政协协商在协商民主体系中的独特地位和作用：专门性、示范性和引领性

钱 牧

人民政协作为兼具统战性、政党性和民主性的政治组织，在推进国家治理现代化中发挥着重要作用。协商民主体系是国家治理体系的重要组成部分。建构该体系的核心推动力在于党的领导，关键环节在于能否充分释放政协作为专门性协商平台的效能和潜能。

综合有关规范性文件的界定以及学界的相关阐释，1学界对于政协协商的界定主要从以下几个方面进行：一是政协协商定位说，即政协本身究竟是协商主体还是协商载体？对此，学界倾向于认为政协是协商载体而非协商主体。（陈家刚：《社会主义协商民主：制度与实践》，社会科学文献出版社2019年版，第141-142页。）二是政协协商参与主体说。这当中学界关注的主要是如何理顺执政党领导与政协各界别平等协商之间的关系。有学者特别强调要避免在党委内部已大致形成决定的情况下，再通过政协协商赋予该决定以合法性的做法。（柴宝勇：《简论人民政协协商民主：概念、原则与制度化建设》，载于《中国政协理论研究》2013年第4期。）三是协商内容说。有学者特别注意到，协商民主体系格局中的政协协商，较之于以往的政协政治协商而言，“将公共性问题从政治领域扩大到社会领域，打破了以往人民政协‘党派性协商机关’的性质。”（卞晋平：《协商民主新格局下的人民政协》，载于《四川省社会主义学院学报》2015年第3期。）这也意味着政协协商具有政治民主与社会民主双重属性。四是协商推进说。学界普遍认为，中国共产党主导的民主治理，要实现真正的“善治”，更好地实现人民当家作主，就要着重推进协商民主建设，需要“充分挖掘人民政协的资源和优势，积极将协商民主贯穿于人民政协履行职能的全过程。”（张丽琴：《民主决策视角下的政协协商》，载于《当代世界与社会主义》2018年第2期。）政协协商可以定义为，在中国共产党的领导下，各政党党派、人民团体、行业性界别，以及其他特殊社会界别等，依托各级政协平台，就国家和地方治理中的重要政治、经济和社会事务，特别是与人民群众切身利益密切相关的事务，所开展的平等交流和沟通。

在党的十八大之前，政协协商主要属于政治协商范畴。党的十八届三中全会提出建构协商民主体系命题。协商民主体系既是对国家治理体系格局的进一步完善，也是协商民主建设的进一步深化。它意味着将各种彼此分割的协商形式整合到一个科学体系中。其中，政协协商作为需“重点加强”的协商形式之一，其地位和作用更显突出。它作为仅有的专门性协商平台，一方面是唯一能与国家政权和公民社会直接产生制度化联结的协商形式，在协商民主体系建设中起到模式示范作用；另一方面在制度层面引领着协商民主体系的成长。

一、建构协商民主体系：我国协商民主的更高层次发展

范畴意义上的体系，相对于国家、政府、政党、民主等传统政治学术语而言，更侧重强调各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限。这当中，某个组成部分的性质发生变化时，其他组成部分及整个体系都会受到影响。1参见[美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德等著：《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖等译，东方出版社2007年版，第5-6页。具体包括三层涵义：一是存在多元化的系统结构；二是该系统结构的若干构成要素不是千篇一律的，而是具有各自独特的品质、功能和特色；三是多元化的结构要素组成体系，不是简单地相加或交叠，而是相互影响、贯通和促进，聚合为一个有机联系的统一的整体。因此，协商民主建设的优化升级需要立足于体系建构，使得协商实践从分散发展走向整合式的协同共进。

（一）走向整合：协商民主的体系化发展

随着时代与社会的发展，无论中国还是外国，协商民主理论研究和实践探索都在不断深入。就协商民主实践形态而言，西方国家审议民主实践包括公民陪审团、民意测验、公民论坛、全国协商对话会、共识会议等；我国协商民主实践也超越了以往政治协商范畴，嵌入从中央到地方，从政治国家到公民社会等各个治理场域。随着公共治理日益复杂、多元和专业，任何具体协商形式无论其完善程度如何，都不可能覆盖各治理层级、治理领域。而基于协商民主体系推进协商民主建设具有诸多积极效应。比如扩大协商规模，体系化发展有助于从政治民主与社会民主的双重视角助推协商民主发展，消解具体的协商民主形式在场域上的限制，拓展协商范围、扩大协商规模，使得具体协商形式彼此之间联结更加科学、多样和有序，从而有效满足日益专业化复杂化的公共事务对于高品质协商治理的要求，这些主体、场域和机制之间良性互动就呈现出完整的协商民主体系图景。同时，协商民主体系的组成单位，可依据“有所为有所不为”的原则，充分释放自身的特色和优势，而无需面面俱到地涵盖协商的全过程。协商民主体系并非挤压具体协商形式的发展空间，而是按照各司其职、各负其责的建构逻辑，避免特定协商主体或载体的职责“超载”，而是依据特定情形、特定标准分解责任，实现责任共担。在协商民主体系格局中，各具体的协商形式都扮演着各自角色，都有其存续价值、意义以及正当性，而且一旦脱离该体系，这些角色所产生的效果就会被削弱。因此具体协商形式在协商体系中的理性分布状况不应是网格式的，而是嵌入式，即融入整个治理体系中，成为其有机组成部分。由于各具体协商形式具有不同特质，其彼此之间互补互动，将增强整个治理体系包容性与合力。正如有学者指出：“协商民主体系还强调要把孤立的协商民主形式放在整个政治体系中去考量，因为每一种协商民主的形式都在协商体系中发挥着独特作用，但是具体的协商过程是无法脱离体系制约的，无法同时满足所有的协商民主要求，需要超出特定的协商场合来了解每个协商情景是怎样被协商体系各部分之间互动影响的。”2马奔、程海漫等：《从分散到整合：协商民主体系的构建》，载于《中共中央党校学报》2017年第2期。

（二）中国特色社会主义协商民主体系的建构逻辑

我国的协商民主实践早已有之，从某种意义上说，新中国成立就是“协商建国”的成果，但是基于协商民主体系的建构逻辑发展却是从党的十八大以后开始。在此之前，我国的协商民主主要体现为政治协商，即中国共产党领导的党际政治协商和人民政协政治协商两种协商形式。这种界定虽凸显了党在协商民主建设中的领导核心地位，但这种协商主要还是围绕党的中心工作任务展开，且主要聚焦于宏观政治生活领域，这无疑限制了协商民主功能发挥的“舞台”。

2012年党的十八大提出了协商民主制度建设问题，其核心要求是推动社会主义协商民主按照广泛、多层、制度化的要求发展。“广泛”是横向层面的要求，即协商民主涵盖党政机关、人民团体和社会组织等；“多层”是纵向层面的要求，即协商民主不仅仅是指国家层面的协商民主，还包括各地在中央的领导下所开展的协商民主实践，尤其是强调协商民主与社会基层治理结合起来，使之成为一种人民群众的政治生活方式。“制度化”既是行为模式，也是过程，即把不同层次、不同类别的协商民主制度嵌入到具体的政策过程中去，生成特定的公共产品和公共服务。党的十八届三中全会首次提出“社会主义协商民主体系”概念，并将其区分为立法协商、行政协商、民主协商、参政协商和社会协商。虽然这种区分所体现出来各类协商之间的界限仍不够明晰，1比如，民主协商是各类协商的基本要求，似乎没有必要将其独立分为一类；还比如，参政协商的边界也比较模糊。但这表明党对于协商民主的认识在进一步深化。

2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（下文简称“意见”）的出台标志协商民主体系初步形成。一方面该《意见》提出七种具体协商形式。其中政党协商、政协协商、人民团体协商和社会组织协商属于前决策过程的咨询性协商，即主要以不具备法律效力的意见建议等呈现协商成果，为决策层（党委、人大和政府）提供参考；人大协商、政府协商则属于政策过程中的决策型协商，即其协商行为具备法定约束力，并以宪法和法律为保障。二者在政策过程中形成了衔接关系，即协商于决策之前；而基层协商则属于兼具咨询性和政策性复合性协商。另一方面该《意见》将上述协商形式，根据其性质、地位及重要程度分为三个发展层次，即“重点加强”“积极开展”和“逐步探索”。这为协商民主体系进一步改革完善提供规范性指引。体系化建构，不仅打破各种协商形态之间的壁垒，而且使协商民主融入到国家建设和社会生活各个领域。

二、人民政协在协商民主体系中的独特地位：专门性协商机构

推进国家治理现代化是当前全面深化改革的目标，协商民主体系是其重要组成部分。人民政协在协商民主体系中的地位可以概括为“专门性协商机构和重要的协商渠道”。我国协商民主体系中，除了政协协商以外还包括另外六种基本协商形式，这都属于重要协商渠道。而“专门性协商机构”的定位则专属于政协，体现政协在该体系中的独特地位。***指出：“把人民政协制度优势转化为国家治理效能，把各方面智慧和力量凝聚起来，形成强大合力。”2***：《在全国政协新年茶话会上的讲话》，《人民日报》，2021年01月01日。这一表述明确了推进国家治理现代化背景下，人民政协所应承担的责任和使命。政协能否扮演好国家治理格局中唯一专门性协商组织角色，是其能完成上述使命的关键所在。

（一）协商民主体系视域下政协专门协商机构的内涵

中国特色协商民主体系的主要特征是程序合理、环节完整，其实质就是一种以协商为主线的过程民主。在诸协商民主的具体形态中，唯有政协将协商民主贯穿于履职尽责的全过程。

1.建设协商民主体系，推进国家治理现代化需要政协专门性协商机构

相对于传统意义上制度建设而言，国家治理体系既包括规范国家政治、经济和社会生活秩序的制度性安排，也包括上述制度、体制和机制运行的协调性、有序性和科学性。因此，国家治理体系尤其是协商治理体系建构，需要政协超越政治制度格局中的“党派政治协商机构”传统定位，以更好回应新时代治国理政之需：

首先，政协扮演好专门性协商机构角色是推进国家治理现代化、协商治理现代化的客观要求。在政治文明建设中，协商民主与选举民主并列为人民实现其民主权利的两种形式；在推进国家治理现代化进程中，协商民主则是联结政党、政府、社会组织，以及公众等多元化治理主体，进而走向“善治”的主渠道。作为构成协商民主体系的要素的七种基本协商形式，3即政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。其侧重点涵盖了政党政治、公共行政或社会民生等领域，各有其特色和优势，但政协协商无疑是当中覆盖面最广、资源最丰沛、专业化程度最高的协商形式。推进国家治理体系和治理能力的现代化要求人民政协在继续坚持其统战性、政党性、民主性等传统特质的前提下，进一步完成建设协商民主体系所赋予的新使命。政协扮演好专门性协商组织的角色，有利于其进一步释放在协商治理方面的潜能，在夯实制度、丰富渠道、提升技能、涵育文化等方面产生辐射效应，为其它层面和领域的协商治理实践提供模式示范和制度引领，从而为推进国家治理现代化注入政协智慧。

其次，政协扮演好专门性协商平台的角色，既是推进人民政协制度建设更加成熟定型的应有之义，也是提升政协作为一级治理主体“辨识度”的必要条件。自新政协成立以来，“党派性政治协商机构”一直是政协的“底色”。协商民主体系的建立和发展，需要政协在坚持其传统定位的同时，拓展其运行的空间和场域。至今，除政协以外的各级治理主体都已经成为了推动协商民主体系成长新的成长点，网络等新兴的协商媒介也在不断培育。这无疑是以政协协商为龙头牵引全方位协商民主建设所产生的以点带面的效应。鉴于此，将政协定位为专门性协商机构，既是提升政协之治辨识度的主要途径，也是政协制度更加成熟定型的标志。

再次，明确政协作为专门性协商平台的地位，有助于彰显中国特色协商民主的比较优势。中国的协商民主根植于我国独特的“和合”“廷议”“公论”“尚和去同”等政治文化传统，生成和发展于民主革命和社会主义建设所探索出的“三三制”“统一战线”等做法，并最终形成于新时代推进国家治理现代化的格局下，即形塑协商民主体系。这一切都体现在人民政协的组织建设、制度设计和以“平等、宽容、友善”为基本特征的协商精神中。政协既不同于西方国家的上议院，也不是某些中东国家的协商会议，而是经宪法明确赋权的具有“准”国家机构性质的专门性协商平台。由政协来引领我国协商民主的实践探索和理论研究，建构和传播中国特色协商民主话语体系，在理论和实践上能实现对西方审议民主的双重超越。可以这样说，政协专门性协商平台既是协商民主持续、常态和健康运行的保障，也是对外展现中国特色协商民主优势的最佳窗口。

2.专门协商机构体现政协在协商民主体系格局中的新方位

国家治理体系和治理能力现代的系统性、综合性与复杂性是对政协进行再审视的出发点和落脚点。新中国成立以来，人民政协通过建构制度化、规范化的协商议政载体，协助党政机关科学民主决策，以民主协商广泛凝聚共识等途径，在推进国家治理现代化进程中扮演了重要角色。实践证明，我国国家治理效能的高低，以及政治文明建设中的政治、思想和情感认同程度，都与人民政协的运行状况存在正相关的关系。从政协的发展脉络来看，它最初是作为统一战线组织而存在，即以政协为载体团结工农大众之外各种积极的，可团结的社会和政治力量，起到“强我弱敌”的作用，改变整个政治实力的格局。1参见林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第161页。新中国成立后，政协进一步发展为党际合作的机构。改革开放以后，随着国家的宪政法治与民主政治建设走向规范化，逐步生成了以选举民主为根本，以协商民主为重点的中国特色民主治理架构。

基于推进国家治理现代化的需要，应注意厘清国家治理体系和制度安排之间的关系。制度安排构成治理体系的前提和基础，治理体系反映制度安排的实践形态。就政协而言，一方面要把握好其在协商民主体系中的方位，另一方面还要注意其作为基本政治制度安排的定位，即要从“治理体系”和“制度安排”两个层面兼顾政协的发展。在协商民主体系的基本要素中，政协协商是实践时间最长、发育最完善的协商形式之一。在推进国家治理现代化的新格局下，人民政协立足专门性协商机构的角色定位，有助于其充分发挥制度优势，既通过协商模式的实践创新，为其他协商形式的发展提供参考借鉴，又通过开展协商民主的理论研究，阐释好协商民主对于中国特色民主话语体系的价值和意义。

（二）人民政协作为专门性协商平台的唯一性

协商民主体系中的参与主体结构是多元化的，既有党政机构等公权力部门，还包括了社会团体、组织和社群等。这当中唯有政协可以承担专门性协商机构的角色，具有唯一性，具体体现以下两方面：

1.依托专门性平台开展的政协协商是具有持续性的非即时性协商

政协作为专注于协商的治理主体，其“专”的特质体现在其专业性和专门性：政协首先是以协商为主旨遴选人员、组织机构、开展活动、出台制度；其次，在协商活动开展上，形成了以会议性协商为主体，以调研性、视察性协商为补充的格局；再次，会议性协商方面，形成了以全体会议为牵引，以专题性协商议政会议为重点，以双周（地方层面为“三周”“月度”或“双月”等）协商座谈会为亮点的协商议政格局。这几点结合起来就展现出一幅完整而连续的中国特色民主协商图景。

以选举民主和协商民主为例，二者互动得以推动“选举”的“即时性”意见表达与“协商”的“常态化”意见表达有机结合。这正是中国特色民主超越西方民主的要诀所在。通过将“即时性”的选举票决和“常态化”的民主协商相结合，既能夯实选举票决的民意基础，又能缓解其所面临的压力。特别是在当前我国改革开放向纵深推进背景下，社会利益结构分化重组步伐加快，这也培育了爆发利益矛盾与利益冲突的“温床”，如果将这些问题的治理单纯寄希望于周期性的选举票决的话，无疑会积压大量潜在风险。而如果常态化协商能及时介入各类冲突，则无疑能起到“缓冲器”和“减压阀”的作用，有利于社会的动态和谐与稳定。

由此可见，选举民主与协商民主作为社会主义民主实现的两种形式，其彼此之间既非相互替代关系，也非彼此依附关系，而是通过相互促进、协同发展，兼顾民主推进广度与深度，使人民群众民主权益得以持续保障。

2.依托专门性平台开展的政协协商是具有全程性的非片段性协商

在中国特色社会主义协商民主的发展完善过程中，无论是协商民主的广泛多层和制度化发展，还是协商民主体系的初步形成，人民政协在这当中都发挥着“标杆”效应。其重要原因之一在于政协协商是唯一的全程性协商渠道，这种全程性既体现在政协的基本职能中，也体现在政协的基本性质中。

首先，贯穿政协基本职能的中轴就是协商民主。政治协商与协商民主虽不能完全等同，但二者确实是一对密不可分的关系体，开展政治协商是实现协商民主的手段和途径，而发育和完善协商民主则是开展政治协商的目的和归宿。在参政议政过程中，无论是开展调查研究，形成社情民意，还是以提案、议案等媒介向党政机构表达意见观点，其主要途径都是以协商沟通为主要特征的资政建言献策。民主监督与协商民主也是相互贯通的，政协和民主党派的民主监督从本质上说就是一种协商性政治监督，其方式主要是意见、建议、说服、教育等柔性手段，而非命令、指示、决定等刚性手段，具有显著的协商性。1此处所称的民主监督为具有协商性，是指此监督具有协商民主的表征，以区别于权力性或刚性政治监督。但这并不意味着“协商性政治监督”或民主监督就等同于协商民主。如果监督完全异化为协商，那就是典型的“虚监”。我国当前的政治文明建设和民主法治建设，不仅不需要“虚监”，而且还要探索如何使民主监督释放出刚性效能。

其次，人民政协在协商民主体系中作为专门性协商平台的地位，其实质就是将协商的因子注入到政协的性质定位中。第一，作为统战组织的人民政协。中国共产党是统一战线的领导核心，各统战单位在统一战线的框架下都是平等合作关系。这造就了独特的统战工作艺术，即联谊、交友、说服，尤其是必要的妥协等。协商民主中的妥协，并不意味着“所有参与者都放弃其信念。但是，如果妥协真正融入现有框架，并因此而修正它们的话，人们将发现它是具有可接受性的”2[美]詹姆斯·博曼著：《公共协商：多元主义、复杂性和民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第81页。。第二，作为党际合作机构的政协。在我国的党际关系中，共产党是多党合作的领导者，但它和各党派又都是宪法和统一战线框架内的平等合作者。因此，不能简单认为中国共产党与各党派之间是领导与服从的关系，而更体现为领导与参与关系。“参与”更能体现被领导者的主动性和自愿性。因此，执政党领导参政党的主要途径是协商，寓领导于协商之中。第三，作为实践民主的形式与国家治理主体的政协。政协层面的民主实践，无疑主要是人民政协协商民主，即前决策过程中的协商沟通；而政协层面的国家治理主要是以协商治理串联政党治理、政府治理、社会治理和基层治理。第四，作为中国特色制度安排的政协。政协是中国共产党人立足于国情的独特创造，也是我国所特有的政治组织。“政协因协商而建，协商因政协而兴，人民政协在广泛的协商之中建立，人民政协的建立又为协商民主提供了一个专门协商机构。人民政协与协商民主相伴而生，相互造就，共同构成了具有中国特色的制度安排。”3董树彬、董鹏林：《人民政协作为专门协商机构的时代特色与优势》，载于《理论探讨》2020年第1期。

三、政协协商作为协商民主体系枢纽的模式示范

在中国特色协商民主体系中，政协协商是唯一可以与其他重要协商民主形式产生制度化互动互构的协商形态，从而发挥纵向沟通中央、地方和基层，横向联通政党、政府和社会的“枢纽”效应，在协商民主体系中起到模式示范的作用。

（一）政务性协商：政协协商与政党协商的互动

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度的组成部分，政协无论是作为统战组织、党际合作机构，抑或是践行民主的载体，都扮演着政治治理主体的角色。而政协作为专门性协商机构，其实现政治民主的主要途径就是政治协商。政治协商在我国的政治生活中具有多层意蕴。它既是政协的基本职能之一，又是协商民主建设的主要内容，其具体体现为中国共产党与各民主党派、人民团体以及各社会界别等，就其治国理政中的大政方针，以及其他重要的政治、经济和社会问题，在决策之前或决策实施过程中，所开展的意见交流与沟通活动。

在协商民主体系形成之前，我国的协商民主主要围绕政治协商展开，包含了党际政治协商与政协政治协商两种具体形态。随着协商民主体系的初步形成，这二者在制度安排上逐渐演进为两种相对独立的协商形态，即政党协商1政党协商是指中国共产党与各民主党派、无党派等，在平等的基础上，就执政党在治国理政中的重大方针政策问题和其他重要事务，所开展的直接交流和沟通。和政协协商。但二者在性质上依然统合于政治协商的范畴之内，成为一对相互联系，相互影响和相互贯通的范畴。

一是在协商性质方面，政党协商更多体现多党合作的精神；而政协协商则侧重体现社会协商民主的精神。2参见陈家刚等：《社会主义协商民主：制度与实践》，社会科学文献出版社2019年版，第71页。二是在协商主体方面，中国共产党、各民主党派既是政党协商的两大主角，也是政协协商中最重要的界别。三是在协商形式方面，二者都以会议协商为主渠道。“政党协商在形式上表现为小规模、高层次、专题性，政协协商则表现为大规模、广范围、综合性。”3李金河、王江燕：《政党协商与政协协商的相互促进和协调发展研究》，载于《中共浙江省委党校学报》2016年第6期。四是在协商规范方面，二者都主要由软法4软法是指由多元化主体经或非经正式的国家立法程序制定和形成，并由各指制定主体自身所隐含的非强制性约束力予以保障实施的行为规范。与硬法相比，软法在制定主体、表现形式、实施程序和保障措施等方面更加多样化，也更富有弹性。来规范，但可根据自身特点而有所侧重。

综上所述，政协协商与政党协商是协商民主体系中关联度最高的两种形式，政协协商拓展了政党协商的空间和场域，政党协商则拉近了政协协商与核心决策层的距离。

（二）事务性协商：政协协商与政府协商的互动

事务协商主要涉及公共事务管理方面的问题，因此其主要涉及政协协商与政府协商之间的互动。

政府与政协之间的政策联系从新中国成立之初就已经形成。5在全国人大产生之前，事关国家发展全局的重大决策部署，一般由中共中央或中央人民政府委员会征询政协委会或常委会意见；其他重要的政策安排一般由政务院提交政协常委会或下属工作组征询意见。改革开放后，人民政协制度与决策过程的结合日趋紧密，协商民主体系的建立与发展，也为政协与政府之间的协商互动开辟了新的场域，形成了服务于公共行政议题的协商形态。

双周（月）协商座谈会，6国家层面是“双周协商座谈会“，在地方层面，参照全国政协的做法，结合各地实际，多采用“双月协商座谈会”等形式。这类协商会属于定期专题议政协商活动。党的十八大以来，人民政协在协商民主建设制度创新中的最重要成果就是推出“双周协商座谈会”制度，这项制度既是对新中国成立初期人民政协“双周座谈会制度”的继承，同时也结合时代特点，对原有的制度机制作了重大创新。因此，“双周协商座谈会”制度是过去的“双周座谈会”制度在新的时代背景下，在制度化、程序化和科学化方面的重塑与再造。7全国政协为此专门制定了《双周协商座谈会工作方法》《双周协商座谈会组织服务工作规范》等，其参与人员涵盖了政协领导班子成员、与议题有直接关联的政协委员（尽量不重复邀请）、代表性人士、专家学者，以及政府对口部门负责人等。这些制度安排都保证了协商的有序性和有效性。在协商议题方面，以2013至2016年的双周协商座谈会为例，其议题涉及经济发展（22%）、社会民生（31%）、教科文卫（17%）、环境保护（15%）、行政法治（10%）等层面。这当中的绝大部分议题都属于行政管理的范畴，因此也和政府协商有着千丝万缕的联系。

专题研讨协商，即由政府或政协牵头，充分发挥人民政协的人才和智力资源优势组成专家团队，就公共行政领域的某个现实性、紧迫性和重要性问题，与政府相关职能部门领导开展专题性协商，这类协商的特点是主题明确，一事一议。

对口合作协商，按照参与的组织性质，又可分为专门委员会对口协商和界别对口协商。前者是由政协的专门委员会与业务对口的政府职能部门开展协商，后者是指特定的政协界别与业务对口的政府职能部门的协商。

提案办理协商，政协提案工作既是人民政协最重要、最根本的履职形式，也是政协履职与政府工作相互衔接的主要实施途径。而提案办理的过程，就是一个充分协商、围绕提案形塑最大共识的过程。笔者总结了近年来人民政协中的各民主党派界别的政协集体提案，发现了两个鲜明特点：一是事关经济发展和民生保障的提案占了较大比例，约占总数的一半左右；二是涉及教科文卫、生态环保等领域的提案也占了相当比例，体现出全方位、宽领域特征。这些领域大多属于行政机关具体负责范畴。具体分布情况见下表1。

表1:2015-2017年间各民主党派在全国政协会议期间的政协提案分类表1 上表由笔者根据全国政协提案工作委员会编辑的《把握人民的意愿》（2015-2017年卷）中所提供的材料整理而成。表中的类别划分是相对而言的，不是绝对而言的。许多提案其实杂糅了若干种要素在内，比如农工党提交的医学人才培养制度改革的提案，实际就包括了教育和医药卫生因素；致公党提交的对外推广中华文化的提案，包括了文化和对外交流因素等等。

（三）社会民生性协商：政协协商与基层协商的互动

改革开放以来，我国的城市化和城镇化进程不断加快，但这一发展的主要支撑力还是器物层面而非精神和文化层面。而这种发展的非均衡性的必然后果就是在社会利益结构不断分化调整的环境中，基层社会生活秩序的重塑。这就涉及到，一是不同社会群体的利益关系如何协调的问题；二是社会治理主体如何由改革开放前的“单中心”治理过渡到现在的“多中心”治理格局。改革开放前，国家的力量不仅渗透到每一个社会组织、社会单元，甚至就连家庭也不得不成为国家单位的附属品。改革开放后，国家—社会一体化格局在市场经济的冲击下逐渐松弛，特别是单位制不复存在。而这种变迁的直接后果是抑制社会成员流动的枷锁被打破，社会群体的复杂性、多元性和流动性增加了社会动荡发生的机率；同时，社会治理的主体由公共权力的一家独大，转为公权力和私权利依托社会资本的协同共治。而消解这种张力的根本途径就是协商民主。

长期以来，对于政协制度以及多党合作制度的认知主要停留在政治民主的层面，但同样应该注意到，政协在性质上虽然是政治组织，但不属于掌握公权力的国家机关；政协和民主党派所履行的政治协商、参政议政和民主监督基本职能不具备法定拘束力。从这个意义上说，政协又是践行社会民主的重要形式。协商民主体系孕育和完善，为政协协商向基层治理延伸开辟了新的空间和场域。

以浙江省2浙江省是我国城镇化率最高和县域经济最发达的地区之一，也是多党合作与统战工作资源相对充沛的省份，不仅有八大民主党派的完整建制，而且其党派成员的总人数居全国前列。根据中央统战部党派处2015年的统计信息，浙江省的民主党派成员（绝对）总数居全国第五位，如果以民主党派成员数占本省总人口的比例计算，则浙江省的排名可前移至全国前三位。更为重要的是，我国基层协商民主的代表性实践成果，即“温岭恳谈模式”就来自于浙江省温岭市。总体来说，浙江省地市的政协及党派组织参与基层治理的活跃程度在全国是领先的，也是具有代表性的。为例，从其各地具体的实践成果来看，虽然形态各异，功能各有侧重，但基本途径都是建构规范化、制度化的协商治理平台。（见表2）

表2:浙江省部分地市多党合作嵌入社会基层治理的实践形态

一是协商议事模式。近年来，浙江余姚等地探索成立了协商议事会性质的组织，它是在基层党组织的主导下，有政协委员和党派成员参与的，并吸纳利益相关方代表的协商平台。相对于居委会而言，这种协商议事会由于吸纳了较多的精英分子和代表性人士，层次更高、专业性更强，因此，它在街道和社区治理中，已经有了代行居委会部分管理职能的倾向，而不仅仅局限于协商和议事。

二是决策咨询模式。在浙江部分地方已经开始探索建立有党派和政协参与的，具有决策咨询性质的基层协商平台，比如台州市黄岩区的“民主党派顾问团”、奉化的“咨询委员会”等。在这些平台中，政协委员和党派成员以个人参与为主，相关的决策咨询以街道一级为主，辅之以社区决策咨询，因为在社会基层治理中，街道党工委是主要的决策机构。政协和党派在开展决策咨询的过程中，也相应地发挥了监督、协调和治理功能。其中比较有代表性的是台州市黄岩区的相关实践。

三是平台拓展模式。2009年，中共杭州市委发布《关于进一步加强人民政协工作的意见》，明确提出要在具备条件的基层组织中，探索建立政协基层工作委员会，配备一定数量的专职工作人员。以此为基础，杭州所辖各区县积极开展了相关工作的安排部署。

四、政协协商引领协商民主体系的制度建设

政协协商的枢纽效应使其能在协商民主体系的建构过程中起到示范作用，以此为基础，政协协商可以通过对协商民主体系的制度性引领，实现对协商民主的拓展和延展，助推协商治理现代化。这种引领主要体现在，通过对各个领域和层级的协商治理实践开展理论研究，提升协商民主建设的制度化、规范化水平。

（一）政协为协商民主建设提供理论支撑

与西方国家有所不同，我国协商民主的实践探索已经有七十余年的历史，而协商民主建设的理论研究却主要是近二十年左右。在协商民主理论体系的孕育和发展过程中，政协在中国共产党的领导下发挥了关键性的角色。政协的理论探索成果经执政党吸纳并加以总结、提炼和升华后，就成为了党和国家层面的对于协商民主的理论阐释和界定，最终成为制度设计。

协商民主首次出现在官方文件中是2007年国新办发布的《中国的政党制度》白皮书。它首次明确了选举民主与协商民主互相补充、协同共进的中国特色民主治理模式。前者对应人民代表大会制度，后者对应多党合作与政治协商制度，这也奠定了政协作为协商民主主要场域的角色定位。2012年党的十八大报告对协商民主的阐释主要围绕制度建设展开，进一步拓展和丰富了协商民主的活动场域，并特别强调了政协作为协商民主渠道的角色定位。这也意味着我国协商民主的理论建设是以政协的协商民主理论建设为基本框架。随着2013年首次提出建构“协商民主体系”，协商民主的活动场域已显著超越了政协政治协商的范畴，进一步多元化。但这也为政协的协商资源和优势融入其他治理场域提供了契机。2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了政协作为专门协商机构的定位，1《中共中央印发〈关于加强社会主义协商民主建设的意见〉》，《人民日报》，2015年02月10日。得以从理论上联通和协调其他各种协商形态。

综上所述，人民政协在中国共产党的领导下一方面扮演着中国特色社会主义协商民主理论创新的“主力军”的角色，另一方面实际掌握着对我国协商民主理论进行学理诠释以及对外传播和推广的话语权。

（二）政协为协商民主建设提供制度支撑

国家治理现代化视野下的协商民主，不应当仅仅是工具或手段，而应当内化于人们的思想观念中，成为社会公众的一种政治生活方式。这一理念也体现在党的十九大报告中。要达成这种愿景，就需要切实让协商民主运转起来产生实效，而这一切都需要依托制度的保障。人民政协作为我国协商资源最充沛、协商机构最健全的组织，引领着我国协商民主制度建设的方向，这种引领效应具体体现为两个层面：

一是政协完善自身制度建设的引领。制度化既是政协协商作为一种协商形式得以发展的必然要求，也是政协组织自身建设应有之义。这二者之间是一种互动互构的关系。长期以来，政协立足于以协商为主线贯彻履职尽责全过程的政治实践，从中建构起了一套兼具协商民主“底色”和人民政协“成色”的协商治理体系，从而为把政协定位为专门性协商平台奠定了坚实的理论基础。制度化建设也是人民政协自身建设重点所在。政协的制度化建设经过数十年的实践和探索，已经形成了以政协章程为核心，以中央的指导性意见、条例1比如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中央统战工作条例》等。等为根本，以政协工作条例、工作规则2比如，在规则方面制定了《中国人民政治协商会议全国委员会工作规则》《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》《中国人民政治协商会议全国委员会主席会议工作规则》《中国人民政治协商会议全国委员会秘书长会议工作规则》等；在条例方面制定了《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会委员视察考察工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会反映社情民意信息工作条例》等。等为主体的规范性体系。这些制度在规范政协组织自身运行的同时，也为政协协商以及其他机构或部门开展协商民主提供了“样本”。

二是政协自身的制度创新的引领。改革开放以来，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度经过了恢复重建后，逐步嵌入国家的政治体系，并在这一过程中，逐步孕育出了符合现代国家治理特征的协商民主。协商民主的平台从最初的党际合作和各级政协组织，发展到各级国家机关、基层社会，从而使得我国的治理过程表现出协商的特质。纵观整个发展过程，人民政协始终善于对政协协商的创新实践进行理论总结，并且推动政协协商新成果的不断制度化发展。3参见董树彬：《人民政协协商民主的模式示范与制度引领》，载于《当代世界与社会主义》2016年第2期。近年来，各级政协组织结合时代发展特征积极探索新的协商形式：全国政协层面重新改造和推出了“双周协商座谈会”，结合信息时代特征，积极开展了网络协商、远程协商等。地方和基层层面形成了如浙江省温州市的“政情民情中间站”、福建省顺昌县的“逆向协商”等新的大胆尝试与探索。