第一次石油危机后国际能源政治的情境变迁

韦进深，李芳玲

兰州大学中亚研究所、政治与国际关系学院，甘肃 兰州730020

引言

1973 年爆发的第一次石油危机，从根本上改变了国际能源政治的参与情境，危机使西方国际石油公司主导的国际能源（石油）秩序被OPEC 主导的新能源（石油）秩序所取代。对美国来说，第一次石油危机期间阿拉伯石油生产国的禁运使美国认识到确保石油供应安全是美国的重要利益。在基辛格主导下，美国开始调整其能源政策，设置能源安全国际议程，目的是使美国重回国际能源政治的权力中心。总之，能源安全成为了美国对外政策的核心议题之一。

国际能源政治的情境变迁使能源行为体的博弈类型和博弈策略发生了改变。在设置能源安全国际议程的过程中，美国面临着巨大的挑战。国际社会的其他国家对能源安全的利益认知不尽相同，以OPEC 成员国为代表的石油生产出口国与美国也存在严重的利益分歧和认知差异，而同为石油消费进口国的法国对美国的意图和方案更是持反对立场。在此基础上，如何说服其他国家接受美国的政策方案成为美国能否成功设置能源安全国际议程的关键。

1 国际能源政治的情境分析框架

1.1 情境—行动者模式分析概况

在政策过程理论中，埃莉诺· 奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等人提出的制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development，IAD）对于解释单元行为、互动及其结果具有重要意义[1]。在IAD 框架中，行动情境（action situation）和该情境下的行动者构成了分析、预测和解释制度安排下行为的行动舞台，能够“解释人类行动与结果的规律性并有可能改善它们”。换句话说，情境及情境变迁能够影响到行动者的行为变化。

奥斯特罗姆将情境的要素（主要变量）分为6种，即：参与者集合，参与者担任的具体职位，容许的行为集合及其与产出的关联，与个体行动相关联的潜在产出，每个参与者对决策的控制层次，参与者可得到的关于行动情境结构的信息、成本和收益。奥斯特罗姆认为，行动者可以是一个单一的个体，也可以是多个个体组成的群体。在制度分析中，行为者既是经济人，又是容易犯错误的初学者。前者假定行动者具有完备的、良好的偏好序和完全的信息，从而期望收益的最大化；后者则假定初学者会犯错误，但由于环境的变化而促使行动者从错误中学到东西。

在社会学中，按照行动—结构的逻辑，情境分为结构性情境和行动性情境，按照理性—非理性的逻辑，则可以将情境分为理性情境和非理性情境。如果将情境分类的两个维度结合起来，则情境可以划分为4 种类型：理性—结构情境（即制度情境）、非理性—结构情境（即关系情境）、理性—行动情境（即常人情境）、非理性—行动情境（即集群情境）（图1）[2]。

图1 情境的类型

制度情境遵循法理的逻辑，在这一情境中，制度是人们广为接受的现实，行动者的行为受到制度的约束，较少发挥主观能动性。确定性成为制度情境下行动者行为的可靠预期。关系情境遵循权威的逻辑，在这一情境中，由于行动者的认知和行为的非理性，制度成为“关系”的附庸，权威成为影响行动者的主要因素。常人情境的运作遵循情理的逻辑，行动者的行为遵循平衡、互惠互利的原则，以合作的方式实现共处。集群情境是一种非常态的情境，其运作的逻辑是语言暴力。在这一情境中，当某一突发事件发生后，非理性的行动者往往采取语言暴力来宣泄情绪。

情境—行动者模式对于理解国际能源政治和围绕能源而进行的博弈具有重要意义。遵从IAD的分析框架，可以得出文章的研究逻辑：国际能源政治的参与情境决定了能源行为体的行为，而国际能源政治中的突发重大事件往往导致国际能源政治的参与情境变化，进而使能源行为体之间的博弈类型和行为体的博弈策略发生变化。行为体通过设置能源议程，出台政策方案，最终建构了新的国际能源政治的参与情境（图2）。

图2 “情境-行动者”模式下国际议程设置的机理

首先，国际能源政治中的突发重大事件往往意味着参与情境发生了重大变化，而情境的变化影响行动者的认知和行为变化，从而成为议程设置的触发机制。在国际能源政治的要素中，行动者的认知和互动建构起国际能源政治的参与情境，并导致情境的变化。情境的变化本身是一个缓慢的长期过程，但往往以突发重大事件表现出来，因此，在应对突发重大事件的挑战中，参与者对突发重大事件所反映出的问题进行议题的界定（这也是利益认知的过程），并组建相应的议题联盟，选择合适的场所和渠道设置议程，以期出台解决问题的政策方案，最终实现问题的解决。

其次，情境的变化意味着情境要素全部或部分发生了变化，进而改变了议程参与者之间的博弈类型。在设置国际议程的过程中，议程参与者将根据不同的博弈类型采取不同的策略，出台政策方案，推动议题的制度化，塑造问题领域的国际规范，从而最终设置国际议程。从情境的要素看，情境的变化意味着参与者的种类、权力、行为方式和影响范围发生改变，也反映了相关问题领域的信息和成本收益的变化，从而构建了新的博弈类型。在多边主义的框架内，行为体间的战略互动可以分为4 种基本的博弈类型，即协作博弈、协调博弈、劝说博弈和保证博弈[3]39。在特定的情境下，由于行动者的种类、权力、行为方式和影响范围未发生变化，并且具有明确的信息和成本收益，因此行为体之间的博弈类型是给定的，行为是可以预期的，相应的制度安排和规范具有确定性。一旦情境变化，情境要素的全部或部分变化将使博弈类型发生改变，行动者的利益认知也会因此发生变化，在行为上，行动者将重新界定议题，组建新的议题联盟，并根据不同的博弈类型采取不同的策略，通过设置议程的方式，出台对己有利的政策方案。从情境的类别看，情境要素的变化也改变了行动—结构和理性—非理性的逻辑结构，从而使制度情境、关系情境、常人情境和集群情境发生变化，原来特定情境下行动者所遵循的逻辑、制度、原则也将发生变化。在理性—结构的制度情境中，行动者主要围绕出台的政策方案、建立的制度安排展开竞争，直到新的制度安排出现。在理性—行动的常人情境中，行动者从理性的视角出发，遵循情理的逻辑，以合作的方式应对情境变化所带来的挑战，对解决问题和出台政策奠定了基础。在非理性— 结构的关系情境中，重要变化是权威及其他行动者与权威关系的变化。在关系情境中，权威的更替或者权威权力变化不仅直接影响其声誉，而且重塑了权威与其他行动者的关系，从而对国际议程设置产生重要影响。在非理性—行动的集群情境下，起决定作用的逻辑是语言暴力[2]。重大突发事件产生后，由于信息的缺乏，一些行动者往往从非理性的情绪反应出发，采取语言暴力，对事件本身或其他行动者进行攻击、造谣甚至污名化。

最后，情境变化的停止和新情境的确定表明行动者之间的博弈实现了均衡，也意味着解决某一问题政策方案的出台和议题制度化的实现，由此一个议程设置周期完成。通过将情境—行为者模式引入国际议程设置分析，可以得出一个结论，即情境的变化是国际议程设置的诱因，而情境变化的停止和新的情境确定下来，表明情境要素之间的互动达到了新的平衡，行动者不需要设置新的国际议程以应对情境的变化。因此，情境变化的停止和确定新的情境不仅意味着国际议程设置的结束，也是判定国际议程设置效果的评价标准。

2 第一次石油危机后国际能源政治情境要素的变化

对于能源议程的设置者和参与者来说，国际能源体系的变迁塑造了相关行为体议程设置的参与情境，决定了不同行为体围绕能源安全议程设置进行博弈的类型及其地位。第一次石油危机后，国际能源政治的参与情境发生了根本性的变化，表1 显示了第一次石油危机前后国际能源政治参与情境变化情况。

表1 第一次石油危机前后情境要素的变化

2.1 行动者集合的变化

19 世纪中后期，石油逐渐取代煤炭成为世界的主要能源。一战结束后，随着石油的使用范围从军事领域向社会其他领域的扩展，西方国家对石油的消费量越来越大。在巨大的利润面前，西方国家的资本纷纷向石油行业集中，国际石油公司开始出现，影响越来越大①1870 年，洛克菲勒的标准石油公司成立，并迅速发展成为世界第一个石油巨头（Oil Major）。1911 年，在反垄断的背景下，标准石油公司解体为34 家地区性、专业性的子公司独立运营。由标准石油公司分离出来的新泽西标准石油公司、纽约标准石油公司、加利福尼亚标准石油公司以及1901 年成立的德克萨斯石油公司和海湾石油公司，逐渐成为垄断石油工业上下游的新的石油巨头。随着世界其他地区石油资源的发现和世界石油需求的不断增长，上述石油巨头向海外发展和扩张，与英荷皇家壳牌石油公司、英国石油公司在世界各地相互竞争，逐渐成为国际性的上下游一体化的跨国石油公司。。到20 世纪20 年代，国际能源政治形成了国际石油公司“七姐妹”垄断的格局。为勘探开发中东地区的石油，1928 年，美国的埃克森石油公司和英国石油公司、壳牌石油公司签署划分市场份额的《阿奇纳卡里“按现状”协定》；同年，美、英、荷、法四国政府和石油公司签署划分开采领地的《红线协定》。1930-1934 年，国际石油公司又签署了执行《红线协定》的附属协定，“它们共同组成了世界石油工业的卡特尔”[4]。利润、市场和垄断地位是国际石油公司这一时期的主要目标。

二战结束后，随着非殖民化运动的开展，中东民族国家纷纷宣告独立。扩大自身石油权益、夺回石油主权成为中东石油生产国的主要目标，石油生产国作为主要参与者进入国际能源政治领域，联合斗争成为石油生产国的主要行为特点。20 世纪60年代，收回租借地成为中东石油生产国与西方国际石油公司斗争的主要内容。20 世纪70 年代，争夺石油定价权成为斗争的焦点。1971 年，欧佩克组织的海湾国家通过谈判，与国际石油公司签署了《德黑兰协定》和《的黎波里协定》，国际石油公司垄断石油价格宣告终结，欧佩克与国际石油公司共同决定石油价格。以此为标志，国际能源政治的行动者集合发生变化，国家与国际石油公司同为国际能源政治的行为体。

2.2 行动者的权力

按照苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）的观点，权力分为联系性权力和结构性权力：联系性权力是让他人做其不愿意做的事情的权力，结构性权力是“形成和决定全球各种政治经济结构的权力”[5]。对于石油生产国而言，夺回石油主权和掌握石油定价权，增强了石油生产国的联系性权力。然而，由于西方国际石油公司拥有资本、技术和市场的优势，在整个石油工业中形成了垄断优势，中东石油生产国虽然控制了石油资源，但难以对国际石油公司在生产、金融和知识上的结构性权力构成挑战。因此，中东产油国在夺回石油主权后，不得不继续选择与国际石油公司合作。换句话说，中东石油生产国在联系性权力扩大的同时，并不能挑战国际石油公司结构性权力。这也是石油危机期间，中东石油国家之间就石油武器使用存在争论的原因所在，也解释了危机后不久中东石油国家为什么选择与美国进行合作。

2.3 行动者的行为方式

作为资本主义国家，在资本私有制基础上开放市场、鼓励竞争和发展自由贸易是其主要的经济特征。对于石油供应不足的问题，第一次石油危机爆发前，美欧等西方国家采取的主要策略是通过市场调节的方式满足其不断增长的能源需求。因此，西方国家鼓励国际石油公司的海外扩张，不干预国际石油公司的具体经营，并由此形成了霸权护持下的美欧石油公司主导的国际石油秩序。

对于国际石油公司来说，一方面，作为西方国家能源利益的代表，发展战略要遵从母国的外交政策和国际战略，关键时候也得听命于母国政府。另一方面，国际石油公司具有独立性，其投资行为、生产行为和销售行为遵循利益最大化和市场原则，是独立的国际能源行为体。对于石油生产国来说，在霸权主导下的国际能源秩序中处于不利的地位，在与国际石油公司的关系中处于弱势，难以通过发展本国的石油企业与国际石油公司竞争。因此，石油生产国必须依靠国家的力量，以联合斗争的方式从国际石油公司手中夺回石油主权和石油定价权。

2.4 行动者行为的影响范围

在20 世纪70 年代前，国际石油公司垄断了石油工业的上下游，并通过相互之间盘根错节的联系，形成了庞大的利益共同体，凭借资本、技术和市场的优势，活动范围覆盖全球。20 世纪70 年代以后，国际石油公司进入动荡调整期，它们通过调整结构和资产重组，形成了以埃克森美孚、BP、壳牌、雪佛龙、道达尔、康菲6 个超级石油巨头为首的新格局，经营活动仍具有全球影响力，是国际能源政治的重要行为体。

然而，随着收回石油主权并掌握石油定价权，以OPEC 为代表的石油生产国的影响力日益扩大，与之相伴随的是西方国家石油消费需求的增加。第一次石油危机爆发前，日本在中东地区的石油进口占其进口总量超过70%，西欧在中东和北非地区的石油进口占其进口总量的54%，美国对中东和北非地区的石油进口也增加到7%[6]。石油危机对西方国家的能源治理无疑是一大挑战。危机爆发后，美国与西方盟国之间就应对危机产生了分歧，但美国未从根本上改变其中东政策，而是通过调整能源政策，重构了美国的能源安全体系。

2.5 信息

石油危机前，对于是否使用石油武器以及石油武器的使用范围，中东产油国之间存在分歧。利比亚、阿尔及利亚、伊拉克等国家态度激进，多次警告要将石油与阿以冲突挂钩，以确保石油权益。沙特阿拉伯则态度温和，反对将石油与政治挂钩，希望通过石油与美国进行合作。但随着国内和来自阿拉伯世界压力的增大，沙特阿拉伯坚定了使用石油武器的决心，并向美国政府传递将使用石油武器的信息。沙特阿拉伯传达信息的方式有三：一是1973 年4 月，沙特阿拉伯石油和矿产资源大臣艾哈迈德·扎基·亚马尼访问美国，警告美国政府官员劝说以色列遵守联合国242 号决议，否则沙特“很难提高甚至维持目前的石油产量”[7]。二是通过阿美石油公司高层警告美国政府改变立场，否则将会采取行动。三是1973 年8 月，费萨尔国王在访美期间通过媒体宣称：“美国全力支持犹太复国主义，同阿拉伯人作对，这就使我们很难继续向美国提供石油，甚至难以继续与它保持朋友关系”[8]。因此，在情境变化的过程中，对于行为者而言，问题不在于信息的匮乏，而在于对信息的忽视或误判。这在中东产油国采取石油武器之前，沙特向美国政府传达信息而没有引起美国政府重视中得到具体体现。

2.6 成本和收益

作为理性行为体，在变化的情境中，行动者对所采取的行动的后果有成本和收益的考量。西方世界对中东地区石油的依赖增强了中东产油国的联系性权力，提高了以石油武器改变西方国家的外交立场和解决阿以冲突的意愿。对中东石油生产国而言，使用石油武器可以巩固石油主权，提高石油收入，并且迫使西方国家改变支持以色列的政策。反之，如果不使用石油武器，则会导致阿拉伯世界的分裂，并被其他阿拉伯国家孤立，甚至危及统治的基础。而对于西方石油进口国来说，由于缺乏应对危机的替代方案，中东石油生产国的减产、提价和选择性禁运造成西方国家GDP 增长下降、物价大幅上涨、失业人数创二战后新高，西方社会经历了二战后最严重的经济衰退和社会恐慌。在此情境下，以美国为主的西方能源消费国开始设置能源安全国际议程，以应对因第一次石油危机而凸显的能源安全问题。

3 第一次石油危机后国际能源政治的情境类型变化

3.1 国际能源政治制度情境的变化

首先，国际石油公司间关系的制度安排随着美国石油霸权的确立而变迁。1928 年，国际石油公司签订的《红线协定》为美国石油公司突破限制、开发中东地区石油奠定了基础，但《红线协定》中的“自我放弃”条款对加入伊拉克石油公司的美国石油公司形成了制约。二战结束后，美国成为世界政治中的霸权国，为了进一步控制中东地区的石油开发，建立美国霸权主导下的石油新秩序，在美国政府的支持下，1946 年12 月到1948 年11 月，新泽西标准石油公司和纽约标准—真空石油公司通过与其他伊拉克石油公司股东方谈判的方式，解除了《红线协定》。此后，美国国际石油公司加大了联合开发中东地区石油的力度，中东地区石油生产被美国的国际石油公司完全控制。

其次，石油生产国夺回石油权益的斗争终结了不平等的石油租借权制度与利润分成制度。对国际石油公司主导的制度安排形成致命性冲击的，是中东产油国石油主权意识的觉醒和夺回石油生产控制权和定价权的斗争。在国际石油公司主导市场的情况下，中东产油国从石油生产中获得的收入只有石油租让权使用费和少量的利润分成。20 世纪50 年代，国际石油市场供过于求，国际石油公司为维持市场份额，纷纷采取降价的策略，中东产油国石油主权意识觉醒，与西方国际石油公司展开了争夺石油定价权的斗争。20 世纪60 年代末，国际石油市场发生了有利于石油生产国的变化，供不应求的市场格局扩大了石油生产国的结构性权力，夺回石油定价权的有利契机已经到来。1971 年，欧佩克组织的海湾国家通过谈判，与国际石油公司签署了《德黑兰协定》和《的黎波里协定》，国际石油公司垄断石油价格的历史宣告终结，欧佩克与国际石油公司共同决定石油价格。

最后，通过第一次石油危机，石油生产国彻底掌握了石油定价权。中东产油国的权力和影响国际石油市场的能力在第四次中东战争期间得到检验。1973 年10 月6 日，第四次中东战争爆发后，伊拉克宣布将欧美石油公司在巴士拉石油公司的股份收回国有，叙利亚、黎巴嫩关闭了过境的输油管道。中东产油国石油减产和禁运引发了第一次石油危机，其直接结果是国际石油价格从每桶3.01 美元飙升了3 倍，上涨到每桶11.65 美元，西方国家经济遭受沉重打击，二战后西方世界经济快速增长时期宣告结束。由此，中东产油国完全控制了本国的石油生产，完全掌握了石油价格的定价权。分化了西方国家在中东政策上的一致立场，日本、西欧各国第一次公开支持阿拉伯世界，反对美国的中东政策，西方联盟的团结面临瓦解。

3.2 国际能源政治关系情境的变化

首先，美国剩余石油生产能力消失，“权威”地位有所动摇。在国际能源政治中，美国凭借其强大的石油生产能力和对中东地区石油的控制，成为国际能源政治中的“权威”，其他西方国家基于共同的价值理念、社会制度与美国结盟，建立了盟友关系。美国凭借其石油剩余生产能力，在其他西方国家面临石油供应威胁时，能够提供替代方案，保障西方世界的能源安全，这在苏伊士运河危机期间得到了验证。20 世纪60 年代末，随着美国石油剩余生产能力的消失，国际能源政治的关系情境发生了重大变化。重要标志就是美国权威地位的衰落，美国及西方国家在石油权力结构中处于劣势地位，不能通过增加石油产量的替代方案确保石油供应安全，美国及西方国家在石油政策上出现分歧，西方联盟也因此面临巨大的挑战。

其次，西方国家对中东地区石油的依赖进一步加深。二战结束后，西欧经济的复苏严重依赖中东地区的石油，1950 年，从中东进口的石油占欧洲进口石油的85%[9]。第二次中东战争期间，埃及封锁运河，欧洲面临严重的石油供应危机，伊拉克、沙特等国家封锁了通向地中海的石油管道，使欧洲每天石油短缺216.5 万桶，相当于欧洲石油需求总数的67%。为了解决西欧的石油供应危机，美国政府与国际石油公司密切合作，实施了石油援助（Oil Lift）行动，使欧洲的石油供应安全在很大程度上得到弥补，直至苏伊士运河危机结束。需要指出的是，欧洲石油供应安全的保障在于存在一种替代方案，即危机时刻美国可以弥补中东石油供应的缺口，而这是以西半球尤其是美国的石油剩余生产能力为前提的。同时，确保中东石油对盟国的供应成为美国对外能源政策的重要目标之一，加强了西方联盟的团结。

最后，危机期间美国与西方国家在中东政策上立场分化。第一次石油危机爆发前，美国与西欧国家对中东地区的石油进口依赖大幅增加，西方世界对中东地区的石油减产和供应中断更加敏感和脆弱，美国与盟国之间在多边框架内的石油合作问题上出现分歧。这为中东产油国在第四次中东战争期间采取“分而化之”的策略提供了机遇：阿拉伯石油输出国组织对法国、英国、西班牙等国不采取石油禁运措施，保证获得100%的石油供应；对比利时、日本削减石油供应；对支持以色列的美国、荷兰、葡萄牙等国禁止供应石油及石油制品，同时禁止向为美国等国转口石油的国家出口石油。以此为基础，在石油危机期间，日本与西欧国家公开谴责以色列，支持阿拉伯国家，批判美国的阿以政策。欧共体通过决议，要求以色列归还1967 年以来所占领土；日本对阿拉伯国家持同情立场，支持要求以色列撤出所占领土的联合国242 号决议。

3.3 国际能源政治常人情境的变化

常人情境遵循情理的逻辑，即行动者选择合作而非对抗的方式实现共处。因此，常人情境可以说是前制度情境，也可以说是制度情境的补充[2]。由于国际能源权力的流散和能源行为体的多元化，以合作的方式维护能源安全成为能源行为体的主要选择。

一方面，阿拉伯石油生产国内部在是否使用石油武器以及石油武器的使用范围上存在分歧。在关于使用石油武器的问题上，阿拉伯石油生产国组织的成员利比亚、阿尔及利亚、伊拉克等国家态度激进，多次警告要将石油与阿以冲突挂钩，以确保石油权益。沙特阿拉伯则态度温和，反对将石油与政治挂钩，希望通过石油与美国进行合作。因此，尽管危机期间沙特也参加了石油禁运，但始终与美国保持沟通。沙特阿拉伯的态度和立场，对于危机的最终解决发挥了决定性作用。

另一方面，西方国家在能源合作的具体制度设计上存在认知差异。由于对中东地区石油的依赖程度不同，美国与西欧国家在如何通过能源合作解决石油供应问题上存在认知差异。西欧国家（尤其是法国）希望出台改善与阿拉伯国家关系的新政策，通过与中东石油生产国建立合作机制来解决石油供应和石油价格问题，法国甚至倡议召开石油消费国和生产国对话会议以解决能源合作问题①1975 年12 月，国际经济合作会议（又称南北对话）在法国巴黎举行。1977 年5 月，国际经济合作会议部长级会议再次在巴黎召开，在核心的能源问题上未达成任何协议。。美国则坚决反对对OPEC 进行妥协，希望建立石油消费国之间的同盟，认为所有石油消费国应在多边框架内加强合作，来应对能源问题。在双边层面，美国通过选择沙特和伊朗这两个主要的中东石油生产国来发展“海湾双柱”。在美国看来，通过改善和发展与沙特阿拉伯的关系，减少对以色列援助，推动阿以和谈，营造对美国有利的中东政治环境，能够改善因第一次石油危机而恶化的石油供应环境，维护美国的能源安全。

3.4 危机期间国际能源政治的集群情境

与其他情境不同，集群情境是一种非常态情境。集群情境的形成来自突发重大事件或一些行动者有意操纵。在该情境下，由于信息的不足，行动者往往对事物充满怀疑或敌视，其非理性行为表现出冲动、偏执、专横和保守等特征。在集群情境下，往往充斥着语言暴力，“阴谋论”“威胁论”等观点盛行，行动者往往采取对他者进行污名化的言语行动。第一次石油危机构建了国际能源政治的集群情境，在这一情境下，西方国家的国内民众、西方国家政府之间充斥着非理性的言语行为，对美国设置能源安全国际议程产生了一定的负面影响。

首先，美国民众对政府的能源政策、国际石油公司的行为普遍不信任和怀疑。在危机面前，美国国内有人认为危机是美国政府有意为之，也有美国民众将矛头指向国际石油公司，认为石油危机是国际石油公司一手策划和操纵的。基辛格在回忆录中指出，有人认为美国对石油涨价持欢迎态度，美国政府鼓励提价甚至与其他国家串通提价[10]。

其次，在危机面前，西方联盟内部之间也产生了诸多非理性的言行。以法国为代表的西欧国家指责美国偏袒以色列的做法引发了危机，西欧国家选择支持阿拉伯国家的立场。美国则对欧洲国家通过缓和与阿拉伯国家的关系以应对危机大为不满，认为欧洲国家过分讨好欧佩克。美日之间也相互指责，“日本指责石油巨头把运往日本的石油改为运往美国，美国指责日本为了保证供应出高价抬高了石油价格”[11]。

最后，在美国与中东产油国的关系问题上，西方媒体认为中东产油国的行为违反了市场的原则，对美国和西方世界的能源安全产生了严重影响，鼓吹占领中东地区特别是占领沙特阿拉伯的重要性。基辛格也发出了占领中东油田的威胁。

4 国际能源政治情境变迁的影响

4.1 国际能源行为体之间的博弈类型和博弈策略发生变化

4.1.1 美国与西方盟友的协调博弈及策略选择

协调博弈是在博弈所给定的收益空间中存在两种可能的均衡结果，在此情况下，主要的困境是决定两种均衡结果谁将获胜。“两个博弈者在这点上并不一致并且对结果的讨价还价都可能变得十分紧张，特别在博弈者希望把结果保持到更远的将来的时候”[3]44。

在第一次石油危机期间，在如何应对危机再次爆发的具体方案选择上，西方盟友之间的立场并不一致，突出表现在美国与法国的政策主张上。1973年12 月，基辛格提出了工业民主国家成立“能源行动小组”，建立（石油）消费国集团，在涉及能源问题的一切领域实行合作的“基辛格计划”。西方盟友则持保留态度，欧洲各国政府实际上“都不那么赞成采取行动......但他们并不想采取一致的外交行动，认为力图联合就会激使产油国进行报复”[12]57。二者之间的博弈情形如图3 所示。

图3 美国与盟友的协调博弈

协调博弈有两个基本特征：第一，尽管博弈双方的偏好有所不同，但必须有一个共同的意愿和选择趋向；第二，博弈双方必然有一方做出轻微的让步，这对双方都是有利的[13]。为了实现自己的意图，美国采取了与西方国家沟通协调的博弈策略能源计划的主要内容就是“处理能源消费国之间的长期关系以及能源政策协调问题。”[14]1973 年12 月4 日，美国国家安全委员会顾问班子向基辛格递交备忘录，提出美国应利用自身优势同西方盟友展开政策谈判，具体内容包括“经合组织框架内的能源共享安排；能源研究与开发领域的合作；应对能源对西方联盟的挑战及美欧日能源政策的协调问题”[15]。按照这一框架，1973 年12 月12 日，基辛格在英国清教徒协会的演讲中正式提出“基辛格计划”，主要内容是“建议工业民主国家成立‘能源行动小组’——实际上就是建立消费国集团来促进代用能源的发展，促进节约能源，并同产油国进行谈判”[12]57。美国为此提供了强有力的资金和技术支持。

4.1.2 美国与沙特阿拉伯的劝说博弈及策略选择

从博弈类型看，美国与沙特之间的能源博弈属于劝说博弈。莉萨· 马丁曾以出口控制协调委员会（COCOM，又称巴黎统筹委员会）为例，解释博弈参与方实力对比严重失衡的条件下各参与方的策略选择。“由于霸权面临的困境就是要劝说或强迫其他国家去合作”[3]47，莉萨·马丁将其称为劝说博弈。美国与沙特阿拉伯在能源合作上的博弈情形如图4 所示。

图4 美国与沙特阿拉伯的劝说博弈

在劝说博弈下，美国首先将能源合作与美沙关系挂钩，全面加强美国与沙特的政治、军事和经济联系。在政治领域，1974 年6 月，沙特王储法赫德访问美国，此后不久，尼克松总统回访沙特，美沙政治关系加强。在经济领域，美沙确定把美元作为石油结算的唯一货币，此后，OPEC 成员国也接受美元作为石油交易的唯一结算货币，石油美元建立。在安全领域，美沙军事合作加强，沙特成为美国在中东地区最重要的盟友。从20 世纪70 年代到80 年代的10 年间，沙特花在向美国购买武器及进行军事合作的总费用达到了340 多亿美元[16]。

通过问题联系战略，美沙的能源合作进一步深化，第一次石油危机后，沙特再也没有对美国使用石油武器。在使用问题联系策略的同时，美国也采取威胁策略，使沙特认识到不合作的可能严重后果。1974 年底，基辛格在一次采访中表示：在出现重大危机的情况下，不能保证“美国在任何情况下都不会使用武力，但使用的前提是出现了石油价格的巨大争执，或者是对工业国产生了致命的影响”[17]。基于此，沙特国王和政府对“美国针对沙特的恐吓深表失望和担忧”，并表示沙特会因美国政策的变化而改变对美政策。虽然美国政府解释称从未认为采取军事行动是回应石油价格的“合理途径”，但西方媒体充斥着鼓吹占领中东地区特别是占领沙特重要性的报道。

4.2 美国在能源问题上的利益认知发生改变

第一次石油危机使美国加强了对石油作为战略资源重要性的认识，也使美国认识到石油作为一种政治经济工具对世界事务的影响。石油价格波动和能源保障问题引发了美国国内能源政策的大辩论。为应对危机，尼克松政府成立了联邦能源署（Federal Energy Administration,FEA），并提出了能源独立计划（Project Independence），主要目的是开发美国石油生产的潜力，实现能源独立，以摆脱对进口石油的依赖。但是，美国的能源独立计划并未获得成功，与之相反，两次石油危机期间，美国从OPEC 成员国进口的石油持续增长，其中来自中东阿拉伯石油生产国的石油进口更是从1973 年的90 万桶增长到1978 年的300 万桶。更为重要的是，第一次石油危机期间，日本、西欧等国家在中东政策上与美国的分歧使美国认识到能源问题不仅是石油供应安全和价格波动的问题，更有可能导致大西洋联盟的分裂。因此，美国界定能源安全议题的主要目标有两个：一是建立石油消费国的多边合作机制，加强西方联盟的团结；二是与主要中东石油生产国合作①美国坚决反对与OPEC 进行多边谈判，认为这将加强OPEC 的权力，使西方处于不利地位。，确保石油供应安全和价格合理。美国在设置能源安全的过程中，与日本、西欧国家等盟友以及沙特阿拉伯、伊朗等中东地区主要产油国的合作至关重要：一方面，建立西方协调行动机制，重建联盟在石油问题上的团结与信任，是在欧佩克主导石油秩序下重塑美国石油霸权的基础；另一方面，加强与伊朗、沙特阿拉伯等中东产油国的关系、深化美国与中东产油国的合作，是防止中东产油国动辄以石油武器相威胁的关键。

4.3 能源安全治理方案出台和国际能源机构成立

1974 年2 月11 日至13 日，西方国家部长级的华盛顿国际能源会议举行。基辛格通过与参会各国代表的双边会晤了解各方的真实态度，即西欧国家不愿意看到西方联盟的破裂，并不支持法国的立场。美国则传达这样一个信号，即能源问题与安全和经济相联系，能源关系西方联盟的团结。美国的策略取得了成功，在美国坚持通过协调一致的多边行动解决能源安全问题的立场下，除法国外，其他国家做出让步，选择了妥协。会议最后发表公报，同意在经合组织框架内制定一个综合性的行动计划，并建立一个“能源协调小组”就相关问题展开进一步磋商。6 月，美国提交了综合应急方案，主要内容是建立消费国的石油储备目标和紧急状态下的石油分享机制，成立美国主导下的石油消费国组织。9 月，根据美国的“综合应急方案”，相关国家达成了国际能源计划的最终文本，并决定成立一个政府间国际能源机构来执行国际能源计划。11 月15 日，国际能源机构（IEA）正式成立，11 月18 日，《国际能源计划》临时生效②按照约定，《国际能源计划协定》自1974 年11 月18 日起临时生效，1976 年1 月19 日正式生效。。至此，美国实现了建立能源消费国联盟的目标。

5 结语

综上所述，第一次石油危机深层次的影响在于国际能源政治的参与情境发生了根本性的变化。从情境要素看，参与者的集合发生了重大变化，国家取代国际石油公司成为国际能源政治的主要行为体，国际能源政治的权力出现流散，石油生产国、国际石油公司和石油消费国分享能源权力。参与者的行为方式和行为影响范围也发生了改变。此外，参与者获得的信息、成本收益等要素也发生了改变。从情境类型看，行动者间互动所构建的制度情境、关系情境、常人情境和集群情境也发生了重大变化。

变化的参与情境构建了行动者的关系，也决定了行动者设置国际议程的博弈类型。美国与日欧等国家在能源安全问题上具有一致的利益认知，它们将石油供应不足界定为安全议题，组成了能源安全的议题同盟。因此，在能源安全议程设置的过程中，美国与日本、西欧等西方国家间的博弈类型为协调博弈。美国主要采取了沟通协调的博弈策略，最终协调了各国立场，建立了美国主导下的政策方案和制度安排。而美国与沙特、伊朗等石油生产国在能源安全问题上存在利益认知冲突，双方对能源问题的议题界定各不相同，美国将能源问题界定为安全议题，沙特阿拉伯等产油国则将能源问题界定为主权或发展议题。所以，美国与沙特等产油国之间的博弈类型为劝说博弈，凭借其霸权，美国采取了问题联系战略和威胁战略，建立了美沙特殊关系，实现了沙特阿拉伯在能源问题上与美国的“合作”，最终成功设置了能源安全国际议程。

总之，第一次石油危机导致国际能源政治的情境发生变迁，在新的参与情境下，行动者之间的博弈类型和行动者的博弈策略都发生了变化。作为国际能源政治的主导者，美国应对石油危机的政策和做法对于稳定国际能源体系发挥了重要作用，并对国际社会应对能源情境变迁产生了重要启示。当前，新一轮能源革命对国际能源政治的参与情境产生了深刻影响，中国作为世界能源大国，在新的国际能源政治的情境变迁中，既面临能源转型的重大压力，也面临参与全球能源革命、提升全球能源治理话语权的重要机会。作为世界上最大的能源生产国和消费国，中国毫无疑问处于新一轮能源革命的核心，是全球能源治理的重要领导者，因此，创新国际能源合作，全方位参与全球能源治理，是中国的必然选择。在变迁的国际能源政治情境下，有效设置国际能源的议程，提出全球能源治理的“中国方案”，是中国推动全球能源治理结构改革、彰显中国责任的重要路径。一方面，中国需要在政策制定上推动能源转型，推动化石能源的清洁高效利用，促进可再生能源的发展。另一方面，中国需要创新推进国际能源合作，加强能源消费国之间、能源消费国与能源生产国之间的沟通与合作，成功设置国际能源议程，引导全球能源转型，推动能源的可持续发展，建立更加公正合理的全球能源治理体系。