城乡义务教育教师流动政策常规变迁的问题研究

仲米领

(东北师范大学中国农村教育发展研究院,吉林长春 130024)

当前，经济社会发展不断地敦促农村教育转型，农村社会环境和利益诉求的复杂性以及新的社会发展战略亟需义务教育教师流动政策自身具有运动、发展和自我更新的特性，与周围环境处于自我修正的动态变化过程。统一的教育规划有利于促进基础教育资源的共享发展，提升城乡义务教育的办学质量。[1]我国政府把义务教育教师流动政策当作实现教育公平的重要抓手和改革工具，发挥其合理配置教师资源的作用。因此，针对以往城乡义务教育教师流动政策发展历程的分析，立足于流动政策内容的设计和流动策略的安排，总结教师流动政策的变迁规律，指出其存在的不足，对于完善城乡义务教育教师流动政策和改进流动实践具有重要意义。

一、渐变与桎梏：常规变迁下城乡教师流动政策的考察

林德布洛姆(Charles E. Lindblom)的渐进主义认为，公共政策决策者对政策具有稳定性和连续性的期待，通过吸取经验和教训，对现有政策进行微调和差异性修正是保持其有效性、生命力和活力的重要保证与通用手段。政策的制定在政治上的可行性并不是一劳永逸的，新问题会层出不穷，政策决策过程是对以往政策行为不断修正的过程，新政策是根据过去经验，在现行政策基础上经过小范围的修订和完善而获得的。[2]通过回溯性地分析城乡义务教育教师流动政策，考察在不同的历史背景和社会发展阶段下政策自身特点、关注重点以及变化规律，实际上其遵循着渐进主义的修正路向，一直在发生着政策的常规变迁。

(一)启动与发展阶段：鼓励城市教师到农村任教

1997年，《中华人民共和国国务院公报》提出“要建立教师流动的有效机制，采取切实的政策措施，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教，实行教师定期交流。”[3]政府首次在国家政策层面通过教师流动来改善薄弱地区教师短缺的窘况。之后，国家鼓励大中城市骨干教师到薄弱学校任教或兼职，城镇学校教师以各种方式到农村缺编学校任教。并辅以优惠和补助条件，推动城镇教师到农村学校任教。

2002年，《中小学教师队伍建设“十五”计划》强调建立教师交流制度，[4]政府越来越重视流动政策，并视其为合理配置教师资源的抓手。“十五”计划中还提到建立人员流动服务体系，教育行政部门的人才交流中心旨在推动校际、区域之间教师的合理流动。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》强调了城镇小学教师到农村任教一年是聘任为高级教师的必要条件，[5]在一定程度上激发了城市教师到农村任教的动力，成为教师职业发展过程中必要的遵从。至此，义务教育教师流动政策首次规定城镇教师到乡村任教的制度，并对城镇教师晋升职称规定更加严格，由原则上到农村任教且时间年限模糊的规定，到应有一年以上任教经历的具体规定。一直以来，教师流动政策强调城市教师流向农村地区，以悲悯之心帮扶农村教育，发挥城市教师的奉献精神，并通过倾斜性的政策举措推动由城市到农村的流动。教师流动政策在前期政策的基础上，进一步阐述教师流动办法，是一种政策修补和改善的过程，明显体现教师流动政策的常规变迁。

(二)丰富与充实阶段：建立流动保障制度引导城市教师到农村任教

2005年，为推进义务教育均衡发展，提倡优秀教师应多校授课，积极推动城镇教师到农村任教，教师流动成为统筹规划和优化教师资源配置的重要手段。2006年《中华人民共和国义务教育法》[6]强调通过组织教师和校长的流动与培训，加强对薄弱学校的建设，是县教育部门均衡教师资源配置的职责所在。教师流动取得了合法地位和法律保障。同年，《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》提到“以推进城镇教师支援农村教育为重点，不断优化和提高农村教师队伍的结构和素质。”[7]教师流动政策针对现实问题的解决不断优化,并不断进行着常规变化，才能促进城镇教师支援农村教育工作的顺利开展。此后，2007年至2010年，政府仍把教师流动作为均衡城乡师资发展的重要抓手，国家历次颁布的教育政策文件中不断强调建立健全城乡教师交流机制。我国义务教育教师的流动政策一直被政府所重视，体现了该政策在我国教育发展和规划中良好的连续性和稳定性。

(三)深化与完善阶段：多样化的流动途径促进城市教师到农村任教

2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》对教师流动方式和保障生活条件以及城镇教师评聘高级职称做了更为详细的规定，强调在县域内建立校长和教师交流制度。[8]不同阶段教师流动政策是对上一阶段政策的渐进修补和完善。2014年，教育部提出“加快完善城乡教师轮岗交流制度”，[9]通过“县管校聘”的管理方式促进教师流动。在教师职称评聘上，到薄弱学校任教一年以上，成为申报高级和特级教师的必备条件。

2015年，《乡村教师支持计划(2015—2020年)》指出“推动实行县管校聘的管理体制，为优秀城镇教师流向乡村任教提供制度保障。”[10]同时强调县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗。在发挥政府对教师流动引导作用时强调“深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动。”[11]政府高度重视乡村薄弱学校的教师质量，把完善城乡义务教育教师流动作为优化教师资源配置的基础性工作，更是教育行政部门义不容辞的职责。我国教育政策在遵循义务教育均衡发展、服务基础教育改革和提升乡村教育质量的前提下，瞄准教育实践问题逐步修正和完善，在不同时期发生着缓慢的常规变迁。

当前的教师流动办法缺少新途径、新方式和新理念，教师流动问题的解决依然任重而道远，其执行不当、无法正中问题要害，陈旧的教师流动方法甚至成为均衡城乡教师资源发展过程中的桎梏。

二、常规变迁下城乡教师流动政策的运行缺陷

义务教育教师流动政策诞生以来，一直沿用渐进主义变迁的逻辑，对原有政策小幅度地修补，通常政策周期相当长且收效甚微。教师流动政策追赶着教师流动问题以及滞后性的政策修补无法正中要害，势必产生大量的现实问题。

(一)政策规约下的城乡教师流动出口狭窄

从城乡教师流动政策文本内容来看，一直在强调城镇教师到农村薄弱学校任教轮岗和交流，从早期呼吁发挥奉献精神到设置诱人的条件，再到如今设置强制性、限制性条件敦促城市教师流动到农村。然而，无论是城市教师还是农村教师都有流动的意愿，尤其是在国家大力提倡义务教育教师流动的背景下，教师流动愈发凸显工具理性。当前的教师流动通道仅仅是针对城市教师，而且城市教师参与流动的比例较小，教师在同类学校和相同工作环境的学校流动机会就很少，使他们缺少一种流动理念和习惯。因为城乡同等条件的义务教育教师流动并没有大规模的推广，流动的观念并未深入人心。教师流动政策在引导、强推着一批流动愿望较弱的人参与流动，而忽略了流动愿望较强的农村教师群体，这种不对称性堵塞了教师资源流动的出口，甚至会压抑农村教师专业发展和职业期待。教师流动政策规约下较为狭窄的流动通道，无法满足渴望流动的农村教师正当意愿。

(二)政策裹挟下的教师流动效果式微

在义务教育教师流动政策规约下的教师流动行为，其背后不仅有鼓励性条件，且兼具强制性，政策机制裹挟下的教师不得不服从。据东北师范大学中国农村教育发展研究院的调研数据显示，有64.7%的教师最初来农村是被动性因素所致，主动性因素仅占28.4%。城镇教师有77%“不愿意”交流到边远艰苦地区农村学校，即使提高工资仍然有52.4%的城镇教师“不愿意”交流。[12]作为流动政策对象，城市教师尤其是那些追求稳定工作和生活环境的教师，面对这种强制性举措时往往产生恐慌。除了有特殊需要的教师会积极地申请到乡村任教以外，如果城市学校教师申请流动少于规定的比例，其他教师对于流动并不积极，与在城市任教的稳定生活相比，舍弃政策中的奖励性条件，避免发生流动成为一种集体共识。但作为一种政策制度安排，教师流动政策利用其权威性、强制性，裹挟着城市教师加入到流动教师队伍中去，教师本人又不得不服从规则，进而会影响政策初衷。因为流动在某种程度上是一种政策安排，容易产生职业交易行为，在未形成深入人心的流动观念和打破学校人身份的桎梏之前，政策裹挟下的教师往往会使得流动效果式微。

(三)复杂利益关系易致流动目标异化

教师流动政策的目标是让流动教师给农村学校教师带来新的教学理念、教学方式，且弥补学校暂时的师资短缺局面，发挥城市教师帮扶作用。因个人诉求的复杂性和多样化，部分流动教师虽然交流轮岗到农村学校，但仍然盘算着城市教师待遇，无法安心下来适应新工作环境和融入到陌生的生活中去。归根结底，还是政策的制定、执行以及评估出现了纰漏，让原本安逸于城市生活的教师流动到条件较差的地方工作，本来就很难行得通，那么自然会用各种条款和激励措施引导教师发挥奉献精神。这种看似合理的政策手段实则隐患无穷，因为其流动的动机是完全为了满足职业生涯发展的硬性要求和学校设定的任务，对于是否契合政策的目标，具有很大程度的随机性。可以说，教师选择流动是基于复杂的利益诉求，容易导致为了流动而流动，“较多地考虑‘私人’或‘组织’目标，而非出于政策本身的公益目的。”[13]当前，城乡教师流动率低，教师对交流的认同低，教师参与交流的比例符合国家政策规定的比例仅为55.6%，[14]在此过程中可以说是顺带完成了流动政策的初衷。教师流动政策在遇到复杂的利益诉求后，其固有的均衡教师资源的目标容易被压制和消解。

三、推陈与出新：政策范式转变助力城乡教师流动

霍尔(Peter A. Hall)把科技哲学领域的范式运用到公共政策领域，在政策科学分析中提出了“政策范式(Policy Paradigm)”。[15]政策范式的转变说明政策制定者针对政策问题性质和解决现实问题的办法、态度和原则发生变化，并针对现实问题而采取不同于以往的问题解决方式和处理办法。在新的教师流动政策规约下提出新的流动办法，对于打破传统观念和惯性思维发挥着重要的前端控制作用。

(一)政策范式转变的现实呼唤

我国城乡教师流动政策一直在为教师流动“铺路搭桥”，以期实现城乡教师资源配置均衡化。从政策科学角度来看，我国教师流动政策依然在追赶着教师流动问题，现存的教师流动问题仍是影响城乡教育一体化的痼疾。流动政策作为一种重要的行政安排，并不能正中现实问题的要害。加之我国的城镇化进程，农村教师群体褪去了职业光环和奉献为民的知识分子情怀，农村教师流向城市的意愿有增无减，进城流动成为农村教师群体追求自身利益最大化和成功的标榜。城市教师千方百计地留在熟悉且舒适的场域，面对流动带来的不确定性，多数教师更愿意在原来的单位。

在复杂的社会环境下，教师流动政策针对的问题较为棘手，需要采取新的举措和行动准则，建立新的解决流动问题的方法和集体规约。从马克思主义哲学唯物辩证法来看，常规变迁是一种量变的积累，范式转变是质变的飞跃。如果最终要达到政策的质变即均衡城乡师资和实现教育公平，不仅要时刻反思现有政策，且应有高瞻远瞩的眼光和与时俱进的思维。时刻具有政策危机意识，适时打破政策常规变迁是十分必要的。

(二)政策范式转变是突破路径依赖的应有之义

美国经济学家保罗·大卫(Paul A. David)最先提出“路径依赖”，在之后的发展和完善中形成系统的思想。而在制度经济学中的广泛应用和为人所知的功劳应归功于道格拉斯·诺斯(Douglass C. North)，并把“路径依赖”运用到分析制度变迁中来。他认为政策制度也像物理学中的物体一样具有惯性，一旦开始运行往往就会陷入一种“自我锁定”状态，受到自我增强机制和政策制度退出成本的效应以及后续形成的政策矩阵网等因素的制约和牵绊。[16]这容易形成一种自我保护机制，并会忽视政策效益的高低，如飞轮一样不停地运转。

通过对我国常规变迁的教师流动政策发展历程的分析，其表现出一种渐进主义的自我完善态势，呈现的是一种路径依赖特点。教师流动政策作为一种政策安排，为了获取社会效益报酬递增，缩减政策退出成本，使得政策处于一种“锁定”状态，稳定地服务于农村教师质量提升。并且围绕教师流动政策衍生一些辅助性政策制度，如农村教师周转房政策、流动补贴政策、国培计划、省培计划等众多的政策应运而生，形成政策矩阵网络。这些辅助性政策相互交错影响，产生了自我强化机制和协同机制，更会产生牵一发而动全身的效应。政府部门基于政策退出成本的考虑，继续推行现有政策，且期望其单位成本逐渐降低。在教育发展不平衡不充分等新的矛盾面前，均衡配置城乡教育资源等问题不仅要坚持教师流动，更需要我们对流动方法的改进和创新，有必要思考是否需要打破教师流动政策的路径依赖，深刻反思当前教师流动政策的实际效益。而当前利用范式转变解锁教师流动政策的“锁定”状态，突破实施已久的教师流动策略的束缚，是我们不得不认真考虑的问题。

四、机动教师队伍：教师流动政策范式转变的可能性策略

教师流动政策作为均衡城乡教师资源的重要抓手，其自身演变轨迹亟需要回应社会现实需求，寻求科学的理论指导，适时发力打破政策路径依赖。如果把教师流动政策的常规变迁看作量的积累，教师流动政策范式转变就是实现质的飞跃。而构建机动教师队伍政策是对传统教师流动政策范式的超越，也是均衡师资配置进行新流动方法的尝试。以下从三个方面阐述机动教师队伍作为政策范式转变的具体实施策略，旨在规避常规变迁的义务教育教师流动政策的缺陷。

(一)另辟流动教师的来源和补充渠道

机动教师队伍专门从事区域校际间的流动，以转变之前教师流动旧规，优化农村薄弱学校的师资配置。在突破老旧流动方法的前提下，机动教师队伍改变之前鼓励和限制性措施来引导城镇教师到农村任教的做法，建立在尊重教师流动意愿和学校实况的基础之上。一方面，吸纳有流动意愿的城市教师和具有社会责任感的教师加入；另一方面，公开吸纳社会人士和应届毕业生作为流动成员，改变之前单方面抽调城市学校现有教师的做法，形成一支专门流动的机动教师队伍。

在招聘源头事先声明机动教师队伍具有流动性特征，有利于消除成员对流动行为的排斥心理，为新的教师流动机制形成奠定基础条件。首先，教育行政部门以公开招考方式招聘教师流动岗位候选人，从职业入口选拔能接受工作流动性较强的教师，且招聘持有教师资格证的大学毕业生和对乡村教育事业充满憧憬与期待的社会人士。其次，若机动教师队伍中全部为大学毕业生或者无经验的教师，势必会影响机动教师队伍的整体水平，违背了教师流动目的，因此机动教师队伍也要吸纳有流动意愿的在职城乡教师，前提是经过该单位的批准且不影响学校正常教学活动。最后，机动教师队伍也要照顾到农村优秀骨干教师的流动意愿，原则上是不鼓励流动，因为农村学校教师队伍本来就缺少优质教师。但是为了不压制个人正当意愿，允许农村优秀教师加入到流动教师队伍中去，但需要学校批准，并设置相应的条件和规约。

(二)启动新的教师配套福利和流动程序

机动教师队伍是由县教育行政部门直接统筹管理，机动教师队伍成员的工资水平和福利待遇不应低于城镇在职教师的平均水平。因为其工作的特殊性且兼具合理科学配置教师资源的附加功能，在薪资待遇、保障条件方面给予优先照顾。依据流动学校现实条件分为普通、一般、贫困地区，并考虑工作量的大小，实行梯度化的岗位津贴补助制度。主要包含交通费、午餐费、住宿费、家庭团聚费、单身补贴费等，基于流入学校区位条件和生活环境的艰苦程度，因地制宜，稳住流动教师并切实保障该群体的生活条件和工作待遇。除流动教师的岗位津贴之外，在其他待遇方面也应考虑流动工作特殊性，还应包括绩效工资、医疗补助、住房公积金等，设置有吸引力和人性化的待遇条件。另外，流动队伍成员的配偶工作和子女学业也应有鼓励性保障举措，如依据家庭子女的大小，流动成员的配偶可以获得额外的家庭负担费用，子女的学业费用也应给予减免优惠。物质是激发奉献精神的保证，而精神的满足是教师持续奉献、投入教育事业的强劲动力。通过县域内各种电视、互联网和广播媒体渠道定期对流动教师的生活和工作状况进行报道，作为一种宣传农村教育的新闻资讯和价值指引，提升流动教师个人荣誉感和成就感，让社会公众认可流动教师的工作价值和社会意义，让本人在内心中得到精神鼓励，从事迹行为中感染他人。

机动教师队伍规模依据县域内城乡教育差异而定，其秉承的原则是到最需要的农村薄弱学校去。注重盘活教师资源，坚持按需分配，切忌盲目扩增机动教师队伍。科学合理的流动程序大致可如下安排。县域教育行政部门每年定期发布农村薄弱学校教师缺额征集信息表和学校教师缺额申请表，农村学校在规定时间内递交缺额信息表。每年寒假前，教育行政部门通过核查学校申报信息的真实性，把各个学校缺额信息反馈给机动教师队伍。寒假后，机动教师队伍成员根据个人的实际情况和愿望申请将要流动的目标学校，其选择的数量为2～4个学校，申请流动学校任教年限大于等于两年，如果申请流动的年限超过最低年限，每月会有额外的补助奖金。县域教育行政部门综合考察和统筹安排，在每年暑假前确定流动人员名单、目标学校以及任教科目等具体工作事宜。

(三)尝试构建流动教师考核与退出机制

对机动教师队伍监督考核的主体包括流入学校和县域教育行政部门，由于队伍成员了解工作的特性，成员的自觉性较好，工作热情高涨，对成员的监督工作比较容易操作。监督的内容主要是依据各个流入学校具体情况而定，包括工作态度、教学内容、教学方法等，强化教师个人职业道德、业务能力，建立流动教师在任教学校的工作档案，以便于监督和管理。在考核方面，改变之前唯分数的考核标准，考核内容趋向综合化、互动化、差异化和人性化。在课堂教学中认真负责，善于运用新颖的教学方法和技能，善于与周围教师交流工作经验，为学校带来一种好学、善学、勤恳、敬业的文化，这些都属于考核的范畴。对流动队伍成员的监督既要宽容又要严格执行规定的办法条例，对流动教师的管理考核要有法可依、有章可循，充分发挥各项规章制度的“育人、用人、管人”作用，使机动教师管理工作走上科学化、规范化的轨道。

考虑到机动教师队伍成员大部分是刚毕业且未婚的毕业生，不可能长期进行流动，也有成员无法忍受长期流动的工作特性。因此，必要的退出机制也是保持队伍活力和生命力的重要保证。对于参与流动的成员必须工作满十八个月才能决定去留，在职教师最低为两年才能提交申请退出机动教师队伍。具有三年以上流动工作经验的教师，如果想退出并从事稳定的教学工作，可以申请到县城学校任教或优先给配偶安排工作，并在同等条件下优先录用。总之，要为退出成员提供到其他学校任教的工作保障，解除流动教师的后顾之忧，促使机动教师安心工作、踏实流动。通过流入学校与主管教育行政部门双向评价相结合的方式，从教学能力、教学效果、教学影响力等方面多维度评价，基于流动期间的个人表现、教学成果等，对于退出的成员在以后的工作岗位上评优评先和职称晋升方面给予倾斜，并且之前的流动津贴会续发一年。