*论欧盟外交事务与安全政策高级代表的法律定位——基于对外关系权能“一致性”的分析

左文君，居　梦

(1.中共武汉市委党校 法学教研部,湖北 武汉 430024; 2.武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)



*论欧盟外交事务与安全政策高级代表的法律定位
——基于对外关系权能“一致性”的分析

左文君1，居梦2

(1.中共武汉市委党校 法学教研部,湖北 武汉 430024; 2.武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)

摘要：欧盟对外关系权能由经济领域拓展到政治领域，呈现“一致性”的趋向。《里斯本条约》设置了欧盟外交事务与安全政策高级代表，作为欧盟对外事务和安全政策的职能机构，是欧盟对外事务和安全政策的协调者和执行者，而且与主权国家和其他国际组织的对外交往部门有所不同。高级代表的设置提升了欧盟对外交往的能力，提高了欧盟的影响力，推进了国际法治的实现，也推动了国际组织法的发展。

关键词：欧盟；对外关系权能；高级代表；一致性；法律定位；里斯本条约

为了强化欧盟的对外行动能力，提高对外关系权能的一致性和连续性，《里斯本条约》设立了欧盟外交与安全政策高级事务代表一职,这也是欧盟在机构制度方面最引人注目的创新。学界较少专门对欧盟外交事务与安全政策高级代表的法律创新进行系统分析，大多文章仅在论述欧盟对外关系领域改革时有所涉及，因此，以对外关系权能的一致性问题为视角探讨欧盟外交事务与安全政策高级代表的法律定位问题十分必要。

一、欧盟外交事务与安全政策高级代表设置的制度逻辑

(一)欧洲一体化进程中的对外关系权能

欧洲联盟是当今世界上发展程度最高的区域性国际组织，是主权国家不断让渡权力的结果[1]。从最初三大共同体发展到如今的欧洲联盟，历次签订的基础性条约反映了欧盟权能领域的发展：《巴黎条约》和《罗马条约》使欧盟在经济领域内享有主权国家让渡的权力，《单一欧洲法令》使三大共同体有了较为统一的机构设置，而《马斯特里赫特条约》*《马斯特里赫特条约》(简称《马约》)，又称为《欧洲联盟条约》，1992年2月在荷兰小城马斯特里赫特正式签署，于1993年11月1日生效。又将三大支柱(即欧共体、共同外交与安全政策、司法与内务合作)引入到欧洲联盟框架下，自此欧盟由一个单纯的经济性的国际组织变为包含经济、政治、外交和社会等领域的区域性国际组织，后来又以修正案形式通过的条约(如《阿姆斯特丹条约》《尼斯条约》)进一步调整了欧盟的权能领域，力图使欧盟的权能界限更加清晰。

欧盟对外关系*在西方学术界，“对外关系”的概念主要是由欧共体在经济领域与第三国和国际组织的关系上发展起来的，在研究欧共体(后发展至欧盟)的对外政策方面时一般都使用“对外关系”。在传统的外交领域内，有“欧洲政治合作”的概念，后来转变为共同外交与安全政策，成为欧盟对外关系中的重要组成部分。权能是欧盟权能的重要组成部分，直接关涉到其与成员国之外的第三国和国际组织之间的交往。特别是《里斯本条约》明确规定了欧盟的法律人格，使欧盟对外关系权能不仅包括对外机关正式的对外交往权能，还包括以其他非正式渠道进行对外联系的能力。对外关系权能可以说是一个广义的概念，包括国际行为体在各个领域之间开展对外联系的权能，这些对外联系又包括政治、经济、社会及文化等方面，甚至涵盖环境、能源、法治等领域。对外关系权能外延大于外交关系权能，国家传统意义上的外交关系权能一般赋予特定、明确的机关，由代表国家的全权代表来行使此项权能。全权代表通过其在双边机制和多边机制中的单边行为行使外交关系权能，一般都有较为固定的模式和有约束力的法律文件将外交法律关系予以明确。这些法律文件的形式多表现为条约、建交公报、联合声明和外交照会等形式。由于这些显著的特点，外交关系权能是对外关系权能当中最主要和最核心的组成部分。为此，欧盟对外关系权能是指作为国际法主体的欧盟内部最高法赋予其特定机关和部门制定与实施对外政策、开展对外交往活动的职能。

(二)欧盟对外关系权能的一致性趋向

由于欧盟对外行动的目标多样化，为了提高与加强欧盟的决策能力和行动能力，更好地协调欧盟内部各个机构之间、欧盟与成员国之间，以及各成员国之间的对外政策，一致性原则作为对外关系领域中的基本原则就显得尤为必要。

1.欧盟对外关系中的一致性原则

《欧洲联盟条约》第21条第3款规定：“联盟应确保其各领域对外行动的一致性以及对外行动与其他政策之间的一致性。”《欧洲联盟运行条约》第7条也明确提出了一致性原则，欧盟所有活动都要遵循一致性原则[2]。不管在欧盟的政府间框架还是超国家的框架，都要尽可能保证政策和行动上的一致性，如CFSP(共同外交与安全政策)的行动要与发展政策或者是欧盟委员会在内部市场上行动保持一致，要求欧盟的政策从全局着眼[3]。

欧盟是由主权国家组成的政治实体机构，是介于国家联盟和联邦国家形态之间的超国家性质的国际组织。超国家性质在第一支柱中表现明显，政府间主义在第二支柱中尤为突出。在欧盟内部，对外政策的一致性不单单存在于欧盟各主要支柱的领域内，还要求欧盟与成员国的政策要一致和协调；对外代表欧盟的权利是由欧洲理事会主席、欧盟委员会主席以及高级代表等机构共享的，各个机构在对外政策上的协调统一显得十分重要。《里斯本条约》更是在组织机构方面重点突出了对外政策和行动一致性的目标，提出了对外政策统一的目标、原则和价值条款；整合、界定了欧盟对外权能的领域，使原本分散的对外政策变得相对集中，建立起一个具有比较完整结构的对外政策框架体系；新设欧盟外交与安全政策高级代表和对外行动署，在组织机构上促进了对外政策一致性目标的实现。

2.欧盟追求对外关系权能一致性的机构变革

《里斯本条约》特别强调对外关系上的一致性，对外权能的改革力度也较以往更大。具体来说，首先，明确地赋予欧盟法律人格，一个具有明确法律人格的实体才能更好地实现条约赋予其的宗旨和职能。其次，通过建立一套系统的机构框架来保证欧盟行动与政策的一致性和连贯性，设立了欧洲理事会常任主席，作为欧盟对外行动的形象和代表；新设了欧盟外交与安全政策高级代表和欧洲对外行动署。通过对这些机构的调整和创新使欧盟的对外关系权能更加集中，第三国和国际组织与欧盟进行对外交往时更加方便，欧盟内部各机构如欧洲理事会、欧盟委员会和欧洲议会在各自领域内对外交往权能范围的界定更加明确，合作更加紧密。高级代表要对欧盟其他的对外行动承担责任，由欧洲对外行动署予以协助。欧洲对外行动署是欧盟的一个独立自治的机构，“它独立于委员会和理事会秘书处”*Art.2 of the Draft Council Decision Establishing the Organization and Functioning of the European External Action Service, Council of the EU,8029/10.25 March 2010.。

二、欧盟外交事务与安全政策高级代表的法律定位

(一)《里斯本条约》下高级代表的任命与职权

欧盟外交事务与安全政策高级代表权能的设置规定体现在《里斯本条约》修订之后的《欧洲联盟条约》第18条中，涵盖了原来共同外交与安全政策高级代表和对外关系委员会的职权范围。事实上，《里斯本条约》继承了《欧洲宪法条约》关于共同外交与安全政策(CFSP)和欧盟安全与防卫政策(ESDP)的条款，只不过有一些细小的变化。如宪法条约中的“欧盟外交事务大臣”被更名为“高级代表”，这些变化不过是修饰意义上的或者说纯粹是象征意义上的修改，只是为了避免人们联想起“宪法”或者“合众国”。

《里斯本条约》修改之后的《欧洲联盟条约》第18条的第1款主要规定的是高级代表的任命程序，而第2款至第4款为新设立的高级代表一职规定了三种主要的职能。第2款规定高级代表在理事会的授权之下，高级代表通过提案的方式促进共同外交与安全政策领域和共同安全与防务政策领域内的发展。第3款规定外交理事会*以往是欧盟理事会中的总务与外交理事会(General Affairs and External Relations Council),其主席每六个月轮换，《里斯本条约》之后，总务理事会和外交理事会分离，总务理事会的名称是General Affairs Council仍和以往一样，主席实行轮流制，外交理事会的名称是Foreign Affairs Council，由高级代表担任主席。主席由高级代表担任，进一步保障对外政策的连贯性。第4款为了确保欧盟对外行动的一致性，规定高级代表和欧盟委员会的副主席兼并了原来欧盟委员会中对外关系委员所从事的职权范围。可见，高级代表在对外关系方面同时受到理事会和委员会的制约，也是两者之间沟通、协调对外政策的桥梁和渠道。新《欧洲联盟条约》第26条规定：“理事会应根据欧洲理事会的基本指导方针和战略方针，拟定共同外交和安全政策……理事会和联盟外交事务与安全政策高级代表应确保联盟行动的统一性、连续性和有效性。” 高级代表的整个任命程序包括了不同机构的参与，其应当由欧洲理事会以特定多数任命，并取得委员会主席的同意，且需要获得欧洲议会的同意，欧洲议会还可以提出弹劾案。如果这项弹劾案被采纳，根据第17条第8款的规定，欧盟委员会的全体成员作为一个整体将集体辞职，高级代表也要辞去在委员会中担任的职务。但这是否意味高级代表仍然可以担任外交事务理事会主席一职，《里斯本条约》本身没有提及这一点。原则上来说，高级代表仍然保持在外交事务理事会中的职务直至欧盟委员会作出新的任命。高级代表的任期虽然《里斯本条约》没有明确地规定，但可以推断出高级代表的任期为5年，和其他的欧盟委员一样。

高级代表对欧盟的共同外交和安全政策起着非常重要的作用，为共同外交和安全政策的制定提出建议，并以理事会受委托人的身份执行共同外交和安全政策，主持外交理事会的工作。高级代表作为欧盟委员会的副主席，应保证联盟对外行动一致性，既要在内部负责委员会在对外关系方面所承担的责任，也要负责协调联盟对外行动的其他方面的关系。高级代表在关于对外行动中共同外交和安全政策领域的事项同欧盟委员会一起向理事会提出联合提案。欧盟在共同外交和安全政策方面的权限应涵盖外交政策的全部领域，以及与联盟安全有关的所有问题，包括逐步制定能导致采取共同防务行动的共同防务政策，高级代表参与整个过程，代表欧盟执行相关政策。

然而，关于共同外交与安全政策的两项新的声明也加入到《里斯本条约》中，附加在政府间会议的最后法案中。这两项声明强调了高级代表的职能和欧洲对外行动署权能的创设“既不影响各成员国的职权，也不影响各成员国外交政策的决策和实施，以及各成员国在第三国和国际组织中的代表性”。它再次强调了有关共同安全与防卫政策的条款“不得忽略各成员国安全与防卫政策的特殊性”，并且肯定了“安理会和其成员国在维护世界和平与安全方面的主要职责”，重申了在此领域内没有对委员会或是欧盟议会进行新的授权。因此，这两项声明的内容是具有约束性的，反映了成员国希望保存欧盟支柱性结构中现存的差异而防止改革导致在共同外交与安全政策上的“共同体化”的政治意愿。

因此，欧盟外交事务与安全政策高级代表是欧盟对外事务和安全政策的协调者和执行者，作为欧盟对外事务和安全政策的职能机构，但并不是欧盟的“外交部长”。高级代表在欧盟机构内与欧洲理事会主席、欧盟委员会主席共同对外代表欧盟，同时在行政上领导对外行动署，既要协调欧盟外交和安全政策的制定，也要负责其实施。此外，高级代表还需要协调欧盟的对外政策与成员国的外交政策，主要是通过高级代表作为外交理事会主席，在各成员国外交部长组成的外交理事会的框架下协调各成员国之间的行动而实现。

(二)高级代表与国家外交部长的异同——基于欧盟多元治理结构

主权国家不论采取何种国体和政体，其外交机构体系大致上都是相似的，一般包括外交决策机构、专职外交执行机构、常驻建交国家的外交代表机构和常驻国际组织的外交代表机构。外交部的行政首长也即外交部长是由一国授权能够当然地和经常地代表国家处理外交事务和对外进行交涉的首长[4]。由于外交部是连接外交决策机构和驻外机构的总枢纽，外交部长在一国的宪政体制中扮演着非常重要的角色。

《里斯本条约》新设置的高级代表的职权范围在某种意义上类似于欧盟的“外交部长”，也在欧盟的对外政策中起到协调、执行的作用，但与主权国家的外交部长还是存在重大的差别。具体说来，首先，一国的外交部长的法律地位是由一国宪法规定的，其权能的属性是主权国家所固有的，但欧盟高级代表的职权是各个成员国之间相互协调、妥协后，让渡的一部分主权权力，其对外权能受到条约授权的限制。其次，外交部长作为对外政策执行机构的首长，负责对外政策的经济、政治及文化等各方面职能，而欧盟的对外代表权为欧盟委员会主席、欧洲理事会主席以及高级代表所分享，高级代表的权能多集中在政治领域内，欧盟委员会主席在对外关系的经济领域内有权代表欧盟。最后，一国的外交部长是由本国公民担任，由最高行政机关的首长任命，对其负责，但高级代表的人选是独立于成员国的，代表欧盟的共同利益而不是对任何一个成员国负责。

(三)高级代表与国际组织对外代表的异同——以联合国秘书长为例

高级代表和秘书长都是具有国际人格行为体的对外代表，职务的设置都是由国际组织基础性的法律文件所规定的。作为国际社会共同体或是区域范围内共同体利益的维护者，秘书长和高级代表在协调各方关系和缓解冲突等方面扮演了重要的角色。联合国秘书长可以通过发表声明，呼吁各国达成某方面的宣言，甚至进一步促成国际条约的缔结；高级代表也可以通过基础条约赋予其的提议权，建议欧盟就某方面事项达成新的声明或者协定。

当然，两者的区别也是非常明显的。欧盟不同于一般的国际组织，具有超国家因素，高级代表在促进欧盟政治一体化的进程中发挥着重要作用，势必会侵蚀各成员国的主权领域。联合国秘书长则不同，他是联合国的代言人，更多是象征意义上的，只是国际组织中的国际公务员，职能范围不会涉及各个会员国的主权事项。由于欧盟内部复杂和多层次的治理结构，高级代表在对外政策的协调中，不仅会涉及欧盟各个机构之间横向上一致的问题，还会涉及如何协调欧盟与成员国之间纵向上一致的问题。

三、欧盟外交事务与安全政策高级代表职位设置的实践效应

(一)欧盟国际影响力的提升：“用一个声音说话”

新设的欧盟理事会主席和高级代表旨在提升欧盟整体上对外交往的形象，使欧盟以一个更加稳定和权威的形象展现在世界舞台。欧盟在世界舞台上将发挥更加重要的作用，它能够以“一个声音”在国际事务中表达自己的观点和立场。详言之，首先，欧盟在国际舞台上表现出更紧密的联合性和一致性。对外代表权由高级代表、欧盟理事会主席和欧盟委员会主席分享，比起以往欧盟背后众多的嘈杂的声音已经显得更加的协调和一致。其次，高级代表具有的双重身份，要求其对欧洲理事会和欧盟委员会负责，为委员会和理事会之间对外政策的协调提供了一个常设的、稳定的渠道，因此，在欧盟横向的机构之间，对外政策的一致性能够更好地贯彻到制度的制定和实施中。再次，在高级代表领导下的欧洲对外行动署，具有一定的独立性，不依托理事会或委员会，类似一个主权国家外交部门的雏形。这个机构的组成人员中，有来自成员国也有来自欧盟委员会外交方面的人员，这有利于欧盟在应对国际事务时，快速整合成员国的利益，消除成员国之间的分歧，并由高级代表及时地在世界范围内将欧盟的立场和观点表达出来，加强欧盟对外政策的及时性和灵活性。

(二)推进国际法治的实现

欧盟成立之初就确立了统一而明确的对外关系的基本原则，即遵守联合国宪章和国际法原则。法治化体现在欧盟内部的一体化进程中，也越来越多地表现在了对外关系当中。欧盟以尊重人权为标准来判断申请国是否有资格加入欧盟，又以尊重法治等价值为条件作为欧盟与第三国建立外交关系的门槛。在政策领域内，通过共同外交与安全政策、欧洲邻国政策、发展合作或者发展援助政策来促进第三国法治。经过《尼斯条约》修订之后的欧盟规定在违反法治的情况下允许终止有关成员国的资格[5]。《里斯本条约》明确了欧盟对外关系的价值原则，进一步强调发展和巩固民主、法治，以及尊重人权与基本自由是共同外交与安全政策的宗旨。高级代表负责共同外交与安全政策执行，确保欧盟对外政策一致性，推进法治在世界范围内的实现。

(三)推动了国际组织法的发展

高级代表的设立使欧盟作为一个国际行为体拥有自己的“代言人”，成员国对外交往出现了联盟化的特点，对欧盟外部的国际社会产生了重要的影响。欧盟也将拥有更加完整的缔约权能，今后在与第三国和国际组织缔结的国际协定，不论是基于欧盟基础条约而规定的明示权能，还是基于欧盟作为一个法律人格者行为而衍生的隐含权，都是统一在欧盟的名义之下进行谈判和签署。同样，有关的国际组织也需要启动其章程中有关条款的修订程序，将原来以“欧洲共同体”名义获取的成员资格或观察员资格改为“欧洲联盟”。在欧盟组织结构上“去支柱化”，不再区分共同体事务和非共同体事务而人为地割裂欧盟的对外权能，这对与欧盟交往的国家和国际组织而言，也更加便利。如将过去以欧盟委员会名义派驻第三国首都或国际组织总部的常设代表团更名为“欧盟常驻某国或某国际组织代表团”。第三国和国际组织必须积极适应欧盟在对外关系机关和职权范围等方面的变化，特别是要增进对新设的欧盟理事会主席和高级代表的了解。

四、结语

欧盟对外代表权仍然保持分立，尚未统一在一个对外机构框架内，机构改革的局限性还是十分明显的。欧洲理事会主席和高级代表在各自的政治层级上就CFSP事项代表欧盟，欧盟委员会在其他的欧盟对外政策领域内代表欧盟。欧盟外交事务与安全政策高级代表在共同外交与安全政策领域里还是遵循严格的政府间方式，运用共同体方式的运作空间还是非常狭小的。虽然欧盟从原来的一个没有发展到现在有三个代表的实体，一定程度上提高了在国际社会的对外代表性，但还有很长的路要走。

参考文献：

[1]曾令良.欧洲联盟法总论——以《欧洲宪法条约》为新视角[M].武汉：武汉大学出版社，2007：48-60.

[2]DOMINIK EISENHUT.Delimitation of EU competences under the first and second pillar:A view between ECOWAS and the treaty of lisbon[J].German law journal,2009(10):602-620.

[3]RAMSES A.WESSEL.The inside looking out consistency and delimitation in EU external relations[J].Common market law review,2000(3):1135-1171.

[4]鲁毅.外交学概论[M].北京：世界知识出版社，2004：94.

[5]曾令良.欧盟推行的法治及其与中国的关联性[C]//李寿平.里斯本条约时代的欧盟法与中欧关系.北京：北京理工大学出版社，2010：4.

(编辑：赵树庆)

On the Legal Orientation of EU High Representative for Foreign and Security Policy——Based on the Analysis of the “Consistency” in Powers and Functions of Foreign Relations

ZUO Wen-jun1, JU Meng2

(1.TeachingandResearchDepartmentofLawScience,PartySchool

ofWuhanMunicipalCommitteeoftheCPC,WuhanHubei430024,China;2.SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：The powers and functions of EU’s foreign relations expands from the economic field to the political field, showing the trend of “consistency”. Lisbon Treaty sets EU High Representative for Foreign and Security Policy as an functional organization, which serves as a coordinator and executive and is different from the foreign affair departments in the sovereign nations and other international organizations. The establishment of High Representative enhances the ability of EU’s foreign exchanges, improves EU’s influence and promote the realization of the international ruling by law and the development of international organization laws.

Key words：EU; powers and functions of foreign relations; High Representative; consistency; legal orientation; Lisbon Treaty

中图分类号：D99

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)01-0034-05

作者简介：左文君(1987- )，女，江西南昌人，中共武汉市委党校讲师，博士，主要从事欧盟法与WTO法研究；居梦(1988- )，女，湖北武穴人，武汉大学博士生，主要从事国际法理论与网络空间法研究。

*收稿日期：2015-11-09