工伤预防激励法律制度研究

高一飞，赵恒喆

1.广西大学法学院，广西 南宁 530003；2.西南政法大学经济法学院，重庆 渝北 401120

引言

据人社部统计，我国2018、2019、2020 年认定（视同）工伤分别达110 万、113.3 万、112 万人①参见人力资源和社会保障部2018-2020 年人力资源和社会保障事业发展统计公报，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb。，每个数字背后都是一位曾罹受工伤灾祸的劳动者。如何实现更好的工伤预防效果是关乎广大人民群众健康福祉的恒久问题。长期以来，关于工伤预防法律制度建设，学界主流观点的内核仍是传统的“命令”“管制”“处罚”理念，即便偶有涉及工伤预防激励的具体法律制度，也实未上升到激励法的系统理论层面。法律不应只有冰冷严酷的“管”与“罚”，还应纳入充满温情的“激励”。有鉴于此，本研究拟用激励法的思维方式，去审视现行工伤预防法律制度中的问题，为实现更好的工伤预防效果提供一种新的法制路径。

1 激励前提：社会性价值与个体不经济

放眼宏观社会治理，工伤预防可体现诸多社会性价值，立法激励工伤预防具有正当性。然而从微观层面体察，无论对用人单位、科研人员还是服务组织而言，从事工伤预防事业都难有收益大于成本的主观期待或客观可能，因而，立法激励工伤预防亦具必要性。

1.1 工伤预防的社会性价值

工伤预防作为一种企业等用人单位履行社会责任的方式，在有利于保障劳动者劳动人权的同时，亦有益于促进社会资源的优化配置。

1.1.1 系企业社会责任履行方式

历史上，发达国家企业社会责任运动的第一阶段即表现为劳动者权益保护运动[1]。回观我国，当前部分民营企业奉行经济利益最大化的一元经营理念，常在逐利经营中迷失与异化了本应承担的社会责任[2]。在工伤预防领域，企业社会责任迷失与异化的现象并不鲜见，实践中甚至出现了某外卖平台企业为实现隐蔽雇佣，要求旗下外卖骑手注册为个体工商户的奇谈[3]。这实际上是试图将外卖骑手群体的工伤风险由平台企业完全转移到劳动者个人，平台企业由此几无掩饰地表明：只愿攫取商业利益，而不愿承担工伤预防的社会责任。

1.1.2 利于保障劳动者劳动人权

人与劳动之关系的发展过程，系由奴役劳动、谋生劳动、体面劳动到自由劳动[4]。从劳动人权保障角度来看，奴役劳动、谋生劳动可理解为低层次劳动，体面劳动、自由劳动则可归纳为高层次劳动。促进社会普遍劳动从低层次到高层次的嬗变，需要“奋力地一跃”，工伤预防便是一股重要的“弹跳力”。低层次劳动的一大特征就是劳动者是基于生理的需要——温饱而劳动，其安全需要、归属与爱的需要、自尊需要、自我实现的需要[5]被轻视甚至忽视，劳动人权被漠视；相反，这些需要在体面劳动、自由劳动中得到了较高程度的满足。用人单位的工伤预防工作可以直接满足劳动者的安全需要，间接满足更高层次的需要，助力劳动人权保障从低层次向高层次跃升。

1.1.3 益于促进社会资源优化配置

全面推进工伤预防将带来帕累托改进②帕累托改进是指实施一项社会变革后，一部分社会成员的社会福利获增，而其他社会成员的福利并未减损的状态。。就工伤保险基金运营而言，适当提取更高比例的基金用于工伤预防，则本花费于工伤赔偿和工伤康复的资金有望节省。这一增一减对基金抗风险能力的影响是可控的。同时，由于工伤预防经费的增加，劳动者群体的劳动能力、生命健康权与人格尊严有望得到更高水平的保障。从医疗资源配置来看，若工伤预防普遍取得良好实效，大量本用于工伤治疗与工伤康复的医疗资源，有望被解放并向其他医疗领域配置，社会总体医疗福祉水平将有所提高。在人力资源保障方面，大量技能娴熟、经验丰富的劳动者得以保全其劳动能力，可以更长久地投身社会建设事业，有利于延缓我国人口红利的衰减。从巩固扶贫成果、推进乡村振兴的角度观察，工伤预防还有助于防止因劳动者工伤或工亡而全家返贫③参见《人力资源社会保障部、财政部、国务院扶贫办关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》：......同时避免其他参保人员因年老、疾病、工伤、失业等原因陷入贫困......充分运用浮动费率政策，促使企业加强工伤预防，有效降低工伤发生率。，从而有望节约用于赈济贫困者的财政支出。

1.2 工伤预防的个体不经济

工伤预防的个体不经济表现在：企业等用人单位主观上认为实施工伤预防不经济；科研人员、服务组织从事工伤预防在客观上不经济。

1.2.1 企业的主观不经济

从历史角度看，企业去社会化的改革大方向正确无疑，然而程度上略有矫枉过正之嫌，导致企业社会性不足而逐利性过强。认缴资本制与注册设立制的构建是两项举足轻重的企业改革，两项制度活跃了各类生产要素，为大众创业、万众创新提供了必要的条件，却也导致企业怠于履行社会责任的现象普遍存在。认缴资本制的实行，相当程度上使得新设企业履行社会责任的能力先天不足，其主观上可能不愿拿出有限的资金去为劳动者购买工伤保险，更不愿购置符合劳动保护要求的先进生产设备。注册设立制使得一小批民营企业抱着投机的初衷进入市场，在无外部激励政策干预的情况下，其很难主动投入资金用以工伤预防，而工伤事故一旦发生，经营者可能直接选择破产注销以规避民事责任①马金山诉孙柱修工伤待遇纠纷案，河南省高级人民法院（2016）豫民再661 号民事判决书。。而且，我国广大的民营企业纵有意愿从事工伤预防，但相关科学技术与服务的供给不足，以及因供给不足导致的价格畸高，亦使其难为“无米之炊”“贵米之炊”。

1.2.2 科研人员、服务组织的客观不经济

对于科研人员自身而言，不能把追名逐利放在第一位，但从国家视角而言，如果不以激励手段为风向标对科研方向加以引导，科研群体对于工伤预防领域的研究重视程度就会受到负面影响。同时，如果国家不设置精神、物质奖励等激励手段，科研人员从事工伤预防研究就难免社会收益大于个人收益，这不啻一种苛责与薄待。

至于服务组织，如果是公立的，那么激励力度的不足将影响其是否能吸引更高层次的专业人才、配备更先进的仪器设备；而对于民间服务组织，如果国家层面不大力激励，工伤预防这种正外部性极高而开拓市场不易的事业恐怕很难有人愿意从事，民间服务组织会陷入“难产”境地。国家层面曾发布多份鼓励安全生产②参见《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（二十八）。、医疗保健③参见《“健康中国2030”规划纲要》第二十二章第二节：……创新医务人员使用、流动与服务提供模式，积极探索医师自由执业、医师个体与医疗机构签约服务或组建医生集团。相关服务组织发展的文件，但若无具体且强力激励措施的配套，这种鼓励恐有雷声大雨点小之嫌。

2 激励困境：工伤预防激励的问题检视

工伤预防激励法律④出于研究的全面性与深入性考虑，本文的“法律”采广义理解，既包含宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等立法性文件，也包括地方政府根据上述立法性文件而制定发布的非立法性质规范性文件。体系，乃至整个激励法体系的最小组成单位，并非是具有激励目的的整部法规范、整个章节，亦非单个激励条款，而是在一部具有激励目的的法规范之内，在激励事项或激励手段上不同于该法其他激励条款、相对独立发生激励效益的单个或若干激励条款，可以称之为激励单元。此概念的提出，有助于工伤预防激励法律体系的量化统计、制度剥离与问题检视。

2.1 激励主体存在不明确现象

“徒法不足以自行”，激励主体作为激励法规范的实际执行者，在激励单元中是不容缺失的。然而，当前我国若干重要的工伤预防激励单元存在激励主体不明确的现象（表1）。

表1 中央层面激励单元中各类激励主体的出现频次

2.1.1 未规定激励主体

《职业病防治法》关于奖励防治职业病成绩显著者的规定，采取的是“对于......给予奖励”的缺失主语句式⑤参见《职业病防治法》第13 条第2 款。。笔者认为，激励单元若连激励主体都是缺失状态，遑论激励标准、激励程序、激励责任等较高层次的要求，激励效益更无从产生。

2.1.2 激励主体采“国家”等宽泛概念

《安全生产法》第18 条对于安全生产科学技术研究、推广、应用的鼓励支持，第19 条对在企业安全生产方面取得显著成绩者的奖励⑥参见《安全生产法》第18 条、第19 条。，均采“国家”作为语句主语。“国家”一词词义可以涵盖的激励主体范围太过宽泛，立法机关、行政机关、司法机关等等均是“国家”机关。这归根结底并未明确激励主体之责究竟应由哪一层级的哪一机关承担，近乎未规定激励主体。

2.1.3 多个激励主体间未明确主导或协同机制

在34 个中央层面的工伤预防激励单元中，有14个规定了两个以上的激励主体。如《工伤预防五年行动计划（2021—2025）》中规定：“充分发挥各部门的宣传作用”，而“各部门”意即该行动计划的印发实施主体，即人力资源社会保障部、工业和信息化部、财政部等八个中央部门。此类型的规定没有明确划分多个激励主体的主导与次辅地位，亦未构建激励协同机制，容易导致各激励主体实际激励工作的重叠与空白，各主体之间激励责任也有相互推诿之虞。

2.2 激励对象有失片面

一般而言，在激励资金充裕①参考人力资源和社会保障部《2020 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。2020 年末，工伤保险基金累计结存总额达1 449 亿元，其中用于保障基金抗风险能力的储备金仅174 亿元，大量结存资金处于闲置状态。http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202106/W020210728 371980297515.pdf。的前提下，通常设定激励对象的范围越宽广，所能产生的激励总效益就越多。但综观当下，工伤预防激励对象却有失片面，对激励效益产生了一定的负面影响。

2.2.1 受工伤保险实际覆盖范围局限

工伤保险的实际覆盖范围过窄，将直接限缩工伤保险费率浮动制度（以下简称“费率浮动制度”）的激励对象范围。同时，因为工伤保险基金征缴总额受限，将影响按比例提取的工伤预防经费的多寡，从而间接影响工伤预防项目、政府宣传培训等激励手段的受益者数量。

工伤保险实际覆盖范围过窄表现在三个方面。首先，现行法中“工伤”一词词义过窄，带有浓厚的大工厂色彩。现行法保护的工伤情形主要是传统事故工伤和职业病等，这种法律确定型而非风险导向型的界定将不可避免地过度限缩治理对象[6]，将过劳死、过劳病、过劳自杀等广义工伤排除在外。其次，工伤保险尚未在中央法规范层面覆盖所有劳动者，近2 亿灵活就业劳动者（如网约工、家政工等）无法获得工伤保险庇护[7]。最后，工伤保险“扩面”工作尚未完成。在法律上有资格办理工伤保险的劳动者群体，由于工伤保险强制力的不足，用人单位不参保惩戒措施的欠缺，在实践中远未被全覆盖式地保护。

2.2.2 科研人员与服务组织缺乏激励

在34 个激励单元中，激励用人单位的多达27个，占比高达79.41%，而激励科研人员、服务组织的，仅分别有3 个和4 个（表2）。即是说，科研人员、服务组织等社会力量本应是建立工伤预防技术支撑体系的主导力量[8]，却未得到应有的激励。缺乏激励的现状不利于促进科研人员从事工伤预防科学技术的研究、推广、应用，也不利于工伤预防服务组织的萌芽发展，且可能导致用人单位在被激励时陷入有心无力的窘境，用人单位革新生产技术、购买社会服务以实现工伤预防效果的路径将可能因此布满荆棘。

表2 中央层面激励单元中各类激励对象的出现情况

2.2.3 小微企业和一类行业激励不足

对于小微企业与属《工伤保险行业风险分类表》中一类行业②参见《人力资源和社会保障部、财政部关于调整工伤保险费率政策的通知》附件。一类行业包括：软件和信息技术服务业，货币金融服务，资本市场服务，保险业，其他金融业，科技推广和应用服务业，社会工作，广播、电视、电影和影视录音制作业，中国共产党机关，国家机构，人民政协、民主党派，社会保障，群众团体、社会团体和其他成员组织，基层群众自治组织，国际组织。的用人单位而言，现行法的激励作用十分有限。对小微企业来说，它们一般不具备工伤预防项目的申请资格，而政府部门的工伤预防宣传培训又难以惠及自身，至于工伤预防的精神物质奖励更是一种奢望，小微企业难以在现行工伤预防激励法律体系中找到自己的参与感。对一类行业用人单位而言，其所能被适用的工伤保险费率，仅限于行业基准费率、上浮一档与上浮二档费率。笔者推测，这可能是立法者固守传统工伤概念，认为一类行业鲜有事故工伤和职业病，因而不予设置下浮激励，一类行业过劳灾害高发、亟需治理的现状为立法者所忽视。

2.3 激励标准未合理设置

激励标准设置是否科学合理关乎激励的效益性与公平性，激励标准的效果指向与激励目标之向背决定性地影响了激励目标的实现可能。纵观北京、广东、湖南、安徽等省份的工伤预防项目实施办法①参见《北京市工伤预防项目实施细则（试行）》，京人社工发〔2019〕157 号；《广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅、广东省卫生和计划生育委员会、广东省安全生产监督管理局关于工伤预防项目实施的暂行办法》，粤人社规〔2018〕6 号；《湖南省工伤预防项目实施办法》，湘人社规〔2021〕9 号；《安徽省工伤预防项目实施管理暂行办法》，皖人社发〔2021〕2 号。，均缺乏对激励标准（项目评审、结项验收）的规定，政府宣传培训、精神物质奖励则更无章可循。相对而言，费率浮动制度在各地有着较为详细的实施标准可供审视。

据检索，各省在2015 年人社部、财政部两个工伤保险费率调整规章②系指《人力资源和社会保障部、财政部关于调整工伤保险费率政策的通知》与《人力资源和社会保障部、财政部关于做好工伤保险费率调整工作、进一步加强基金管理的指导意见》。（以下简称“费率调整两规章”）出台之后，发布的较为完善的工伤保险费率浮动规范性文件共计12 份③之所以只选择2015 年费率调整两规章出台之后的地方规范性文件加以研究，是因为两规章的出台导致费率浮动制度的行业划分、行业基准费率、费率浮动方式等构成要素发生了很大改变。笔者使用北大法宝法律法规检索系统，共找到北京、上海、重庆、广东、安徽、广西、贵州、海南、河南、江苏、宁夏、山西等12 省份的规范性文件作为研究样本。。经审视，各地的浮动规则存在以下一些问题。

2.3.1 费率浮动周期过短

就浮动周期而言，6 份规则确定为2 年，其余6份为1 年，均低于“工伤预防五年计划”中建议的3年之期。浮动周期过短可能导致无法准确评估用人单位的工伤风险趋势，也难以对用人单位的风险管理效果考察全面。换言之，一个工伤治理不善的企业可能因侥幸一年保费零支出且无工伤而享下浮费率激励，而有着工伤预防中长期规划并切实执行的企业，却可能因为偶发的事故而费率陡增。

2.3.2 费率浮动决定因素不尽合理

各地规范性文件中存在四种费率浮动决定因素：工伤保险支缴率④工伤保险支缴率是指上一费率浮动周期内工伤保险基金支付给用人单位劳动者的工伤保险待遇费用，占用人单位按行业基准费率或单位费率实际缴纳的工伤保险费的百分比率。、工伤职业病发生频次、安全生产标准化建设情况、工伤保险基金支付费用增长率⑤工伤保险基金支付费用增长率=（上年度工伤保险基金支付用人单位工伤待遇的费用－上上年度工伤保险基金支付用人单位工伤待遇的费用）/上上年度工伤保险基金支付用人单位工伤待遇的费用×100%。（表3）。当工伤职业病问题实现有效治理、安全生产标准化建设得到官方认可，用人单位获得工伤保险费率的下浮激励是无可非议的。但工伤保险支缴率、支付费用增长率两项决定因素所指向的受激条件，是用人单位对工伤保险基金的减少使用。这理论上固然可以间接促进用人单位开展工伤预防，但也可能会导致用人单位将工伤职业病的预防、安全生产标准化建设等事项边缘化，转而重视本单位劳动者获得工伤保险基金支付额是否过大，即关注冰冷的金钱数额而非劳动者的血肉之躯，从而产生瞒报工伤的风险。日本已有前车之鉴[9]。

表3 部分省份工伤保险费率浮动决定因素

2.3.3 “免于考核支出”规定不统一与错谬

常见的“免于考核支出（人次）⑥地方规范性文件的制定者出于排除非工作因素、鼓励社会利益增进行为等考量，设置了若干“免于考核支出（人次）”情形。在此类情形中发生的工伤保险待遇费用或工伤职业病人次不纳入费率浮动考核范围。（表4）”情形包括履职意外伤害、通勤交通事故、抢险救灾伤害⑦抢险救灾伤害是指劳动者在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的。、军人旧伤复发、历史工伤支出、突发疾病死亡等。“履职意外伤害”“通勤交通事故”的设置是合理的，因为对于非工作因素致伤事件，用人单位没有义务和能力去控制；“抢险救灾伤害”“军人旧伤复发”两情形的设置旨在消弭为国家做出贡献公民的后顾之忧，免于考核亦合理；考核周期以前的历史性工伤在考核周期内产生的工伤保险费用，免于考核是符合激励适时原则的。但免于考核支出的各地规定存在两个问题：一是没有做到全国统一，如上述合理的情形并没有在全国范围内得到一致适用，使得各省该项规则水平参差不齐；二是突发疾病死亡是过劳死的近义概念，一部分突发疾病死亡却与工作无关，而另一部分则属于过劳死，囫囵将其纳入免于考核，意味着规范制定者忽视了对过劳死、过劳病、过劳自杀等广义工伤的预防。

表4 部分省份费率浮动制度“免于考核支出（人次）”情形规定情况

2.3.4 “不得下浮”标准的不统一与疏漏

地方规范均规定了“不得下浮”情形（表5），包括但不限于欠缴保费、骗取待遇、错报缴费基数①错报缴费基数是指用人单位少报、漏报、瞒报缴费工资总额或者从业人员人数。、缴费时限不足②缴费时限不足是指用人单位缴纳工伤保险费的时限不足一个费率浮动周期。、严重工伤事故。“不得下浮”情形的规定有助于筛选契合激励目的的激励对象，维护激励的公平性。遗憾的是，各省并没有把这些合理的“不得下浮”情形作统一规定，更大的问题则是“不得下浮”情形没有将“用人单位瞒报工伤”纳入。

表5 部分省份费率浮动制度“不得下浮”情形规定情况

2.3.5 下浮激励标准过于严苛

当一省决定采用工伤保险支缴率作为费率浮动决定因素时，费率下浮标准过于严苛可能会挫伤用人单位主动办理工伤保险的积极性。广东、安徽、贵州、宁夏等省份下浮费率均要求支缴率小于等于50%③参见《广东省人力资源和社会保障厅 广东省财政厅广东省地方税务局 广东省安全生产监督管理局关于工伤保险省本级统筹浮动费率的管理办法》（粤人社规〔2018〕6 号）第7 条；《安徽省工伤保险费率管理暂行办法》（皖人社发〔2021〕2 号）第4 条；《贵州省工伤保险浮动费率办法》（黔人社发〔2018〕17 号）第7 条；《宁夏回族自治区工伤保险费率浮动管理办法（修订）》（宁政办发〔2016〕134 号）第6 条。，江苏、重庆等省份甚至要求支缴率均为0④参见《江苏省工伤保险费率管理办法》（苏人社规〔2020〕1 号）第10 条第1 款，《重庆市工伤保险费率浮动管理办法》（渝人社发〔2019〕30 号）第5条第1 款第1 项。。这给用人单位传递了办理工伤保险“收益不抵成本”的不良讯号。

2.4 激励方式配置失衡

2.4.1 激励类型失衡

胡元聪曾将激励方式类型化划分为九种⑤据胡元聪的观点，正外部性经济法激励方式可类型化划分为：宏观倡导型激励、赋予权利型激励、减免义务型激励、减免责任型激励、增加收益型激励、减少成本型激励、特殊资格型激励、特殊待遇型激励、特殊荣誉型激励。[10]。在中央层面工伤预防激励法律体系中，目前仅存在宏观倡导型、增加收益型、减少成本型、特殊资格型、特殊待遇型激励，而无其他四种激励类型的踪迹。付子堂认为法律具有内滋激励功能，即通过强化激励对象认同感、义务感影响其行为选择[11]。内滋激励在工伤预防领域表现为政府部门主导的宣传培训。综上，中央层面工伤预防激励法律体系中有且仅有五种激励类型：宏观倡导型、增加收益型、减少成本型、资格待遇型①因“特殊资格型”与“特殊待遇型”激励单元数量均很少且两种激励类型具有相似性，为便于统计，合称为“资格待遇型”。、内滋型（表6）。具体来看，增加收益型与减少成本型激励居于主导地位，均出现10 次；内滋型激励出现了5 次，稍显不足，不利于政府宣传培训拓展惠及面、提升实际效果；宏观倡导型激励出现了4次，由于只有倡导性表述而无激励标准、激励程序甚至激励主体，通常很难产生激励效益；在资格待遇型激励中，科研人员、服务组织作为激励对象仅出现2 次，激励严重不足。

表6 中央层面激励单元中各种激励类型的出现频次

2.4.2 激励手段失衡

在表7 中，工伤保险费率浮动、工伤预防项目、政府部门宣传培训分别出现10 次、5 次、5 次，反映出三者在工伤预防激励法律体系中拥有举足轻重的地位。精神物质奖励虽然有7 次，但是其针对的激励事项过于分散，且绝大部分缺失奖励标准和程序规定，因而激励实效微弱。同时，工伤预防罕有财政支持、金融支持、税收优惠、物质支持、政府优先采购、价格政策等惯常激励手段的应用[12（]表7）。

表7 中央层面激励单元中各种激励手段的出现频次

2.4.3 激励阶段失衡

激励可分为行为激励与结果激励[13]230-233。我国工伤预防法律体系倚重结果激励，工伤预防项目和政府宣传培训等行为激励较之结果激励的代表——费率浮动制度而言，处于边缘化地位。另一项名称带有行为激励色彩的制度——企业安全生产标准化建设评级制度，其评级办法却因偏重于对工伤事故、重大社会不良影响事件②参见《企业安全生产标准化建设定级办法》第8 条。等结果的控制，实质上也是结果激励。反观日本的安全卫生优良企业认定制度，重视对企业构建安全卫生制度、采取安全卫生措施的行为激励，而且其激励的范围不像安全生产标准化建设那样囿于事故工伤预防，还包括过劳灾害预防等[14]。

2.5 激励程序几乎缺位

胡元聪主张，激励程序应包含申请、审查、奖励、救济程序[15]。笔者认为，在工伤预防法制领域，审查、救济程序在应然层面通常为激励单元所必需，然而申请、奖励程序却不具有普适性③其一，申请程序在部分政府部门主动审查实施的激励活动中不存在。其二，从宏观层面来说，将宏观倡导型、减少成本型、减免义务型、减免责任型、减少成本型激励的实施描述为“奖励”均有欠妥帖；从微观层面来说，属减少成本型的工伤保险费率下浮机制，其费率下浮的实施很难被“奖励”的词义所涵盖，工伤预防项目、政府宣传培训的实施亦不宜被解释为“奖励”。，激励程序应修正为启动、审查、实施与救济程序。据此，笔者对工伤预防各项具体激励法律制度的四种程序加以检视，以此比较优劣，促进后期改进工作。

2.5.1 单位费率浮动制度

费率调整两规章规定了单位费率浮动的启动、审查、实施程序，至于救济程序，在中央层面未见法律规定，而各省则规定迥异：广东、安徽、江苏三省规定了行政复核、行政复议、行政诉讼三种救济程序，北京和山西则只提及了申请复核程序，其余7个省份则未明确任何救济程序（表8）。

表8 部分省份费率浮动制度救济程序规定情况

2.5.2 工伤预防项目制度

面向行业协会与大中型企业的工伤预防项目，其法定程序④参见《工伤预防费使用管理暂行办法》第8 条、第9 条、第10 条与第12 条。是较为完备的，依次为相关部门确定工伤预防重点领域、行业协会和大中型企业申报、相关部门商定并公示、社会保险经办机构支付预付款、评估验收支付余款，美中不足的是缺失了立项评审结果、评估验收结果的救济程序。

而面向社会和小微企业的工伤预防项目，其程序仅在《工伤预防费使用管理暂行办法》第10 条第3 款有一个粗略的提及①参见《工伤预防费使用管理暂行办法》第10 条第3 款。，各省规范性文件中亦未 加以明确规定。

2.5.3 政府宣传培训与精神物质奖励制度

政府宣传培训、精神物质奖励制度，从中央到地方的绝大部分规范均缺乏程序性规定，其激励单元通常只是一个法条甚至法条的一款。

2.6 激励责任尚有空白

激励责任分为激励对象的责任和激励主体的责任。激励责任规定的完备与否事关激励实施能否适人适时适度，以及激励对象权利救济的可能性与完满性。政府宣传培训、精神物质奖励制度难寻激励责任身影，单位费率浮动制度与工伤预防项目制度则有一些可供审视的规定。

2.6.1 单位费率浮动制度

中央法律层面缺少对单位费率浮动制度激励对象的责任规定。在地方层面，也没有看到各省“不得下浮”或者“费率上浮”条款中包含“用人单位瞒报工伤”的情形。至于激励主体的责任，广东省规定了省社保局依申请及时纠正和多收保费退还的责任②《广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅、广东省地方税务局、广东省安全生产监督管理局关于工伤保险省本级统筹浮动费率的管理办法》（粤人社规〔2018〕6 号），第9 条第3 款与第10 条。，其他省份则未见提及。

2.6.2 工伤预防项目制度

工伤预防项目相关法规范，业已初步规定了激励责任，但中央法规不尽完善，地方规范不够统一。《工伤预防费使用管理暂行办法》只规定了服务组织的服务质量存在问题、诈骗工伤保险基金的责任③参见《工伤预防费使用管理暂行办法》第15 条。，而无激励主体与激励对象的责任。在地方层面上，从责任主体来看，有只规定了服务组织责任的，如福建④参见《福建省工伤预防费使用管理实施办法（试行）》（闽人社发〔2019〕5 号），第22 条。；有规定了服务组织与项目申报单位责任的，如北京⑤参见《北京市工伤预防项目实施细则（试行）》（京人社工发〔2019〕157 号），第19 条。；还有囊括式规定了政府责任的，如天津⑥参见《天津市工伤预防费使用管理暂行办法》（津人社局发〔2018〕55 号），第17 条。。从责任形式上看，个别省份出现了征信责任，如福建的失信联合惩戒⑦参见《福建省工伤预防费使用管理实施办法（试行）》（闽人社发〔2019〕5 号），第23 条。、河北的采购黑名单⑧参见《河北省工伤预防费使用管理实施细则（试行）》（冀人社规〔2019〕7 号），第28 条第3 款。，但绝大部分省份只照搬了中央层面的规定。

2.7 激励资金受限严重

激励资金是激励之渠的源头活水，关乎激励的可持续性与信赖利益保护。然而，我国工伤预防激励资金受限严重，主要体现在以下三项制度的资金方面。

2.7.1 单位费率浮动资金

通常而言，减少成本型激励并不需要额外的资金投入，但若统筹地区用人单位工伤保险费率普遍下浮，而免于考核支出持续发生，或突发特别重大工伤事故、群体性职业病，工伤保险基金的抗风险能力可能会经受考验。从贵州省的规定可窥一斑而知全豹：当工伤保险基金累计结存规模不高于9 个月平均支付水平时，用人单位即使符合受激条件，也不能获得费率下浮激励⑨参见《贵州省工伤保险浮动费率办法》（黔人社发〔2018〕17 号），第11 条。。这实在有违信赖利益保护原则。

2.7.2 工伤预防费

工伤预防费的用途被限定在工伤预防宣传培训，含政府主导的宣传培训与用人单位申报的宣传培训项目。该费用从上年度工伤保险基金征缴收入中统一提取，在保证工伤保险待遇支付能力和储备金留存的前提下，其提取额度按中央层面规定是“3%+可以适当提高”。实践中，工伤预防费提取比例则严重受限。地方层面的规定可分为三类，一类是和中央规定完全一致的，如江西①参见《江西省工伤预防费使用管理暂行办法》（赣人社规〔2018〕1 号），第5 条。；一类是严格限制在3%以内的，如天津②参见《天津市工伤预防费使用管理暂行办法》（津人社局发〔2018〕55 号），第6 条。；还有一类是明确“适当提高”后上限为5%的，如四川③参见《四川省工伤预防费使用管理实施办法》（川人社发〔2018〕39 号），第3 条。。不管3%还是5%以内，工伤预防费的提取比例都明显偏低，而到预算编制、实际执行阶段甚至会更低④参照已公开的安徽省2020 年全省社会保险基金支出预算表，工伤预防费用支出预算仅为247 万元，而2019 年预算执行数更是只有179 万元，可谓杯水车薪。http://czt.ah.gov.cn/public/7041/140085831.html。。

2.7.3 物质奖励资金

已失效的《企业职工工伤保险试行办法》曾规定工伤保险基金的用途之一为安全奖励金⑤参见《企业职工工伤保险试行办法》第39 条第1 款第4 项。。可惜的是，《工伤保险条例》等现行中央法规范均未继承此用途规定。

3 激励路径：完善工伤预防法律制度

通过对工伤预防激励法律制度的检视，损害激励效益的深层问题浮出水面，下一步就应对症下药完善相关激励法律体系。笔者认为，可从以下7 个方面入手。

3.1 逐条明确激励主体

对于尚未规定激励主体、激励主体采“国家”等宽泛概念的工伤预防激励单元，应由行政职责最为相关的政府部门——如人社、卫健、应急、住建等部门之一担任激励主体。激励单元的激励主体被规定为多个的，应补充主导与协同机制，规定行政职责最为相关的政府部门为主导激励主体，并按照各激励主体的行政职责进行激励事项分工，尽可能避免交叉或重叠。各激励主体间还应建立激励信息互通机制，在人事上安排专门的协调或对接人员。对于新出台的工伤预防激励法规范，激励单元中的激励主体均应明确，若激励主体为多个的，主导协同机制应伴随规范制定而构建。

3.2 适当拓宽激励对象

3.2.1 拓宽工伤保险实际覆盖范围

“工伤”的法定范畴，不能局限于传统的事故工伤以及职业病、通勤事故等视同工伤，应当拓展到日本法律中所称的“劳动灾害”——工作起因性劳动者健康损害的意涵范围，将过劳灾害纳入我国工伤保险保障。从法规范层面来说，广东省突破“劳动关系”桎梏为八类特定人员试行办理工伤保险的尝试是一个良好的开端⑥参见广东省人社厅、财政厅、国税局《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》，粤人社规〔2020〕55 号。。但“非劳动关系”劳动者全部纳入工伤保险法定覆盖范围仍任重道远，具体实践模式争议颇大。笔者主张将“不完全符合确立劳动关系情形⑦参见《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，2021 年7 月16 日发布。”的劳动者全部纳入现行工伤保险体制，因为唯有如此，方可让此类劳动者享受到工伤预防激励法律制度所带来的健康红利。缴费可由用人单位和劳动者按比例分担，如此，还可督促劳动者本人积极预防工伤。

人社部门的工伤保险“扩面”行动在可预见的未来仍应继续开展，且应把握一切有利机会甚至鲜血教训[16]。对用人单位不参保的行为，若创制劳动刑法条款加以惩戒[17]似有违刑法之谦抑性，可考虑加重法定行政责任与民事责任，并辅之以参保激励机制。

3.2.2 倾斜激励科研人员与服务组织

以协同和激励的理念促进各类社会主体参与工伤预防是必需的[18]。针对科研人员，可考虑提升工作待遇、设置科研项目、配给科研设备、授予精神荣誉等激励手段；对于服务组织，可考虑财政支持、金融支持、税收优惠、物质支持、政府采购、推荐清单等综合手段。日本对用人单位聘请的具有工伤预防职能的产业医师，还实施了赋予权利型激励，其《劳动卫生安全规则》赋予其建议权、信息获取权、采取紧急措施权以及履职受保护权。我国在激励科研人员和服务组织时，亦可采用此型激励。

3.2.3 重视激励小微企业与一类行业

日本对小微企业采取了诸多工伤预防激励手段，包括但不限于设置聘请产业医师、聘请保健师、整顿工作环境⑧令和3 年度版「小規模事業場産業医活動助成金」。的补助金项目。我国可以考虑遴选行业工伤风险高、经营业绩优异、社会责任感强的小微企业试点激励。至于对一类行业的激励，关键在于将“过劳灾害”纳入法定“工伤”范畴，从而激活单位费率下浮激励机制。

3.3 合理设置激励标准

3.3.1 单位费率浮动制度

各省工伤保险费率浮动周期可考虑调整为三年。同时，为了维护制度初衷，应以是否与工伤预防相关为标准重新审视浮动决定因素，更加强调对于工伤职业病发生状况、安全生产标准化建设情况的考察。此外，不应固守既往的决定因素。正如郑尚元所指出的，用人单位的工伤预防工作应与工伤保险费率挂钩[19]，因此可以增设一项浮动决定因素“工伤预防体系建设水准”①现有的“安全生产标准化建设情况”浮动决定因素不能完全考察用人单位工伤预防体系建设水准，应被纳入“工伤预防体系建设水准”因素。，即以用人单位是否建立了完善的工伤预防管理制度、配备了专业的工伤预防技术人员、采取了实质的工伤预防措施、获得了劳动者的普遍满意为标准进行激励。

对于免于考核支出情形，应以“非工作起因或考核周期外”作为选入标准，从而统一规定为履职意外伤害、通勤交通事故、抢险救灾伤害、历史工伤支出、军人旧伤复发等情形，剔除“突发疾病死亡”中具有工作起因性的“过劳死”情形。至于“不得下浮”方面的规定，各省应统一包含欠缴保费、骗取待遇、错报缴费基数、缴费时限不足、严重工伤事故等情形，并吸纳“用人单位瞒报工伤”情形。此外，各省不仅应当逐步降低工伤保险行业基准费率，还应适度宽松下浮费率的激励标准。

3.3.2 其他激励制度

工伤预防项目制度应规定全国统一的立项评审、结项验收标准，并具化为细项打分表向社会公开，使得有意申请工伤预防项目的用人单位、正在实施工伤预防项目的用人单位、工伤预防项目评审者均有章可循。

政府部门主导的宣传培训，应明确其对象遴选标准，公示其计划与日程，规定实施效果的评价标准。政府相关部门在确定宣传培训计划时，可根据区域内各类工伤危害的轻重缓急，确定某年某月某日将对某用人单位进行宣传培训。

散见于不同层级、不同地域规范中的精神物质奖励，应完善并公示奖励评定的细则，将奖励的门槛条件、比较条件公之于众。

3.4 平衡配置激励方式

从激励类型来看，应发展现有的宏观倡导型激励单元，补充其激励主体、激励对象、激励标准、激励程序等，将其转换为具有可操作性的其余八种激励类型；同时，应着重增加赋予权利型、特殊资格型、特殊待遇型、特殊荣誉型激励单元的数量，倾斜激励科研人员与服务组织；此外，应重视作为内滋型激励的工伤预防宣传培训，政府部门在主导开展的同时，应积极引导社会力量参与。

从激励手段来看，可设置更多的精神物质奖励，完善具体的奖励标准、奖励程序并保障奖励资金；还应当探索建立工伤预防财政支持、金融支持、税收优惠、物质支持、政府优先采购、价格政策机制，并将用人单位工伤预防纳入征信评价；对工伤治理成绩突出的用人单位还可考虑减免部分工伤补偿费用[20]。应当注意的是，采取激励手段的根本目的在于促使激励对象做出持续的改变——切实构建单位内部工伤预防制度，即引诱性的激励手段停止后，激励对象的行为改变仍能长期保持[21]。

从激励阶段来看，工伤预防应当从“倚重结果激励”向“行为激励和结果激励并重”转变：一是安全生产标准化建设应升级为工伤预防体系建设，二是更加重视工伤预防项目、政府宣传培训等行为激励手段的作用，三是在精神物质奖励设置上行为激励与结果激励并重。

3.5 全面完善激励程序

3.5.1 单位费率浮动制度

单位费率浮动制度最应完善的是其救济程序，独立、中立、有效的权利救济机制可为行政相对方提供与行政主体平等博弈的机会[13]480。当前，应修改《工伤保险条例》第8 条②《工伤保险条例》第8 条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院社会保险行政部门制定，报国务院批准后公布施行。统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况，适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。”，明确对于费率浮动结果的行政复核、行政复议与行政诉讼程序。从日本的经验看，用人单位申请权利救济只应针对核定工伤保险费率的行政行为，而不能以已生效的工伤认定违法为由，主张撤销予以上浮或者不得下浮的费率核定[22]。对此，我国重新立法时可以借鉴其思路。

3.5.2 工伤预防项目制度

工伤预防项目立项评审、评估验收的结果会实质影响用人单位的权利，为此，应构建相应的权利救济程序。日本规定，用人单位应自获得项目补贴翌年起将项目申请相关文件至少保存5 年①日本厚生劳动省各项职业保健补助金文件中均有此项规定，可参见劳动者健康安全机构发布的“令和3 年度职业保健相关补助金”。https://www.johas.go.jp/sangyouhoken/tabid/1944/Default.aspx。。我国可作类似规定，从而为申请权利救济提供材料支持。对面向社会与小微企业的工伤预防项目，项目资格可不必由相关部门商定，而直接由人社部门确定，因为人社部门是工伤保险基金的运营者，且面向社会与小微企业的项目资金额度相对小、受众数量相对多，故由其直接确定为宜。

3.5.3 政府部门宣传培训与精神物质奖励制度

政府部门主导的工伤预防宣传培训亦应当构建法定程序，如宣传培训时间地点的预先公示程序、宣传培训专家的遴选补贴程序、用人单位的申请程序、宣传培训效果与经费利用效率的考核程序等。对于精神物质奖励制度，应根据具体奖励情况设置申请、审查、奖励与救济程序。在奖励程序完结后，奖励主体还应启动对奖励对象的宣传程序，实现监督意义与宣传意义的兼得。

3.6 明晰规定激励责任

3.6.1 单位费率浮动制度相关责任

从激励对象责任来看，由于用人单位隐瞒工伤的主观恶性与社会危害性不逊于欠缴保费、骗取待遇等现有“不得下浮”情形，故应当限制隐瞒工伤用人单位的工伤保险费率下浮，并给予征信负面评价。从激励主体责任而言，在中央规范层面宜明确“及时纠正，多收退还”的政府责任，如此可为用人单位增添法定维权依据，有助于用人单位加强对单位费率浮动制度的信赖，亦有助于政府增强责任意识，在费率核定时更为谨慎。

3.6.2 工伤预防项目制度相关责任

工伤预防项目的责任主体应在中央规范层面作一致规定，涵盖项目申报单位、服务组织、人社部门等。对项目申报单位与服务组织，应当重视追究征信责任，可采“失信联合惩戒”“采购黑名单”等制度。

3.6.3 政府宣传培训制度相关责任

政府宣传培训一般难以涉及“责任”问题，但如欲改善激励效益，可做以下方向性思考，即：出现故意或重大过失导致的宣传培训内容错误，或者宣传培训效果不佳却花费大量资金，应当追究承办者责任。

3.6.4 精神物质奖励制度相关责任

若激励主体因为故意或过失错评了精神物质奖励对象，应当及时纠正，并赔偿利息损失、弥补名誉损失；对通过提供虚假材料获评奖励者，应当限制其日后参评该奖项，并录入征信系统。

3.7 强化保障激励资金

各省下调行业基准费率步伐不宜过快。在确定行业基准费率时，应将工伤保险基金抗风险能力、费率下浮激励机制的信赖利益考虑在内。在工伤预防费方面，可提高工伤保险基金提取比例并在社会保险基金预算编制中实际反映，还应法定化工伤保险基金奖励工伤预防的用途。当然，卫健、应急等相关行政部门也可在其职责范围内规划一笔财政资金用以工伤预防奖励。

4 结语

本研究以激励法理论为指导，整理了现行工伤预防激励法律制度的主要内容，从激励主体、激励对象、激励标准等激励要素角度对工伤预防激励法律制度进行分析，发现诸具体制度——费率浮动制度、工伤预防项目制度、政府宣传培训及精神物质奖励制度仍不完善，遂提出通过逐条明确激励主体、适当拓宽激励对象、合理设置激励标准、平衡配置激励方式、全面完善激励程序、明晰规定激励责任、强化保障激励资金等措施予以改进，或对激励法理论的发展有一定助益。