行政事业单位预算管理工作的问题及对策研究

章小晓 杭州市萧山区交通运输建设发展中心

引言

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，需要积极深化财税体制改革、建立现代财政制度、优化财政资源配置，在此要求下，科学精准编制预算、开展绩效评价、推进预算公开，多渠道加大对预算工作的监督，需要各预算单位加大对预算工作的管理，克服传统预算编制下的种种弊端，积极探索新形势下的预算管理工作。

一、新形势下行政事业单位加强预算管理工作的重要性

（一）加强新形势下预算管理工作是顺应时代发展的需要

在全面贯彻政府“过紧日子”的要求下，按照“规范透明、标准科学、约束有力”的现代预算制度，行政事业单位的预算编制要将突出重点、节约财力、科学优化贯穿工作始终，行政事业单位需要积极响应政府号召，顺应形势，全面推进预算绩效管理，努力压减一般性支出，优化和调整支出结构，切实做到预算编制精准科学，努力为“十四五”规划开好局，为快速发展的地方社会经济提供财力保障。

（二）加强新形势下预算管理工作是打造廉洁政府、对民负责的需要

财政资金取之于民，用之于民，可是过去多年，由于监督不力，给部分人提供了违规使用资金的可乘之机。新形势下的预算编制同步加入绩效目标，做到资金使用有的放矢；按规定编制政府采购预算，结合配置标准，规范了采购渠道和结算方式；在规定时间里公开预算，交给社会公众一份清楚明白的账本，加强了资金使用的透明度。通过预算编制的科学化管理，多管齐下堵住骗取和违规使用财政资金的漏洞，同时为社会公众提供监督政府部门收支和资金使用情况的渠道，无形中增加了各预算单位预算编制和执行的压力，客观上加快了行政事业单位改进预算质量、提高预算编制科学性、预算执行规范化的进程。

（三）加强新形势下预算管理工作是集中财力办大事的需要

笔者所在的省已被列为全国打造高质量共同富裕示范区，作为长三角一体化的重要组成部分，笔者目睹了地方基本建设快速发展的进程，也了解到地方财政资金在交通、医疗、教育、公共卫生、大气污染治理、垃圾分类、五水共治等方面的巨大投入，可以相信如果没有强大的财力做保障，地方根本不足以支撑如此规模的基础设施建设和民生工程。今后的发展，仍需要大规模的资金投入，作为财政资金的使用部门，任何预算单位都有责任、有义务编制科学精细的部门预算，提高预算执行率，节约财政资金，使地方政府能最大程度集中有限财政资源用于最需要的地方，助力经济发展。

二、目前预算管理工作中存在的问题

（一）思想意识上的问题

（1）预算编制与实际需求脱节。受传统观念影响，不少人认为预算就是安排资金，安排资金就是财务的事。一直以来，不少单位年度预算编制工作由财务部门独立完成，其他部门的参与程度很低，造成预算编制与实际需求脱节。现阶段笔者所在的地区，已实现预算与绩效目标设置相结合，即在编制项目预算阶段，就要把每一部门专项的效绩目标一并申报。财政部门布置这项工作的初衷是各专项资金由各用款部门进入预算编制系统录入，财务最后汇总上报。但实际操作上，笔者了解到大部分单位的绩效目标设置基础工作仍由财务部门操作。原因高度一致：预算工作是财务的“份内事”。绩效目标的设置不仅难以得到各用款部门的配合，而且领导也存在着财务把工作往外推的错觉，而财务部门迫于按时提交预算的压力，不得已揽下了绩效目标的申报工作。由非项目实施者编制绩效目标，其结果是，预算编制与各专项资金在预算执行上的脱节。

（2）预算“松弛”引发资金错配甚至腐败问题。受传统观念影响，用款部门普遍认为，预算资金申报得越多越好，既能提高资金使用的自由度，又能避免出现年末资金不足的问题，更是一个部门工作重要性的体现。结果是，资金错配——造成有的项目资金超越实际需要，执行率不高，形成资金沉淀，浪费宝贵的财政资源；有的项目资金不足，影响项目推进。而且在实际操作上，也存在着项目只能上不能下，资金只能增不能减的怪象，年度预算资金分配过程无形中存在着各部门间资金上的争夺，这表面上是一种思想问题，本质是腐败问题，项目资金不知不觉中成了某些用款部门的私家金库。

（二）预算编制方法不够合理

预算单位本级预算包括基本支出与项目支出，基本支出包括人员经费和日常公用经费。人员经费主要是在编人员的工资、奖金、社保基金、住房公积金等，这部分预算按财政部门的口径是以预算编制月个人实有数据为依据编制，列入控制性经费；而日常公用经费即包干性经费和项目支出，由各预算单位自主编制，这部分内容，在总量上前者为定额控制，后者在上年数据的基础上由财政部门核准后批准控制数，但在编制方法上，各预算单位往往以增量预算为主，即在上一年的基础上，对各个支出项目递增一定的比例。这种方法简单易行，适用于历年支出变化不大的单位，对于年度间支出变化较大的单位并不适用，但却成了实务中使用最广的一种方法。

（三）预算编制质量有待提高

（1）编制时间紧迫。每年预算编制时已进入年度最后一个季度，此时财务工作进入最繁忙的时节。既要应对汹涌而来的年末工作，又要限时完成新一年度的预算编制任务，而预算编制又是一项系统工程，需要与各部门沟通并得力于各部门间的配合，加上部门间的协调困难重重，在精力有限的情况下，为及时提交预算，财务人员不得已追求速度而无力保证预算编制质量。

（2）工作量只增不减。预算编制的要求在逐年递增，比如近年来的预算已相继加入了绩效目标的编制，通过赋予质量指标、数量指标、社会效益指标等方面分值与权重的方式进行度量，增加了规定复杂的政府采购、政府购买服务的内容，这使得预算编制的专业性更强，而预算编制人员却没有接受相应的专业培训，使得预算编制的质量难以保证。

（3）内控措施不到位。自实行国库集中支付后，各预算单位对资金支配的自由度已大大降低，随之降低的还有预算单位财务的地位。在一些领导眼里，财务就是支付资金，单位收入由财政保障，仅支付钱就是一件非常简单的事。而事实上，近些年来财务工作总量在不断加大，内容上不断新增：要牵头做内部控制，要进行权责发生制下的政府会计核算，编制年度财务报告、资产报告，要进行个人所得税汇算清缴……但财务人员的能力却无法及时得到提高。很多单位的预算工作往往落实到一个人，没有编制与审核的分工，致使编制中存在的一些问题无法及时发现，也在一定程度上影响了预算的质量。

（四）缺乏有效的监督机制

目前无论是预算编制还是预算执行、公开等工作均尚未出台相应的考核措施。这在一定程度上使工作人员放松了对预算编制质量和较高执行率的追求。单位内部也往往疏于对预算的自我监督，使预算工作中存在已久的问题没有得到应有的重视，也没有采取有效的措施去解决。

（五）预算公开流于形式

目前的预算公开模式由一级主管单位汇总公开，公开的数据为一级主管单位本级和下属各个单位的汇总数，提交给社会公众的是整个系统的总账，公众无法知晓各个单位的预算情况，这种公开方式存在浑水摸鱼的嫌疑。

三、加强新形势下预算管理工作的对策

（一）改进预算编制方法，以零基预算替代增量预算

每年预算编制工作前，需要对上年的情况进行清理，结合新年度目标，重新确定支出项目和金额。公用经费预算，保留必需、急需的开支，可有可无、非刚性的支出应本着实事求是的原则，支出不再列入预算，多余的定额指标由财政收回；项目支出，要进行充分论证，打破以前年度项目的禁锢，结合每年工作目标统筹安排项目资金，坚决杜绝项目只上不下，金额只增不减的情况，防止项目支出成为用款部门的小金库，滋生腐败乱象。这需要单位领导给予高度的重视，在预算项目分配上能突出重点，统筹协调。

（二）摆脱传统预算编制思想的束缚，以全新的视角认识新形势下的预算工作，切实提高预算编制的精准化和科学性

首先，要建立预算工作的组织架构，由单位一把手担任第一责任人，以提高预算编制工作的权威，便于统筹协调预算编制及预算执行过程中的重大问题；预算支出相关部门负责人为组成成员。需要注意的是，该组织架构并不是一成不变的，每年预算编制前应根据当年度的情况做必要的调整。

其次，对公用经费和项目支出要进行严格论证，提高编制的精准化和科学性。公用经费编制要特别注意三公经费的支出，注意其必要性；对于委托业务费要注意是否是履职的一般性事务，只有非一般性事务才允许委托。项目支出预算要科学详细地编制绩效目标，与财政部门规定的绩效项目一一对应，按轻重缓急顺序确定部门专项。

最后，要科学编制采购预算。合理确定采购需求，进行详细地资金测算，减少执行过程中的预算调整，不得为规避政府采购或公开招标而进行拆分、化整为零。对于政府投资项目中属于政府采购范围的货物与服务的，除不可分割外，应单独编制货物与服务的采购预算。

（三）将考核监督与预算编制质量、执行情况挂钩

提高预算编制的科学性，是实现预算目标的关键步骤；严格按预算执行或按规定程序进行预算调整是确保实现预算目标的有效途径。而将预算编制与执行纳入考核是实现前述目标的有效手段。一项工作一旦纳入年度考核，与经济利益挂钩，就能引起大家的高度重视，自然形成合力，克服困难加以推进。目前笔者所在的地区只有对预算执行过程中执行率排名的公开，没有将预算编制、最终执行情况与年度考核挂钩，这样一方面无法让大家形成高度重视的共识，另一方面也缺失实现预算目标的制约手段与动力。故在新形势下，尤其是需要集中有限财力用于影响国计民生重大项目建设的时刻，将预算编制与执行情况纳入年度考核具有很强的现实意义。单位内部要建立相应内控制度，规范预算编制、审核、分解、执行、调整及公开等一系列行为。明确相应岗位的责任权限，单位内部要加强对预算编制、审核与执行等工作的内部审计。对于年度考核、内审中发现的问题要查明原因并追责。

（四）注重预算公开的实效

改变目前预算公开以一级主管单位为主体的方式。使用财政资金，应让每一预算单位都作为公开主体，让每一预算单位的预算编制与执行情况清楚明白公布于众，接受社会监督，这样也能形成对预算单位的压力，倒逼各单位自觉提高编制的质量和执行率，确保财政资金用到实处。对于公开的内容，目前使用财政部门的统一格式，篇幅长，内容多，不利于阅读，形式意义重于实质效果。建议改进公开格式，对有实际预算数的项目应做重点公开，可以采用报表附注的形式进行说明；对未安排预算资金的项目可作零发生单独列报，便于公众分清主次，方便阅读。

（五）充分发挥年度决算的作用

预算编制与执行情况如何，最终都清晰地反映在决算数据上。在重视资金配置的同时，也要注重对决算数据的分析利用。通过不同时期决算数据的对比，可以明晰单位工作方向，为下一次预算编制提供指向性意见；通过同一年度同项目的决算数对比，可以明晰单位工作重点，为来年预算编制提供参考。通过决算查漏补缺，便于发现预算执行中的一些问题，如对于非基建的项目结转资金，需要在两个年度内用完，否则由财政部门收回。通过决算数据分析可以了解执行进度，及时发现执行中的问题，便于安排下一年的工作。

结语

年度预算一旦批准，就占用用款计划，这也就意味着纳入预算的支出已经得到了财政资金的保障。涓涓细流汇成滔滔大海，合理安排预算资金和严格按预算执行，无论对于各预算单位还是地方财政都是一件十分重大的事。各个预算单位在编制年度预算时，务必要有一定的政治站位，具备全局的战略思想，做到预算的精细化，提高编制的科学性，减少资金沉淀，真正实现把有限的财政资源集中到最需要的地方，做到取之于民，用之于民。