中小学教师队伍行政管理的权力边界及其规范——基于西部H县的调查

鲁子箫

(西北师范大学教育学院，甘肃兰州 730070)

2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，提出：“聚焦教师立德树人、教书育人的主责主业，统筹规范督查检查评比考核，切实减轻中小学教师负担，让中小学教师潜心教书、静心育人。”[1]实践中，基层教育行政部门在教师管理过程中的权力行使不仅深刻影响教师的生存境况，更制约着学校办学自主权的实现和课程教学改革实践。在教师管理中转变角色、树立服务意识、明确权力边界，成为新时期优化教育治理、营造良好教书育人环境的内在要求。

一、问题提出

“以县为主”的教育管理体制，以往在教师队伍管理等方面发挥了重要作用，为县域内教育均衡发展和实现城乡教育一体化奠定了良好的制度基础。但“集权”过程中，基层教育行政部门不仅左右着教师的职业发展，甚至还无形中控制着教师的教育理念、教学方式，直接决定着教育教学改革能不能在学校、在课堂中落地。县级教育管理部门如不能善用权力，则会成为县域教育改革发展的巨大阻力。研究者在西部G省H县调查发现，基层教师的生存境况受不合理教育行政管理的挟制，教师的自我发展、自主教学被普遍限制，面临来自各种权力的“围困”，而其中关键的是基层教育行政管理部门。本研究基于西部地区H县的调查，揭示基层教师管理中权力行使的现状和问题，并提出相应的对策建议。

二、研究方法

以西部地区H县为研究对象，本研究采用分层随机抽样方法，选取城乡义务教育样本学校10所；样本校校长、副校长20人；样本校各年级班主任50人；样本校各级、各科教师50人。城乡之间、不同年龄段、不同性别、不同年级科目的样本教师基本均衡。运用文本分析法、问卷法、深度访谈法开展研究。本研究对H县相关的教育政策和文件进行文本分析，围绕教师招聘分配、教师职称晋升、教师培训进修、区域内师资调动和交流轮岗、教师评价与考核等若干方面，了解基层教师生存的制度环境。笔者发放《中小学师资队伍管理现状调查问卷》，围绕以上几个方面，了解相关政策法规、教育改革理念的执行程度，校长、教师对县域内师资管理的态度和意见建议等，对所得数据进行分析，了解基层教师管理的基本情况。结合问卷反映的问题，笔者选取典型的研究对象进行深度访谈，引导访谈对象展开叙事，探讨校长的权力现状、学校内部管理状况、课程开设状况、教学实践状况，以及教师对教育行政管理的态度，探寻基层教师的真实生存境况。

三、研究结果

研究发现，H县教师队伍行政管理在教师招考录用、教师职称晋升、教师培训研修和交流轮岗、教师评价考核、教师日常管理等方面都存在权力越位或缺位问题。

(一)教师招录制度中的权力越位

H县每年有两大类教师招聘。一类是市级统一组织的教师招考，面向应往届大学毕业生，由县教育局上报教师需求计划，市教育局统一考试，最终确定的录用人员由县教育局统一分配至各学校。市州统一招考，确保了考录的公开、公正、公平，一定程度上限制了县一级的人事权限。但“统一上报”意味着县教育局只需根据自己所掌握的教师编制情况上报教师缺编数，不存在各级各类学校和乡镇层面上报教师需求的环节，学校没有人事话语权；“统一分配”则完全由教育局主导。在鼓励“年轻教师支教乡村”的同时，县上又会每年组织一次县域内乡村教师向城镇调动的考试，并且要求辖区内有五年以上乡村教育工作经验的优秀教师才能报考，[2]考试由教育局全权负责出题、报名、考试、阅卷、录用，很多乡村教师为此奋斗不息。

(二)自抬门槛的教师职称晋升制度

职称晋升是关系教师切身利益的大事，也成为教育行政权力延伸的重要领地。调查选取的样本中，初级职称比重占到了57%，中级职称比重占到了36%，高级职称比重只有7%。不同年龄段教师职称结构不尽合理(图1)，很多教师年龄接近退休，却还是初级职称，而校长样本中的高级职称竟占到了70%以上。

图1 H县中小学不同年龄段教师(不含校长)职称结构比例

《G省中小学教师专业技术职务任职资格评审条件》对各级别职称申报作了详细规定，符合工作年限要求并达到相应条件的教师都可以申报，尤其对初级晋升中级并未作任何论文、获奖等方面的要求。[3]H县执行中则将教师职称晋升分为正常晋升和破格晋升，正常晋升只规定了相应工作年限，但实际在编制有限的情况下，名额永远是破格者先得，大部分教师长期等不到正常晋升的机会；破格晋升则拔高了评审标准，如初级晋升中级需要公开发表论文1篇、完成市级以上课题(排名前二)、获得市以上优质课或辅导奖等。在职称评聘上，县域内自搞一套，美其名曰“提高教师队伍整体素质”，却使广大基层教师寒心。

(三)作为“福利”的培训研修与“惩罚性”的交流轮岗

对西部边远地区的H县来说，外出培训研修的机会不可多得，成了教师的一项福利。H县教育局没有制定教师轮流培训的常态化制度，省市培训文件下达后，往往用两种办法临时选派参训人员：学校根据比例推荐或发文限定参培资格，如年龄、职称、获奖等。结果，学校推荐通常成了校长自荐，资格限定导致一部分人成为“培训专业户”。校长群体的省外培训频次远高于教师群体，教师的职称、年龄与培训频次成正相关，入职时间短的年轻教师极少有机会外出培训(图2)。

图2 2018-2019年H县样本教师参加省外培训人次

交流轮岗制度的本意是让优秀教师到农村去，应该是政策激励下的主动选择。但调查发现，H县存在以惩戒为目的的教师交流制度，针对所带班级成绩排名全县倒数的教师进行“不限期交流”，城镇调往乡镇中心学校，中心学校则调往村小、教学点。有了这种导向，短期支教和交流轮岗在教师心目中也成了一种“惩罚”。教育局规定：“教师晋升职称必须有2年以上支教经历”(《H县中小学教师专业技术职务任职资格评审细则》)，而惩罚性的交流轮岗普遍存在“文到人不到，人到心不到”的情况。在这一制度安排中，县域内教育被排了优劣，县城优于中心学校，中心学校优于村小。这反而加重了乡村教育的困难。

(四)以学业成绩为标准的教师评价与考核

教师评价考核直接关系到教师的职业荣誉与发展，且会成为教学活动的指挥棒。H县对教师的日常考核重点放在教案撰写和学生作业批改上，“为避免教师偷懒”，详细规定了教案撰写的格式以及“每节课必须上够几个课时”，加重了教师的教学负担，也堵住了教学改革创新的路。频繁的测验和考试让教师疲于应对。实行全县中小学期末统考，以班级为单位进行排名，对排在倒数三位的班级代课教师要给予相应惩罚，包括发派到偏远村小任教、三年内不得晋升职称等。某小学的N老师说：“成绩考不好要惩罚，考好了却不一定有奖励，现在不让给学生排名了，但考学生变成了考老师，谁敢不抓成绩。”在推进教育教学改革和屈服于考试制度之间，县教育局旗帜鲜明地选择了后者，将教育的价值矮化为知识授受。教师的教学自主性丧失，“教师专业性的伦理维度亦在问责的挤压下经历着扭曲”。[4]

H县考评结果跟人事安排密切相关，但跟绩效工资基本没有挂钩。H县将教师工资中的绩效工资整体截留至年终发放，但比例只占全部工资的10%，且分配标准由乡镇教育管理中心决定，执行过程中往往碍于人情关系而最终趋向平均化，绩效落差多不会超过300元(图3)，大家都认为“这本来就是自己的钱，不过是留到年终一次性发放”，绩效工资没有起到应有的激励作用。

图3 H县中小学教师绩效工资差额

(五)行政执法责任缺位的教师日常管理

与关键利益领域的过度“作为”相反，在教师日常管理的非重大利益相关领域，教育行政部门则表现出不关心、不干涉的态度。一是关于学校的作息时间，教育局未作规范，出现很多中小学竞相将早自习提前到七点乃至六点的情况，要求教师必须在早自习前到岗(图4)。提前上班时间无疑是学校之间成绩比拼的产物，教师对此怨声载道却无可奈何。二是关于教师体罚学生的处理，教育局对相关事件的处理也缺乏明确的态度。H县教师体罚学生后，“私了”成为事件处理的基本思路。三是教师在艺术培训班、补习学校代课等情况较为普遍，教育行政部门对此态度模糊，长期不开展相应的监管和查处，实际上默许和纵容了这一行为。四是在应试体制下，学校和教师长期存在“主、副”课的错误观念，占用音、体、美课时补习语、数、外的现象比较普遍，教师之间“借课”的行为被普遍默许。

图4 H县中小学教师到校时间

四、研究结果分析

研究发现，基层教育行政部门教师管理权的行使缺乏对教育自身规律的观照，是用行政权利的逻辑管教育，而不是以教育的逻辑开展行政管理，权力“围困”之下，基层教师生存境况堪忧，制约着学校自主办学的实现和课程教学改革的实施。

(一)教师管理权越位与缺位的本质

基于教育改革政策可能会缩小原有权力行使空间、减少原有利益占有份额的判断，手握权力者拓宽权力的辐射范围是权力的自然属性，在此过程中出现的权力缺位、权力滥用等也侵蚀着教育的根底。

县级教育行政部门在教师管理中的集权、放权行为从合法性的角度看无可指摘，甚至对强调学校主体性的现代教育管理理念进行了充分附和。但从权力行使有效性的角度看，却存在对教育法律法规的投机取巧之嫌。教育行政权力行使的有效性体现在三个方面：“教育法律法规所允许的行为得到有效的保障，教育法律法规规定的强制性行为得到切实的遵守，教育法律法规规定的禁止性行为得到真正的禁止。”[5]由于我国教育法律法规不完善、不具体、操作性不强，导致教育行政权中大部分权力都属于自由裁量权，地方教育行政部门的权力行使没有明确的边界。但这并不意味着行政主体可以忽视行政对象的专业权力和主体性需求，可以僭越教育的基本规律和国家的教育方针政策。县教育行政部门把持人事管理的绝对权限，控制教师招录与流动、拔高教师职称评聘标准、私定教师评价和惩罚性措施，所谓“集权”实则是权力的越界；对学校提前教师上班时间、绩效工资搞平均主义、体罚学生、教师私自办班等行为睁只眼闭只眼，所谓“放权”实则是权力的缺位。在貌似合法的集权与放权之后，拥有不少自主权的学校非但难以实现自主发展，反而有了“被牵着鼻子走”的感觉。比如，在县教育局允许学校自主安排作息时间后，学校没有从师生减负的角度考量，反而竞相提前到校时间，其根源就在于教育局抓住了“学业成绩考评”这一指挥棒。

总结起来，县级教育行政权在教师管理中的问题不单是“管得过多，管得过死，管得过细”的问题，而是寻求管理成本最小化、利益最大化的权力角逐：在核心利益上抓权，在周边利益领域放权，用最低的管理成本实现对教师发展的最大化控制。权力的行使缺乏对教育自身规律的观照，是用行政的逻辑管教育，而不是以教育的逻辑开展管理。

(二)权力“围困”下的基层教师和学校生存境况

研究发现，基层学校和教师被来自包括教育管理者在内的各方面的权力“围困”，生存境况极其艰难，影响着基层学校自主办学和课程教学改革的实施。

1.教师压力增大，幸福感、职业认同感降低

县级教育行政部门在权力行使的过程中，对结果(成绩)的追逐消解了教育的意义和价值，其实质是在消解学生和教师生命过程的意义和价值，最直观的体现就是教师压力增大，幸福感、职业认同感降低。

调查显示，66.5%的教师一天工作时间超过10个小时，60.3%的教师存在较大的教学压力，而压力源依次是：学业成绩排名(占比48.3%)、日常考核检查(占比22.8%)、职称晋升(占比20.6%)、校园安全(占比15%)。60.7%的教师感到自己不幸福，75%的教师或多或少有职业倦怠感，55.8%的教师缺乏职业认同感。进一步调查显示，教师对各类管理制度的满意度极低(图5)，缺乏人性化的管理成为造成教师幸福感、职业认同感缺失的重要原因之一。

图5 教师对教师管理制度满意度

健康权、休息权是教师基本的人身权利，中小学教师本身承担着繁重的教学和学生管理任务，大多处于超负荷工作状态。以惩戒为主的考核评价，非人性化的作息制度，自抬门槛的职称评聘，关系主导的轮岗研修……凡此种种，都将基层教师的生存状态逼至可怜之境。

2.教师教学主体地位丧失，课程改革难以落地

《教师法》关于“教师权力”第一条明确规定，“教师有进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验的权力”。专业性是教师职业的特质，也是教师专业发展的前提。然而，现实中“政府强加的问责正在侵蚀教师的专业自主，教师不断丧失对教学内容与形式及评价的决策权”，[6]专业性丧失意味着教学改革主体地位的丧失，教师无心亦无力改革。

具体而言，教学改革的障碍有三个层次，一是管理部门没有给予教师充分的尊重和激励，加之工资待遇低，教师职业认同感不高，对管理制度满意度低，主动改革的积极性不高；二是日常考核和过程管理上存在太多“规定动作”，固定的课时安排、教学计划，统一的教案撰写等占据了所有教学时间，没有给教师留下自主改革空间；三是以成绩为导向的考核评价体系让教师自主改革成了“高风险”，回避改革是出于教师的“避险”本能。很明显，教育行政部门虽未明确限制教学改革，但其管理和考核制度设计导致教师教学主体性地位丧失，课程改革难以落地。

3.教育法律法规不能有效执行，学校办学失范行为得不到纠正

教育行政部门对学校不按作息时间作息、违规补课等现象置之不理或默许，是对治教精神和教育公权力的亵渎。关于上文提到的种种失范行为，校长、教师普遍认为：“不是我们想这么干，是上面逼着我们这么干”。某乡镇中学的T校长说：“谁都知道早自习六点多开始，保证不了学生充足的睡眠，教师也很反感……但全校数我来的最早，这么干了出不了成绩，上面说我们至少努力了，不这么干再出不了成绩，那我这个校长就当不成了。”教师更是满心委屈：“上面这么逼我们，难道我们就不能逼一逼学生。”不难看出，在一个虚无的指挥棒下，学校教学陷入了恶性循环的怪圈，难以自拔，学生、教师、校长都成了受害者。

4.校长丧失实际办学自主权，学校发展的主体性丧失

对人事管理权的绝对控制极度弱化了校长对教师队伍的管理和领导。某村小的L校长说：“老师的进出跟我这个当校长的没有任何关系。”人事权的完全丧失使得校长对教师领导力不足，教师对校长决策“不买账”的情况比较普遍。

尽管如此，校长对人事权的丧失普遍“认命”，被下放的“周边权力”则成为校长主体地位发挥和学校自主发展真正的“累赘”，学业成绩排名(41.2%)和日常管理压力(30.9%)成为造成校长办学自主权丧失的主要因素，表现在：教育行政部门以学业成绩对学校进行横向排名，成了学校一切工作的指挥棒，导致学校必须把主要精力放在抓成绩上；行政部门“下放”给学校层面的日常管理任务繁重，走马观花式的督导检查，频繁重复的评估测试，让校长疲于应付，自主办学实际沦为空谈；行政部门将一些“吃力不讨好”的教师管理任务加在校长身上，校长干的都是“得罪人”的事，使得教师对校长教学改革创新理念和行为不支持、不配合，学校发展的自主性丧失，教学改革难以推进。

5.县域内教育发展模式僵化，应试主义盛行

“以县为主”的制度本意是扩大地方办学自主权，为教育改革创造宽松的制度环境，鼓励地方教育特色化发展。然而，由于管理部门权力行使越位、缺位，更加深了地方教育的功利色彩和“千校一面”的状况，教学模式刻板，评价标准滞后，应试之风盛行。

H县经济发展落后，实行“教育立县”方针，历年高考成绩突出。然而，这样的成绩是“学生苦学，教师苦教，家长苦供”出来的。一个“苦”字，在提倡快乐学习、身心健康发展的今天，意味深长，全社会对教育的功利诉求不言而喻，而教育行政部门一把尺子量到底，为“高考大业”提供着制度保障。于是，出不了成绩就该罚，晚睡早起、体罚补习，都成了“苦”的一部分，所有人都寄希望于“甜”的结果，而不在意学生十余年学校生涯中的生命质量，以及教师的专业发展与生活幸福。学校、教师、学生都被应试制度所成就，却也成了制度的牺牲品。

五、讨论与建议

多年来，学术界孜孜探寻着教学改革难以落地的根源，教师研究者们大多尝试从教师专业发展的角度破解教改困局，提出了智慧型教师、卓越教师等各种期许。然而，教师个体再高的自我要求，始终都抵不过其直接管理者的影响。新时期，教育行政管理体制改革必须努力适应时代发展的需要，向趋近“教育善治”和“办人民满意好教育”的方向前进。

(一)转变政府管理思维和角色定位，强化教育治理和服务意识

县域教育行政主体必须切实领会现代社会教育管理的实质，转变“唯我独尊”的控制型管理理念，树立教育治理思维和服务者意识，为教育改革发展营造良好的制度环境。

传统的教师管理是由效率主义和功利主义思想主导的，看重对教师的监督和控制，“往往使教师觉得管理制度与自身是对立的”。[7]教育管理体制改革的核心是调动政府、学校、教师以及社会力量的积极性和主动性，让教师从管理的对象变为管理的主体之一,实现有效的教育治理。新时期，教育行政主体要破除官本位思想，改变单一的自上而下的管理模式，“以共治求善治，建构一种有限的政府、规范的市场、自觉的现代社会共同构成的治理格局”。[8]教育局作为学校管理的主体，面对的是专业领域和专业人员，管理过程是存在专业边界的，其职责就是“满足教师‘教’和学生‘学’的需要，提高教学过程的效率”,[9]基层教育行政部门不能固守传统“领导思维”和狭隘的“权力意识”，要尊重学校发展自主性和教师的专业性，将领导者和被领导者的关系转变为服务者和服务对象的关系，基于教师发展的主体性需要思考管理问题，组织管理策略，充分发挥权力行使在服务教育教学改革、教师发展方面的功能。

(二)树立“有限权力”和“权责统一”理念，规范教育行政权的边界

教育行政部门对“什么不能管，什么必须管”的问题必须要有清晰的制度边界。具体而言，一方面要坚持“法无授权皆禁止”的行政原则，教师管理权力不能逾越以下边界：尊重《宪法》《民法典》等法律法规基本精神，不得损害教师休息权、健康权等基本人身权力；不能干涉和限制《义务教育法》《教师法》等法律法规所赋予教师的基本教学权力，如依法自主开展教育教学改革的权力；按照《行政法》的基本原则制定下位教育管理办法，不能随意抬高教师考核和职称评聘的门槛；不能剥夺学校在教师招录中的参与权，教师的需求数量与专业应由学校决定，建议实行以学校为基础单位的招录制度；对教师实施惩戒必须要有相关法理依据，不能以行政权替代法权，如不能以考试成绩作为惩罚教师的依据；涉及教师调动、工资制度、教师研修、轮岗交流等重大人事管理事项的，要制定相应的管理办法，做到依法依规，减少管理的随意性。

另一方面要坚持“权责统一”的原则，教育行政部门必须履行以下职责：以少年儿童基本权利为准则，对体罚、侵犯休息权等损害少年儿童身心健康发展的行为要依法惩治；以教育法律法规为准则，对不能执行国家课程标准、违规占用音体美课程等行为要依规问责；对国家的教育教学改革基本方针，要认真贯彻落实，不能打折执行；尊重教育教学的基本规律和学生身心发展的基本规律，对学校办学中违背两种规律的行为进行督查和纠正；尊重教师发展和专业成长规律，对学校在教师培训研修、评奖评优中利益分配存在明显不均的现象予以规范。

(三)建立以过程改进为导向和以激励为主的教师考核评价制度

改革以往以学业成绩考评教师的单一标准和以排名为目的的考核评价，建立并落实教学、科研、师德师风等多维度的教师评价标准，注重过程性评价，以评价促发展，以评价促改革，通过评价引领教师专业化发展，“整合各种常规性和临时性检查，减少检查活动，给基层和学校创造安心、静心的办学环境”。[10]更加重视发挥教师评价的正向激励作用，慎用处罚措施，减少带有惩罚性的负向强化，重视“奖优”而不是“罚劣”，给教师创造一个轻松愉悦的制度环境，减轻教师的工作压力和心理负担，通过建立教师交流补偿机制代替职称评聘的限定性规定，通过“构建集绩效、晋升、教龄以及政策性补贴为一体的综合化教师工资结构体系”代替奖惩色彩明显的单一绩效工资制度，最终形成以过程改进为导向和以激励为主的教师考核评价制度。[11]