我国循证教师教育决策：内涵、价值与路径

闫予沨，付 钰，刘丽莎，廖 伟

(1.教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心，北京 100875；2.人民教育出版社中小学(中职)道德与法治(思想政治)教材国家重点研究基地，北京 100081)

一、问题的提出

循证决策(Evidence-based policy decision-making)是基于提高政策质量(科学性和有效性)提出的一种前沿的公共政策理论，它强调运用经过科学程序与方法检验的“证据”作为政策制定的依据。[1]循证决策是当今世界上许多国家政策制定的重要依据和手段。当前，一些西方国家和国际组织十分重视循证教育决策，如美国从法律层面强化了科学研究在教育决策中的核心作用，诸多官方、半官方机构参与到循证教育政策的制定中。欧盟各国基于国际大规模教育评估架构教育监测体系，并制定各国教育政策；世界银行启动国际教育质量监测项目(the Systems Approach for Better Education Results, SABER)，对八大教育政策领域实施监测，为各个国家和地区的教育政策借鉴提供平台。教师教育是教育的重要分支领域，联合国教科文组织在《全球行动纲领(Global Action Programme)》中，将教师教育确定为政策和实践的优先行动领域。[2][3]当前，循证理念也渗入教师教育政策过程，联合国教科文组织、经合组织、世界银行、欧盟等国际组织推出的一系列教师教育政策都是以科学证据为基础的；世界银行教师政策框架(SABER-Tp)基于已有研究和各国经验，设定了有效教师的八个政策目标。2018年，我国出台《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，将推进教师教育治理体系与治理能力现代化提上改革议程。循证教师教育决策是我国教师教育现代化和科学化治理的重要方式。那么，何为循证教师教育决策？循证教师教育决策有何种价值？如何加强？本研究力图从理论上回答以上三个关键问题。

二、循证教师教育决策的内涵

循证教师教育决策是循证决策在教师教育领域的运用，循证决策是指依据经过科学方法和程序检验的“证据”来制定政策，其目的在于提升政策有效性。[1]证据是循证决策最核心的要素，有效的证据是“基于科学研究”(方法和程序)所获得的客观的、连续的、系统的证据。[4]循证决策反映多方主体(如研究者、决策者、实践者)参与，获取和使用有效证据的一系列理性决策过程。[5]据此，循证教师教育决策是教师教育多方主体(如教师教育研究者、教师教育决策者、教师教育实践者)，经过科学方法和程序获取有效的证据，运用这些证据进行教师教育政策制定。本质上，循证教师教育决策是一种理性精神，一系列行动过程，以及由多方主体在行动过程中的互动所构成的关系系统。

(一)循证教师教育决策是一种理性精神

传统公共政策制定大多以经验、信息、观点为基础，具有随意性和主观性，因而无法供给科学、有效、坚实的政策依据，与政策制定科学化与民主化的原则向左。循证决策模型则是以理性主义模型为基础，其理性反映在证据及其获取过程理性，以及基于证据的决策理性。

1.证据及其获取过程理性

证据是循证政策的核心，证据的核心成分是信息，从证据的定义来看， “证据”是充足的、经过科学证实的高质量信息。[6]证据来源广泛，不仅包括国内外科学研究的成果、现存的数据，还包括决策者、研究者和利益相关者的知识经验、咨询建议以及对先前政策的评估意见等。[7]例如，国内外已有教师教育的专业权威期刊如《教师教育研究》(JournalofTeacherEducation)发表了丰富的教师教育研究成果；经合组织发起三次国际教与学调查(TALIS)，提供了高质量的改进教师教育的实证证据；PISA、TIMSS 、PIRLS 和NAEP等大型国际项目针对教师专业发展、教学实践等的调查提供大规模、多渠道的数据；政府部门或相关组织机构提供的教育统计数据、教育年鉴和智库报告；专业数据服务机构如中国人民大学调查与数据中心开展的中国教育追踪调查(CEPS)提供的二次数据等等，这些广泛的证据来源体现了循证教师教育决策的证据理性。

另一方面，证据获取过程理性表现为通过科学方法或符合科学规定的程序，系统化地获得信息或事实。但需注意的是，教师教育证据获取过程的理性具有相对性。这是因为，以实验研究为代表的定量研究方法被誉为“唯一能够提供行之有效的可靠证据的方法”，[8]但教育现象的复杂性、情境性和实践性特征，很容易被科学研究方法的绝对技术规范和标准程序过滤掉，导致基于局部实证证据的教育或教师教育决策，反而造成决策的理性偏离。教师教育的复杂情境要求证据形式的多样性，无论是大样本量化研究，还是小样本质性研究都可以提供有效证据。小样本解释性研究能有效回答“应是什么或应如何”的问题，这对阐明教育的情境性和价值性十分重要，是教师教育决策的参考依据。

2.基于证据的决策理性

基于证据的决策理性，其核心准则是决策者需要基于健全、严谨和公正的政策研究证据做出决策。循证教师教育基于证据的决策理性也是一种相对理性。教育决策过程具有复杂性和长时性，研究和政策并非线性关系，决策者需要考虑的因素有很多。[9]除证据外，价值、权力或意识形态仍在决策参考中占据重要影响。同样地，循证教师教育决策的理性精神也可能带有价值导向。循证教师教育决策就是尽可能地降低“非理性”因素在决策中可能产生的负面效果，提升决策的理性和有效性。例如，提高教师素质是一个复杂的系统问题，其涉及太多的政策要素，不同的利益相关者可能将问题定位在教师供求、准备、留任的不同环节，主张采取的政策手段也完全不同。然而，教师供求、准备、留任是一个连贯且互补的系统构成，政策需要协调一致地配套出台，否则将导致整个系统的不平衡，比如过分强调招聘而没有同时注意发展和留任，可能导致教师的不断流失。因此，整合不同利益相关者的证据，建构全面复合的证据链，尽可能提升决策理性至关重要。

(二)循证教师教育决策是一系列行动过程

循证教师教育决策不只是一种决策理念和方法，还是一系列行动过程，将教师教育研究和教师教育政策连接起来，这一系列行动过程包含自上而下和自下而上两种模式。其中，自上而下模式是“政策导向的教师教育研究”(如资助或委托研究)过程，其针对具体的教师教育政策制定提供科学参考，以提出明确的政策建议为目标，开展相应的教师教育研究，形成研究成果用于决策参考。在这种模式中，研究者的参与程度高，直接参与政策制定过程，甚至参与政策文本的撰写，其过程主要包含四个步骤：明确问题，由政策制定者向研究者定义研究问题；获取证据，包括综述相关领域研究与文献证据，或者在缺乏证据或证据薄弱时开展相应研究；整合评估证据，对所获取的证据进行分析评估，找出最有效证据；应用，依据有效证据做出行动选择，即制定政策。

自下而上模式是教师教育研究成果的“利用”过程。教师教育的学术研究成果对教师教育政策有着重要影响。例如，当前国际组织(如欧盟、经合组织、世界银行)的研究证据对其他国家教育系统确定与教师和教师职业有关的政策重点和战略具有重要影响。如国际教与学调查(TALIS)2008、2013、2018年三次调查结果为各国制定教师政策议程提供重要参考；美国全国教师教育认证委员会(National Council for Accreditation of Teacher Education, NCATE)基于岗前培训课程在培养高质量毕业生方面的研究证据，提出了针对教师教育计划的原则和标准。[10]

(三)循证教师教育决策是一种关系系统

循证教师教育决策不是一个线性过程，而是一个动态行动和互动的过程，[11]由此，它是由多方主体互动构成的关系系统。首先，循证教师教育决策是一个包含多方主体的系统，包括教师教育研究者、政策制定者、教师教育者、职前/职后教师等多方主体。其中，研究者提供与政策相关的有效证据；政策制定者基于证据进行决策，这一过程中，政府部门、传统教育决策咨询机构、高等院校(含智库)、民间机构等都可能不同程度参与其中，各级教育行政部门是主导力量；教师教育者可能作为研究者或实践者参与到政策制定环节；教师主要作为实践者连接研究和政策，是重要的评估反馈角色。

其次，循证教师教育决策是一个由互动关系构成的系统。循证决策的多方主体之间不是单向关系(如研究人员通过研究获得证据传播给政策制定者)，而是互动关系组成的系统，多方主体的知识共享和交流对话对促进研究和政策连接至关重要。卡普兰“两个社群”理论(Two-Communities Theory)指出，研究者与政策制定者分属两个不同的社群，二者之间存在价值观、语言体系、知识差异，从而导致双方沟通交流的障碍。缩小研究者和政策制定者之间的鸿沟，促进二者有效沟通，从而促使研究成果有效“利用”是循证决策的重要环节。有研究者总结缩小沟通鸿沟的六种方法，包括翻译/调解(translation/mediation)、教育(education)、角色扩展(role expansion)、面向决策的研究(decision-oriented research)、协作行动研究(collaborative action research)以及集体研究和实践(collective research and praxis)，前两种方法侧重单向传播，后四种方法创建知识共享的场景，侧重两个群体的互动对话。进一步地，教科文社会转型管理计划(Management of Social Transformations, MOST)的学者提出“三个社群”理论，引入第三方社群担任中间人(mediator)，促进研究者和政策制定者之间的链接和反馈。根据上述理论，教师教育研究者与教师教育政策制定者之间需要加强沟通。

三、循证教师教育决策的价值

教师教育决策事关我国教师队伍建设中有关教师教育政策制定、执行和评估过程中的公平与正义，以及教师队伍建设的质量和效益。传统的教育研究多为不同学者基于文献或自身经验思辨的个体阐述，由于未能创造出一个可积累的知识体系为决策者提供有价值的参考，而饱受哈格里夫斯(David Hargreaves)等学者的诟病。[12]教师教育治理体系需要将教师教育政策、研究和实践紧密相连，为教师队伍建设提供高质量的决策依据，而循证教师教育决策有利于提升教育治理的科学性、连续性和协作性。

(一)循证教师教育决策有助于提升教育治理的科学性

循证教师教育决策作为连接教师教育研究与政策的枢纽，需要兼顾工具理性与价值理性，科学妥善地处理教育治理过程中的各种生成性问题。我国当前有1732.03万专任教师，当教师教育决策面对如此庞大且具有高度复杂性和不确定性的对象之时，任何决策失误都会对教师队伍的稳定以及教师质量的稳步提升带来灾难性的影响。循证教师教育决策作为一种理性精神，倡导将教育人员的专业智慧、实践经验与目前能够获得的有效研究证据结合起来，以慎重、准确而明智地做出教师教育决策，开展教师教育实践。有效研究证据要求循证教师教育决策所依据的证据是通过科学研究或程序产生的科学知识，[4]从而促进基于证据的决策过程理性。同时，循证教师教育决策具有相对理性，决策要考虑教育的人文伦理价值标准，以实现更高水平的科学治理。

(二)循证教师教育决策有助于提升教育治理的连续性

教育治理需要长期相对稳定的教育决策，循证教师教育决策作为一系列过程，通过自上而下和自下而上两种决策路径将教师教育研究和教师教育政策有效连接了起来。其横向上力求量化和质性的多种研究方法取证，建构全面、复合的证据链；纵向上对接政策、历史和个体发展开展跟踪研究取证，这就为提升教育治理的连续性提供了可能。例如，时任新加坡教育部长吴庆瑞曾率领一组人员到欧美考察, 经过详细的数据搜集与政策比较后发布了《新加坡教育报告》, 这项预测性较好的报告对新加坡后来双语师资的培养及其质量提升都起到了积极作用。[13]因此，在教师教育领域中，需要教师教育决策者通过科学的证据对教师教育未来发展方向作出准确的预测，从而持续稳定地提升教师教育质量。

(三)循证教师教育决策有助于提升教育治理的协作性

教育治理现代化的过程是不断推进和实行教育民主化的过程，这就需要多元主体协作开展决策。由于循证教师教育决策是一个包含多方主体，通过互动关系构成的系统，因此民主协作就成了循证教师教育决策的必然要求与典型特征。教师教育研究者有科学的研究方法和专业知识，教师教育实践者有着大量一线实践性知识，教师教育决策者有着丰富的行政知识，但任何单方面的知识都无法反映教师教育的真实全貌，因此循证教师教育决策对于多元协作搜集、检验和评估教育证据，形成教育证据知识体系的优势更为凸显。例如，在教师资源配置中发挥重要影响的撤点并校政策，其决策依据除了来自学术界科学的教育经济学投入产出评估，还需要收集来自教师、学生、家长等群体的决策依据，避免一刀切的撤点并校政策给很多山区贫困家庭及家校关系带来危害。

四、我国循证教师教育决策的基本路径

(一)加强教师教育决策者的循证意识

真正的循证教师教育决策首先需要教师教育决策者具备循证意识，否则即便有了决策“证据”也可能无法做到循证决策。循证意识体现在三个方面：第一，决策以公共政策的价值观为基础，政策应当从有理有据的前提出发，去寻找解决问题的证据；第二，对证据内涵的理解，包括证据概念，存在的形式、载体等；第三，对获取证据的途径、方法的认识及与研究者之间合作意识的建立。[14]

建立循证意识有以下途径。首先，通过各类培训与教育来加强决策者循证意识，包括理性精神的培养、科学研究方法的学习等。其次，结合我国实际与对海外循证决策的前沿研究，确认在教师教育决策中证据的内涵与范围，充分收集与采纳；最后，鼓励教师教育政策研究领域开展循证研究，针对教师教育实践中存在的问题，运用多种手段全面搜集和分析数据，使研究结论有据可依，[15]制造决策者与各类教育智库的合作机会，令决策者更加了解证据的产生过程。

(二)完善循证教师教育决策的证据需求-供应机制

已有的教师教育决策证据需求-供应机制并不完全满足循证之理性精神对于证据本身和证据过程的要求，还常常出现需求-供应不匹配、证据利用效率低等困扰，对此需要保障循证决策时证据供应与需求的畅通和高效。

1.循证教师教育决策的证据需求：从“难题”到“问题”

循证决策始于从“难题(problem)”到“问题(question)”这一过程。有学者认为，教育政策的制定始于对教育问题的确定，即：教育问题的影响有多大、问题是否清楚、问题的严重程度、影响问题的因素、代价、是否具有导向性、是否可以评估，总之，问题的性质、广度、严重性与代价等是影响教育政策问题认定的关键性因素。[16]作为循证决策者，首先需要将教师教育实践中有待解决的“难题(problem)”转化为更具体的、可研究的、可回答的一系列“问题(question)”。由决策者而非研究者来迈出从“难题”到“问题”这一步，是希望决策者利用自己独有的信息和知识——即对行政能力、权限和政策环境的认识，来划定一些问题的边界，这样可避免科研机构等证据供应者在进行科学研究与调查时，因不能把握这种边界，提供不切实际的证据和方案。

2.循证教师教育决策的证据供应：从“数据”到“证据”

循证教师教育决策不仅要从需求一端做出改变，证据供应端也应向“循证”迈出脚步。这体现在包括科研机构、高校、其他智库甚至地方教育行政部门与教育机构在内的各方力量。循证决策意味着人们试图通过增加公共决策过程中所使用的信息数量和类型，以及分析这些信息所使用的方法种类，来提高政策成功可能性的努力。由于证据的来源十分广泛，不仅包括国内外科学研究的成果、现存的数据，还包括决策者、研究者和利益相关者的知识经验、咨询建议以及对先前政策的评估意见，也包括有前景的实践经验等，[7]这导致有效性证据标准往往缺乏共识。因此要先建立证据质量标准的共识，鼓励和督促研究者将不同类型的数据、研究成果转化为循证教师教育决策中可用的证据，提高研究者将工作转化为数据、数据转化为证据的意识和能力，同时建立集合多学科、多部门共同使用的、稳定高效的证据池，使证据具备长远性和生态性。

(三)建立循证教师教育决策的多方利益主体协商机制

1.明确教师教育决策的各方利益主体

循证决策中强调利益相关者的作用，是因为利益相关者的证据具有重要价值，围绕公共政策制定过程，利益相关者在不同政策制定阶段发挥着不同作用。利益视角下，公共政策的制定过程本身就是调整利益关系和分配利益的过程。[17]教师教育决策过程中，除了关注教育系统内部的各方主体，还需要考虑地方财政与人事部门、学生家长、教师的家人等利益主体。例如农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划(简称“特岗计划”)政策在实施过程中受限于其他利益主体的现状与意愿：部分县域财政窘迫、编制紧缺，导致不能实现政策许诺；婚恋状态为“夫妻分居或异地恋”的特岗教师流动及流失意愿最为强烈。[18]近年来，政策制定者、实施者和广大研究者越来越注重对这些方面的研究，以此为依据来优化“特岗计划”政策的实施。因此，明确各方的利益诉求，避免忽视任何一个群体，才能全面收集政策制定所需要的“证据”，从而真正达成合理、有效与可执行的循证教师教育决策。

2.制定有效的多方协商形式与规则

2019年国务院签署施行的《重大行政决策程序暂行条例》中明确要求：决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见，依法不予公开的决策事项除外。[19]传统的多方利益主体协商形式，往往是自上而下由决策者发起的，这一过程寄希望于决策者发起协商，还受决策者知识范围和关注点所限，未必能全面地反映出科学决策所需的证据。此外，现有的协商形式的多方参与尚有不 足。一方面，按照传统的政策调研、评估、反馈机制，多方利益主体往往把自己的经验和建议传递给相邻主体，进行小范围的协商。比如学生和家长的诉求会反映给地方教育行政部门，却无法影响实际参与教师教育决策的地方财政部门。另一方面，由于多方利益主体间存在权力层级关系，这种主体的不平等性可能限制“协商”的发生，或者将政策评估与反馈变成了“体察民情”式的行政过程，而不是循证的科学民主决策过程。另外，因为这种单向性和层级性，提供意见的公众往往不能及时知晓决策进度，不能快速得到正式的反馈，容易产生“石沉大海”的结果。

突破目前协商存在的不足，需要进一步制定有效多方协商形式与规则的细则。以听证会为例，目前我国听证制度广泛运用于行政立法、行政处罚和定价等领域，涉及教育的则主要集中在学生管理、教育收费方面, 还未涉及教育领域的重大决策等方面。[20]因此，教师教育决策可以借鉴其他领域经验，设立和完善听证会制度。第一，扩大听证会的参与主体，适当将地方财政与人事管理人员、学生家长以及教师家属等边缘利益主体纳入进来；第二，丰富听证会的发起形式，除了由决策承办单位自行发起外，可设立公众申请听证的规则；第三，设定专业化的听证讨论流程，明确听证会的目的，建立听证会调查、质询、辩论制度，围绕申请书和理由说明书中所提出的论点和论据展开广泛的讨论。[21]最后，还需完善协商后的反馈制度，在听证会后给出书面反馈，对决策制定进度予以告知等。

3.强调以“证据”为核心的循证基本原则

教师教育决策实践中多方利益主体产生冲突时，便容易忽略循证的原则，决策者难免优先考虑眼前行政权力的博弈、行政能力的现状和公众舆论等，从而不能依据科学的证据做出合理的、最优的、长远的决策，最终偏离了政策目标。因此，循证教师教育决策的多方利益主体之间所建立的协商机制不能以权力关系为限制，而是要强调以“证据”为核心来循证的基本原则。让每一方利益主体都是平等的证据供应者，证据则进入证据池以供决策使用。无论采用何种多方利益主体协商形式，其提供的建议、意见与讨论都应该进入循证教师教育决策的“证据池”，确保与教师教育决策相关的证据内容都可以及时、完整地进入决策者和相关研究者视野。同时，还应该建立明确的制度，确保每一项决策都经过了对证据池的科学运用。

当然，强调以证据为核心的循证基本原则，最终还要回到最根本的循证意识上来探讨。长远看，不仅教师教育决策者和研究者应当具有循证意识，所有公民都应当接受相关的教育与培训，成为具有理性精神的决策参与者。骐骥千里，功在不舍，但始于足下，循证教师教育决策会在不断的实践中证实其价值并且得以完善，成为具备科学性、连续性与协作性的现代化教师教育治理中的重要一环。