体监督，独立性大大增强，能够高效权威地进行廉政建设和反腐败工作。

《宪法》第127条第1款和《监察法》第4条第1款规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该规定为监察独立原则提供了最直接的宪法法律依据。确立监察独立原则，可以使监察权不受其他公权力(尤其是行政权)的不当牵制，排除人情干扰、社会干扰，减少办案阻力，在办理案件中保持客观公正的立场，加强腐败治理的威慑性，提高腐败治理效率，这充分体现了腐败治理的中国特色[11]。

(二)监察独立需要监察权的中央化

司法独立作为一项被国际社会广泛接受的人权原则和法治原则，已经形成了其国际标准。我国宪法法律虽然也原则性地确认和规定了司法独立，但是由于十八大以前存在较为严重的地方保护主义，形成了“司法权地方化”的局面，严重破坏了司法独立原则的实施和国家法制的统一。司法权地方化突出表现在地方法院、检察院与党委、人大、政府等机关的关系之中——法院、检察院的人财物受制于地方[12]。为了保障司法权依法独立公正行使，维护国家法制统一，就必须遏制司法权地方化的倾向。早在二十一世纪初期，就有学者提出了以“司法权国家化”作为司法体制改革的思路[13]。司法权的国家化实质就是司法权的中央化，要求加强中央对司法工作的领导，改革司法管理体制，司法机关的人财物不再受制于地方，以便司法权能够依法独立公正行使，不受地方党政势力的影响[14]。党的十八大之后，中央开始了新一轮的司法体制改革，地方法院、检察院的人财物由省级统管，其目的就是为了破解司法权地方化，实现司法权的中央化，增强司法独立。

与之类似，在国家监察体制改革前，也存在着反腐败权力地方化的现象[15]。行政监察部门隶属于同级人民政府，属于同级监督，人财物受制于地方政府，不具有独立性，在查办行政系统内部的腐败分子时，极易受到地方党政势力的掣肘。而检察院反贪反渎部门在人财物上也受制于地方党政势力，不具有应有的独立性，难以发挥监督实效。国家监察体制改革就是要破解这种同体监督乏力、独立性不够的困境。当监察委员会与人民政府、人民法院、人民检察院一同由人大产生、对人大负责、受人大监督时，便具有了高度的独立性。

深化国家监察体制改革的根本目的是加强党对反腐败工作的领导，加强党中央对纪检监察工作的集中统一领导。《监察官法(草案)》指出：“坚持和加强党的领导，不仅体现在监察机关履行监督、调查、处置等职责中，也要落实到纪检监察干部队伍建设上。”[16]此外中央还推行了“两个为主”的改革举措，即纪委监委在查办腐败案件时，以上级纪委监委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，还必须向上级纪委监委报告；各级纪委监委领导人员的提名和考察，以上级纪委监委会同组织部门为主。中央纪委国家监委会同中央组织部组成的中央巡视组，主要巡视稽查省部级领导干部违反党纪国法的问题。2013年以后，中央巡视组掀起问责风暴，密集进驻各地，导致大批省部级老虎落马。深化国家监察体制改革，制定《监察法》、《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)、《监察官法》，将党中央对纪检监察工作集中统一领导的体制机制确立下来，推行“两个为主”改革举措，强化巡视制度，这些都是反腐败权力中央化的表现。

由此可见，在深化国家监察体制改革的过程中，只有实现监察权的中央化，使监察权成为中央事权，才能破解反腐败权力地方化的难题，增强监察独立性，将国家监察体系的制度优势转化为治理效能。

四、省级监察机关不能制定监察规章

在《监察法》制定通过之后，监察机关是否享有立法权成了学术界热议的话题。全国人大常委会通过的授权决定，明确国家监察委员会有权制定监察法规，但省级监察机关是否有权制定监察规章，学术界则存在争论。监察权属于中央事权，国家监察工作不具有地方特色，而是应当适用全国统一标准，这决定了省级以下监察机关不享有立法权，无权制定监察法规或监察规章，只能制定监察规范性文件。

(一)关于省级监察机关能否制定监察规章的争论

《宪法修正案》和《监察法》的颁布为监察委员会依法独立行使监察权提供了宪法法律依据，但《监察法》仅仅69条，其中存在着大量模糊性、原则性、授权性规定，远远不能满足国家监察实践的展开。在规范供给长期缺乏的情况下，廉政建设和反腐败工作极有可能偏离法治轨道，为此必须进行供给侧改革。党的十九届四中全会提出“推进纪检监察工作规范化、法治化”目的就在于此。《政务处分法》《监察官法》已由全国人大常委会审议通过，这有利于加大国家法律层面的规范供给，推进纪检监察工作规范化、法治化。

进行供给侧改革，除了需要全国人大及其常委会制定法律外，是否需要赋予国家监察委员会和省级监察委员会以监察法规、监察规章的制定权，成为学术界热议的话题[17]。冯铁拴认为，应当尽快修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，赋予国家监察委员会、省级监察委员会以立法权，国家监察委员会可以制定监察法规，省级监察委员会可以制定监察规章，理由如下。(1)国家机构在宪法中的排序体现了其政治地位，排名越靠前，其享有的政治地位和政治资源也就越多。既然全国人大及其常委会可以制定法律，国务院可以制定行政法规，最高人民法院和最高人民检察院可以制定司法解释，那么排名在“两高”之前的国家监察委员会也应当享有一定的立法权，可以制定监察法规。(2)赋予省级监察委员会监察规章的制定权限，不仅可以提高效率，还能够弥补地方性法规抽象性、原则性的不足，及时为地方监察委员会依法独立行使监察权提供可操作性规范[18]。

2019年10月26日，全国人大常委会通过决定，为了贯彻实施《宪法》和《监察法》，根据国家监察工作实际需要，保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责，明确授权国家监察委员会有权制定监察法规。国家监察委员会是最高监察机关，制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权和手段，可以对《监察法》中的原则性表述做进一步具体化规定，保证《监察法》全面贯彻实施[19]。2021年9月20日，国家监察委员会公布了《监察法实施条例》，这是国家监委根据全国人大常委会的授权决定制定的第一部监察法规，有利于加强国家监察工作的规范化、法治化和正规化，完善监察权运行机制。关于国家监察委员会是否有权制定监察法规的争论告一段落，但学术界关于省级监察委员会是否有权制定监察规章的争论却并未停止。

前述冯铁拴认为省级监察委员会可以制定监察规章，秦前红等人则持反对意见。秦前红等人认为，无论是在现实必要性上，还是在宪制正当性上，省级监察委员会制定“监察规章”都是值得商榷的。结合监察活动的实践需求、反腐地区差异的实际程度、同级党政机关相对本级监委的优势地位、“全国一盘棋”的改革目标和监察一体化的组织目标，以及国家公权力自行扩张的天然属性等多重因素，省级监察委员会制定监察规章不仅有违监察法治原理，而且与监察改革的初衷不符，甚至有可能导致各个省份在监察工作上自行其是、各自为政的尴尬局面。不仅省级监委无权制定监察规章，法律法规也不得授权省级监委制定监察规章。举重以明轻，省级以下的监委及其派驻派出监察机构监察专员也无权制定“监察规章”[20]。

(二)中央事权视域下的地方监察委员会立法权限

如前所述，监察权与审判权、检察权等司法性国家权力一样，属于中央事权而非地方事权。既然为了维护国家法制的统一，只有最高人民法院、最高人民检察院有权制定司法解释，地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件，那么也只有国家监察委员会有权制定监察法规，省级以下的地方监察委员会不得制定监察规章，具体理由有如下三点。

其一，确保国家监察工作的全国统一性。监察委员会对公职人员履行监督调查处置职责，查处公职人员的职务违法和职务犯罪行为，与司法机关处理公民的违法犯罪行为具有相似性。既然为了体现法律面前人人平等、维护国家法制的统一，司法机关将处理公民违法犯罪的标准放置在国家层面，通过制定司法解释来解决，那么监察机关查处公职人员的职务违法和职务犯罪行为，其标准也应当放置在国家层面，通过制定监察法规来解决。例如，2021年9月20日公布实施的《监察法实施条例》第三节明确了监察机关调查范围，列出了职务违法的客观行为类型，列举了监察机关管辖的101个职务犯罪罪名。这既是监察机关调查职务违法、职务犯罪的责任清单，也是对公职人员履行职责的底线要求和负面清单。可见，监察权和司法权同属中央事权，查处违法犯罪的标准应当是全国统一的，只能由国家监察委员会和最高人民法院、最高人民检察院通过监察法规、司法解释来制定全国统一的标准。如果地方监察委员会和司法机关可以制定地方性的标准，将导致地方在查处违法犯罪上自行其是、各自为政，有违法律面前人人平等原则，减损国家法制的统一。

其二，国家监察工作往往不具有地方特色。基于各地经济社会发展水平的不平衡，行政管理领域往往具有地方特色，所以需要赋予地方人大和政府一定的立法权，结合本地实际情况，制定适合本地发展的地方性法规和政府规章，这属于地方自治的范畴；但是国家监察工作往往不具有地方特色，而是需要全国统一标准，这属于中央事权范畴。况且，公职人员相比普通公民而言，应当具有更高的道德要求和职业操守，需要国家统一规定。《政务处分法》已经于2020年6月审议通过，其第三章全面系统地规定了公职人员的违法情形和适用的政务处分种类，在违法情形和适用规则上实现了全国统一[21]。地方立法权和行政权属于地方自治性权力，所以可以结合地方特色，制定地方性法规和政府规章；而监察权属于中央事权，不属于地方自治性权力，所以省级以下的地方监察委员会不得制定监察规章[22]。

其三，地方监委制定的规范性文件不属于监察立法。有学者认为，在纪委监委合署办公的情况下，如果地方监委无权制定监察规范，将难以发挥合署办公的政治优势，将会阻碍纪检监察工作的规范化、法治化[23]。有学者进一步指出，应将地方监察委员会的立法权限定在有限的创制性立法权和执行性立法权，并从实践基础、规范依据、逻辑配置三个方面予以证成[24]。还有学者认为，考虑到地方监委已经纷纷制定规范性文件，在合理的时期内应当容忍地方监委进行的立法试点，探讨监察法规、监察规章、监察规范性文件的相互关系，并在未来正式修改《立法法》时，将监察委员会立法权纵向配置的经验纳入其中，确立科学合理的监察立法制度[25]。在实践中，地方监委确实联合纪委制定了一些规范性文件，如重庆市纪委监委出台《关于发挥纪检监察机关职能作用服务保障优化营商环境的指导意见》。但是这类规范性文件既不属于党内法规，也不属于监察法规或监察规章，而只能是一种纪检监察规范性文件。按照《中国共产党党内法规制定条例》第3条的规定，党内法规的制定主体仅限于党的中央组织、中纪委、党的中央工作机关和省级党委，省级以下纪委无权制定党内法规，只能制定在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的规范性文件[26]。为了实现党内法规与国家法律的衔接协调、依法治国与依规治党的有机统一，也只有国家监察委员会有权制定监察法规，省级以下监委无权制定监察法规或监察规章，只能制定具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的规范性文件。这类监察规范性文件不对其他国家机关产生必然约束力，不是监察法规或监察规章，不属于监察立法。可见，无论是党内纪检法规，抑或是国家监察法规，都属于中央事权范畴，只能由中央纪委国家监委来制定，地方纪委监委无权制定，只能制定纪检监察规范性文件。

五、《监察法》不能在民族自治地区变通适用

在国家监察体制改革后，有学者提出民族自治地区可以变通适用《监察法》和监察法规，并展开了论证。但是根据相关法律规定，民族自治地区的监察委员会不是自治机关，监察权不属于自治权而是中央事权，这决定了民族自治地区不能变通适用《监察法》和监察法规。

(一)学术界关于《监察法》变通适用的观点

在全国人大常委会做出授权决定，明确国家监察委员会有权制定监察法规之后，有学者认为，监察立法权限的分配应当遵循法律保留原则。法律保留可以划分为相对保留和绝对保留。绝对保留是指某些特定的事项只能由全国人大及其常委会通过制定法律的形式加以规定；相对保留是指全国人大及其常委会可以授权其他国家机关先行制定法规。结合《立法法》第8、9条之规定，关于《监察法》在民族自治地区变通适用问题，属于相对保留，即全国人大及其常委会可以授权国家监察委员会或民族自治地区变通适用《监察法》[27]。

有学者甚至认为，民族自治地区不仅可以变通适用《监察法》，还可以变通适用国家监察委员会制定的监察法规。理由是，监察法规是由中央一级国家机构的国家监委所制定的，一般情况下应当在全国范围内生效实施，这区别于地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规等仅在本行政区域内施行适用。但监察法规在民族自治地区的施行适用存在着特殊性，民族自治地区的人民代表大会在自治条例和单行条例中，应当依循当地民族特点，在不违背监察法规基本原则的情况下，可以对监察法规做出变通规定[28]。

有学者进一步展开论证，结合《宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)《立法法》等有关法律的规定，应在民族自治地区变通适用《监察法》。我国是一个统一的多民族国家，呈现出民族文化多元性的特征，这表明在实施《监察法》时必须兼顾和考量民族自治地区政治、经济、社会和文化的特殊性。若将《监察法》直接强制性地在民族自治地区一体施行，则有可能导致法律冲突、水土不服、有法难依等困境，可能导致《监察法》在民族自治地区实质性失效，不利于各民族的协调发展和团结统一，也不利于民族区域自治制度的巩固和发展。根据《宪法》第115、116条之规定，民族自治地区的自治权包括变通执行权和变通立法权，民族自治地区可以变通执行国家的法律、政策，变通制定自治条例和单行条例。《民族区域自治法》第20条规定，民族自治地区可以变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示。《立法法》第75条规定，自治条例和单行条例可以对法律和行政法规的规定做出变通规定。综上所述，应在民族自治地区变通适用《监察法》。该学者具体论证了《监察法》在民族自治地区的变通适用，需要考虑变通适用的职务犯罪处置、效力范围及变通立法等问题，在变通适用时不能违反《宪法》《立法法》《监察法》《刑法》的基本原则[29]。

(二)监察权不属于自治权而是中央事权

《监察法》和监察法规能否在民族自治地区变通适用，确实是一个值得关注的理论问题，但是当我们回首《宪法》《民族区域自治法》《立法法》等法律关于民族自治的规定时，就会发现学者们的担忧是多余的。根据上述法律的规定，仅仅只有民族自治地区的人民代表大会和人民政府属于自治机关，享有自治权，而民族自治地区的监察委员会、人民法院、人民检察院不属于自治机关，不享有自治权，监察权和司法权都属于中央事权，无权变通立法或变通执行。所谓在民族自治地区变通适用《监察法》和监察法规，是一个理论上的伪命题，在实践中也是站不住脚的，具体理由有如下三点。

其一，监察委员会不属于自治机关，监察权不属于自治权。根据《宪法》第112条之规定，民族自治地区的自治机关仅仅包含人民代表大会和人民政府，不包含监察委员会、人民法院、人民检察院。根据《宪法》第115、116条，以及《民族区域自治法》第19、20条之规定，只有民族自治地区的自治机关可以变通执行国家的法律、政策，变通制定自治条例和单行条例，亦即只有民族自治地区的人民政府可以变通执行，人民代表大会可以变通立法，监察委员会、人民法院、人民检察院是无权变通执行或变通立法的。换言之，监察委员会、人民法院、人民检察院都不是自治机关，监察权、审判权、检察权都不属于自治权，无权变通适用法律[30]。

其二，监察权属于中央事权，应当一体适用中央层面的法律法规。在国家监察体制改革前，仅仅只有民族自治地区的人民法院、人民检察院不属于自治机关，司法权属于中央事权，需要一体适用中央层面的国家法律和司法解释，理论上和实践中也不存在司法机关变通适用国家法律和司法解释的问题。根据《立法法》第75条之规定，民族自治地区人民代表大会制定的自治条例和单行条例，只能对法律和行政法规做出变通规定，而无权对司法解释做出变通规定。这也从侧面表明了司法机关不属于自治机关，司法权不属于自治权而是中央事权。在国家监察体制改革后，民族自治地区的监察委员会也不属于自治机关，监察权也不属于自治权而是中央事权，无权变通适用《监察法》和监察法规。

其三，廉政建设和反腐败工作不属于自治领域，应当全国一盘棋。根据《宪法》《民族区域自治法》《立法法》等法律的规定，民族自治地区在经济、社会、文化、宗教、教育、语言文字、医疗卫生、生态环境等领域享有较大的自治权，可以变通适用法律法规。因为这些领域具有鲜明的民族特点，拥有较大的自治权，可以保持民族多样性，在维护和发展各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的同时，也不会妨碍国家的统一和主权领土完整。但是廉政建设和反腐败工作具有高度的政治性，对公职人员的监督调查处置应当全国一盘棋，适用全国统一标准，才能确保廉政建设和反腐败工作的严肃性。不能因为民族区域自治地区的公职人员是少数民族就搞特殊待遇，党内不存在特殊党员，国家也不存在特殊公职人员，少数民族的公职人员在廉政建设和反腐败工作上是没有特权的。因此，民族自治地区的监察委员会在对少数民族公职人员开展廉政建设和反腐败工作时，所进行的监督调查处置工作属于中央事权，不存在变通适用的问题。

六、结语

国家监察体制改革是一项实践走在理论前面的改革，改革中的大量实践问题需要上升到理论高度，予以理论证成或理论纠偏。监察权属于中央事权而非地方事权，这决定了省级以下监察机关不享有立法权，民族自治地区不能变通适用《监察法》和监察法规。唯有监察权属于中央事权，才能确保监察独立，破解反腐败权力地方化的难题，实现有效打击腐败的改革目标。为此，有必要借鉴司法体制改革的成功经验，实现监察委员会人财物的省级统管。