《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》的评析

郑梦雪

(华东师范大学教育学系，上海 200062)

2019年修订《教育法》的重要任务是对教师教育惩戒权进行详细的立法规定。同年11月22日，教育部颁布了《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》(以下简称《规则》)。《规则》体现了依法治教的宗旨，首次完整界定了教育惩戒权，规定了中小学教师实施教育惩戒的权责、具体措施等，保障和规范了中小学教师履行教育教学管理的职责，维护了教师的尊严。虽然作为征求意见稿，《规则》并不具备实际的法律效力，但它的提出有助于未来进一步规范教师行使教育惩戒，促进了教师教育惩戒权的进一步研究。

一、教育惩戒权的界定

我国的教育法律法规对教育惩戒已有所涉及，如《中华人民共和国教师法》在第八条第五款中规定教师有权“批评和抵制有害于学生健康成长的现象”，第九条第四款又重申政府、学校等部门应当“支持教师制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为”。[1]尽管《中华人民共和国教师法》没有明确提及教育惩戒，但教师的批评、抵制、制止等行为都被视为教育惩戒。《中华人民共和国教育法》提到学校有权对学生进行“奖励或处分”，这是对教育惩戒最直接的定义。2016年教育部颁布的《关于防治中小学校欺凌和暴力的指导意见》明确提及了“教育惩戒”的字眼。2017年3月实施的《青岛市中小学校管理办法》是地方立法首次对教育惩戒权进行了规定。2019年6月，广东省司法厅在立法草案中的拟规定也提到教师可以采取“责令站立、慢跑等与其年龄和身心健康相适应的教育措施”。

虽然上述教育法律法规对教育惩戒做出了一定解释，但始终没有出现一个比较明确的定义。此后，中共中央、国务院于2019年6月23日在《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中提到“制定实施细则，明确教师教育惩戒权。”[2]2019年11月22日，教育部在公布的《规则》中首次明确界定了教育惩戒的概念：“本规则所称教育惩戒，是指教师和学校在教育教学过程和管理中基于教育目的与需要，对违规违纪、言行失范的学生进行制止、管束或者以特定方式予以纠正，使学生引以为戒，认识和改正错误的职务行为。教育惩戒是教师履行教育教学职责的必要手段和法定职权。”[3]从《规则》中对教育惩戒的界定可见：首先，教育惩戒是在教育教学情境下的一种手段，它以符合学生身心健康为前提，并且它的目的是为了让学生改正自身错误行为，最终实现全面发展。因而，当下不少群众简单地将教育惩戒与惩罚等同的观念其实是不正确的，只有满足了上述条件的惩罚才是教育惩戒，而体罚、辱骂等有损学生身心健康，不利于教育目的实现的惩罚方式则不属于教育惩戒的范畴。其次，教育惩戒本质上是教育教学的一种方法，与当下所倡导的赏识教育的方式一样，都能促进教育教学目标的实现。二者最主要区别在于应用体系的不同。从心理学角度来看，赏识教育侧重正面鼓励、赏识，以强化学生正确的行为，从而弱化错误行为。教育惩戒则是一种“通过给青少年身心施加某种影响，使其感到痛苦或羞耻，激发其悔改之意，从而达到矫正的目的。”[4]二者并无优劣、好坏之分。

二、《规则》的特点

《规则》共有二十条，对教育惩戒的目的依据、适用范围、概念界定、学校与教师的职责、具体实施原则、惩戒的程度要求(一般惩戒、较重惩戒、严重惩戒、强制措施)、制定校规、校规执行、帮教措施、惩戒中禁止情形、教师进行教育惩戒的权责、家长的权责、惩戒解除、校内申诉、救济途径、指导监督、实施日期等分别作了规定。从教师的角度而言，《规则》明确了教师实施教育惩戒的权责、实施细则以及监管机制。

(一)明确教师在实施教育惩戒中的权责

首先，再次肯定教师的教育惩戒权。《规则》中特别提到当学生违反了学校的规章制度、社会的行为规范、法律法规，或者有妨碍教学活动开展、有害身心健康行为的，教师可以予以适当惩戒。其次，教师行使教育惩戒时，若因自己以外的因素造成学生身心损害，可以免于处罚。最后，教师合理合法行使教育惩戒权受到学校、教育部门的保护。

除了应有的权利，教师也有必须要遵守的职责。首先，教师在课堂教学和日常管理中应当根据学生违规违纪的情形，按照第六、七、八条中的举措进行教育惩戒。其次，教师不许在教育惩戒中出现第十三条所提及的直接造成身体痛苦的体罚行为；超过正常限度的罚站、反复抄写，强制做不适的动作或者姿势等间接伤害身体、心理的变相体罚行为；辱骂或言语侮辱等侵犯学生人格尊严的行为；因个人或少数人违规违纪而惩罚全团学生；因个人情绪或好恶，恣意实施或选择性实施惩戒以及其他侵害学生权利或侮辱人格尊严[5]这六种行为。如果出现会依据情节严重程度给予批评教育、处分、追偿的惩罚。

(二)细化教师实施教育惩戒的规范细则

关于教师在实施教育惩戒时到底如何操作，《规则》中也首次给出了具体意见。《规则》将教育惩戒细化为一般惩戒、较重惩戒、严重惩戒、强制措施四种程度，并依据程度不同分别列举了若干条具体惩罚手段。其中一般惩戒由教师直接在当场进行，之后视情况通知父母或监护人；较重惩戒需经学校德育工作负责人同意后实施，并通知家长；而严重惩戒与强制措施则由教师提请学校，主要由学校实施。与教师教育惩戒的举措直接相关的有一般惩戒中的点名；责令赔礼道歉、做口头或书面检讨；适当增加运动；不超过一节课教学时间教室内站立或者面壁反省；暂扣学生违纪违规物品；课后留校教导以及学校校规规定的其他适当举措。[6]较重惩戒中的暂停或限制学生参加课表以外的集体活动；承担校内公共服务任务；有学校德育工作负责人予以训导；在学校设置的专门教育场所隔离反省或接受专门的校规校纪、行为规则教育；要求家长陪读以及学校校规规定的其他适当举措。[7]

(三)建立监督机构与申诉机构，监管教师的教育惩戒

作为一种权利，教师的教育惩戒权应当受到合理的监管。关于监管的举措，《中华人民共和国教育法》第四十四条曾指出，受教育者可“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉或者依法提起诉讼”。[8]申诉与诉讼是监督教师教育惩戒的重要途径。《规则》第十七条特别提到了校内申诉这种机制。校内申诉要求学校应成立由学校相关负责人、教师、学生以及家长委员会、法治副校长等校外有关方面代表组成的学生申诉委员会，受理学生的申诉申请，组织复查。并应明确学生申诉委员会的人员构成、受理范围及处理程序等并向学生及家长公布。[9]校内申诉委员会应对学生申诉的事实、理由等进行全面审查，再做出相关决定。根据相关内容来看，这第十七条也可视为对教育惩戒权的事后监督。事实上《规则》中还对事前、事中监督提出要求。《规则》第十一条(校规执行)中要求学校可以根据情况建立校规校纪执行委员会等组织机构，吸收教师、学生及家长、社会有关方面代表参加，负责讨论确定可采取的教育惩戒措施，监督教师教育惩戒权的实施，开展相关宣传教育等。[10]《规则》以事前、事中、事后监督为原则，建立监管机构与校内申诉机构，使得教师行使教育惩戒权的监管更多样、全面。

除了对教师在实施教育惩戒中的一系列问题进行规定以外，《规定》中还对学生、家长及学校在教师行使教育惩戒中的权利与义务提出详细要求。如要求学校应制定校纪校规，明确教师实施学生管理和教育惩戒的具体情形和规则；要求家长需要尊重教师教育权利，配合教师对违规违纪学生进行管束教育。如有异议，也可通过正当渠道合理表达诉求，但切忌威胁、侮辱、伤害老师，如有出现追究法律责任。

三、《规则》的价值

征求意见稿一般指法律、规章或其他文件在正式提交审议批准或决定之前向社会公众或特定部门、群体人员征求修改意见的文件版本。作为征求意见稿，《规则》虽然没有法律效力，但对教师、教育界，乃至整个社会都具有重要意义。

(一)凸显依法治教方针，力求为教师行使教育惩戒提供法律保障

治国理政讲究法治，教育治理也应遵循法治。征求意见稿的公布，是为教育惩戒立法的信号，向社会各界表明了我国坚持依法治教政策不动摇的决心。《规则》一旦通过审议批准，正式颁布，便可弥补我国对教育惩戒立法的空白；促使我国教育法律法规体系的进一步完善，进而为依法治教提供更多的依据。

从《规则》的内容层面看，它不像以往的教育法律法规，要么没有明确的对教育惩戒的界定，要么就是罗列若干条关于教育惩戒实施的规范。该文件首次合理界定了教育惩戒、重视教师实施教育惩戒的程序、建立了健全的监督以及申诉机制等。若成功立法，不但可以规范并保障教师合法行使教育惩戒权。还可以促进地方、学校制定更具体的地方性法规规章、学校校纪校规。

(二)维护教师权利与尊严

教师作为教育中的主要参与者，组织了教育教学，主导了学生的学习内容，并影响学生的身心发展。教师的重要性毋庸置疑。古往今来，尊师重道始终是中华传统美德。不过受一些教育惩戒失当案例的影响，目前对教师，特别是中小学教师的质疑不绝于耳。此时，有必要为教师正名。

《规则》就中小学教师实施教育惩戒的权责、实施细则以及监管机制等作了规定，是国家对因教师教育惩戒引发的问题的解决方案。虽然《规则》不是法律文件，但是作为立法必备的程序之一，《规则》的公布展体现了国家试图利用法律来维护教师权力与尊严的决心。

(三)为教师教育惩戒提供了一套实施程序

《规则》虽然仅有二十一条，不足四千字，却向教师提供了一套相对完整的、合理的、科学的教育惩戒方案。

在惩戒实施之前，教师首先要对禁止行为有清晰的认识(《规则》第十三条)。这之后，可以参考学校制定的校纪校规(《规则》第十条)判断学生违规违纪的程度。在惩戒之时，依据学生违纪违规的程度，确定学生需要接受的教育惩戒的程度，再根据不同程度，不同的细则规范(《规则》第六、七、八、九条)进行相应的惩罚。最后，关于教育惩戒结束的解除也有法律规定(《规则》第十六条)。

另外，为了进一步提升教育惩戒的公正性、准确性，在惩戒前、惩戒中、惩戒后，还安排专门的机构(《规则》第十一、十六条)对教师教育惩戒进行监管，维护了师生的权益。或许这一套实施程序还有待完善，但是作为第一个为教师教育惩戒提供完整实施程序的文件，它不但可以作为教师实施教育惩戒的参考，而且为未来教育惩戒规则的继续设计提供了蓝本。

(四)激励教师提升专业素养

教育是一门艺术，教育惩戒的使用更是一门艺术。《规定》中提到学校应提升教师正确履行职能的意识与能力，并纳入师德考核标准。这一方面说明教师对教育惩戒的恰当运用是一种专业素养；同时也向教师宣布，对教育惩戒的认知以及实践能力都将会成为考核教师师德的重要内容。因此，树立对教育惩戒正确的认知，积累丰富的教育惩戒实施经验成为教师提升自我修养的关键。在当下出现的诸多被热议的教育惩戒案例中，有些就是因为教师自身对教育惩戒的认知偏差和实践能力不足造成的。《规定》将教师的关于教育惩戒的认知能力与实践能力纳入了教师素养的范畴，这无形中说明教师专业素养提升对于实施教育惩戒的重要性，正式立法后，会激发教师提升专业素养的意识。

(五)协调师、生、家、校间的关系，促进教师实现职业价值

在《规则》公布之前，无论是对教育惩戒的定义还是教育惩戒的实施程序都没有统一的认识。不但教师、学生、家长对其感到困惑，甚至连教育研究者都未得出一致的答案。因此，教师、学生、家长和学校各执一词，造成相互间关系的紧张。教师与学校原本应在一条战线上，但学校因没有明确的依据而无法制定相关校纪校规，进而无法支持教师开展教育惩戒，再加上学校又担心过度的教育惩戒会引起家长的不满，于是，学校干脆限制教师正常行使教育惩戒，影响教师履行教育教学工作，造成教师与学校出现摩擦。

不过《规则》一出，这些问题有了解决的可能。首先，作为教育惩戒立法的前奏，《规则》体现了国家将从法律层面向大众交代教师教育惩戒正确性和合理性的意志。法律具有一定的强制性与约束性，若成功对教育惩戒立法，使其成为法律法规，即便有人依旧不以为然，认为不能进行教育惩戒，也可以迫使他们遵循章程。其次，在具体的内容中，《规则》中的二十个条例使所有人对教育惩戒有了全面认识。对于教师而言，有行使教育惩戒的权利，并且可以依据具体程序操作，避免了惩罚不足或不当引起的纠纷。对学校而言，有了制定校纪校规的依据；有了合理管理教师教育惩戒的机制，并可以解决由教育惩戒带来的家长、学生与学校之间的问题。对学生和家长而言，可以有效监督教师、学校的教育惩罚；可以通过一定渠道对不合理的教育惩戒进行申诉，维护了自身的权益。《规则》对教育惩戒的概念、价值、原则、具体实施规则以及监管机制等方面一一作了规定，有助于教师、学校、学生、家长形成共识，相互间的不理解和埋怨自然迎刃而解。可以想见，《规则》若正式颁布，势必受到社会群众的普遍认可与支持。

四、对教育惩戒权研究的展望

作为征求意见稿，《规则》的征求日期是2019年11月22日至12月22日。虽然对文件提建议的时间已经过去，但并不意味着对教师教育惩戒权的思考的结束。根据《规则》的内容，展望未来，教师教育惩戒权的研究可尝试从以下几方面继续开展：

(一)继续提升教师教育惩戒细化规范细则的程度

虽然《规则》中已经将教师教育惩戒的规范细则做了细化，但教育本身的复杂性决定了《规则》中部分教育惩戒方式的可操作性并不强，并且学生违规违纪行为的具体情境也千差万别，教师实施教育惩戒的时机、尺度和边界都需要准确把握。比如《规则》中把“适当增加运动要求”作为惩戒方式之一，“适当”一词本就模棱两可，如果按照“适当”的要求，那么学生在操场到底跑几圈才不算体罚？这一问题我们可以看看新加坡、韩国、英国的做法。新加坡教育部制定的《处理学生纪律问题的指导原则》(以下简称《指导原则》)对“鞭笞”的实施有详细的规定，鞭笞只限于违法违纪的男同学，且身体不好的不能实行；只能鞭打手掌和臀部；每次最多只能打三下。[11]韩国教育人力资源部于2002年6月26日公布了一项名为“学校生活规定预示案”的方案。其中规定惩戒的工具戒尺，如果长度不超过100厘米，厚度不超过1厘米的话，对女生小腿打5下，对男生打小腿10下。[12]英国《1996年教育法》和《2006年教育和督学法》明确规定教师有权没收不当物品。这些物品包括刀具、武器、酒、非法药物、烟草和色情制品等。[13]关于是否应当没收，《规则》只有“属于违法危险物品”几个字，到底由谁来决定哪些物品属于危险物品，这些需要进一步明确。又如《规则》虽然将教育惩戒分为四个程度，若干具体规范，但是没有对学生违规违纪的程度作进一步说明。一般惩戒、较重惩戒、严重惩戒、强制措施的区分标准是什么？学生何种违法违纪行是达到较重惩戒？何种违法违纪行为又需要进行强制措施？教育惩戒的实施时间方面有什么需要注意？这些问题在《规则》中都没有明确。因此，未来教师教育惩戒实施细则方面可以进一步研究完善。

(二)进一步完善校内申诉，构建政府申诉机制

《规则》中提到了建立校内申诉机构，确定了组织者、成员，并且规范了申诉的流程。可能受篇幅限制，对于校内申诉机构具体的可操作性的调查程序并未涉及。其实，关于校内申诉机构，除了《规定》中的要求，还可以进一步要求其履行：起草校内申诉机制的规章制度；负责宣传申诉机构的职能及联系方式；组织开展调查取证等职能。对校内申诉机构的调查程序也可以略作说明。例如提出申诉请求的时限；决定是否受理申诉的时限并说明理由；开展具体调查工作；作出调查结论等。[14]

校内的申诉机构虽然可以最大限度在校内解决教师行使教育惩戒所带来的纠纷，但是因其级别较低，可能存在权威性不足，进而引起申诉者或被申诉者不满、不信服的问题。因此，监管教师教育惩戒还应该在校外设立一个政府申诉机构，并就政府申诉机构的组成、职能、申诉程序等问题一一细化。完善校内申诉、设置政府申诉，这样便可更科学、全面地监管教师的教育惩戒。美国很早就将教育惩戒与司法权结合在一起，形成了一套较为完整的监管机制。2013年5月22日，美国明尼苏达州针对驱离学校处分的问题，颁布了《中小学学生驱离学校处分正当程序法案》(Pupil Fair Dismissal Act，简称PFDA)。该法案对停学、拒绝注册和开除三种驱离处分的程序是：非正式行政会议、书面通知、听证、申诉、司法审查、向其他机构通报、向上级汇报以及通知恢复入学，并且就每个环节做了规定。[15]尽管这三种驱离处分的情况对于中小学学生来说不太可能发生，但这一程序有效沟通了校内与校外的监管，并且将听证会、行政诉讼、司法权等法律程序引入了教育惩戒的监管中，权威性油然而生。新加坡教育部制定的《指导原则》对学校、警方、社会等相关部门提出了要求：设立纪律委员会监管教师的教育惩戒情况；要求警方协助校方对付滋事分子及少年罪犯；社会发展部调派辅导员协调辅导对滋事分子的教育等。[16]注重司法权与社会各群体进入学校，对教育惩戒进行监督，一方面有助于学校管理的科学化、合法化，同时也能够有效震慑违规违纪的学生，提醒学生，学校不是法外之地。

(三)因地制宜规划实施细则

《规则》是对中小学教师教育惩戒规则的总览。但实际上，各地区，特别是城乡之间的差别值得注意。在发达的城市地区，教育和生源质量更高，老师的教育教学方法更理性，家长与老师的沟通更顺畅，教育惩戒的动因随之减少。但在乡镇，生源质量较低，师资力量薄弱等种种因素都可能让教育惩戒权流于形式。惩戒过当发生的概率在乡村更高，乡镇地区可能才是更需要明确教育惩戒权的区域。因此，未来除了要有《规则》这样的顶层设计，更要关注各地区实际的情况，在法律法规的允许下，提出各自不同的实施方案。

(四)因人而异制定实施细则

除了需要注意因地制宜地制定实施细则之外，教育惩戒还应当因人而异。《规则》以及之前出台的大部分教育法律法规都是针对正常儿童教育的要求，而当教育的对象、惩戒的对象变为残疾学生，是否应当相应地改变教育惩戒的实施细则？美国联邦政府于1997年修订的《残疾人教育法》为我们提供了新思路。这部法律法规为了解决残疾学生教育惩戒的复杂性和敏感性问题，特别增加了残疾学生教育惩戒的条款。该法律法规明确指出残疾学生教育惩戒的目的；残疾学生教育惩戒的方式与程序；残疾学生教育惩戒的教育原则。[17]以法律法规中关于残疾学生教育惩戒的原则为例，《残疾人教育法》规定：非歧视原则、教育性原则、均衡性原则以及主动性原则是对残疾学生进行教育惩戒时，必须遵守。反观《规则》(第五条)的实施原则包括：育人为本；合法合规；过罚适当；保障安全。[18]相互比较，这两种实施的原则存在巨大差异。当然不排除有文化差异的作用，但美国这种关注少数群体的态度值得深思。未来的教育惩戒权研究，我们是否也可以更多的关注特殊群体的需求，甚至为我国残疾学生专门设计一套教育惩戒规范细则也未尝不可。

因人而异除了应当注意不同受惩戒者可能会对教育惩戒的具体措施产生影响之外，还应当注意作为教育惩戒主体的教师，对教育实施细则的影响。《规则》是关于中小学教师实施教育惩戒规则的文件，中小学教师包括普通中小学校、中等职业学校、特殊教育学校教师。《规则》的公布预示着未来我国可能会出现一部专门关于中小学教育实施教师惩戒的规则，那么关于其他学段的教师教育惩戒的实施呢？诸如学前教育阶段的幼师，从2017年的红黄蓝幼儿园虐童事件、2018年山东聊城幼儿园老师虐童事件，关于幼儿园老师虐童的视频充斥网络。虐童原因暂且不论，在这些虐童案件中是否存在幼师教育惩戒权滥用的情况？是否需要进行规范？如何进行规范可否能够参考《规则》？还有高校的教师教育惩戒权问题，与学前教育阶段、中小学阶段相较，有什么共性与特性，是否需要区别对待？是否需要立法？这些问题都值得做进一步的研究与探讨。