新中国七十年大学教师流动制度的变迁逻辑——基于历史制度主义的分析

肖京林

(云南大学政府管理学院，云南昆明 650091)

一、引言

教师是大学组织的核心资源，流动是教师学术职业的基因。改革开放以来，随着我国政治、经济和社会体制的转型，大学人事管理逐渐由“身份管理”向“契约管理”、“行政管理”向“法治管理”、“人身依附”向“双向选择”转变。当前我国大学教师流动日益频繁化，教师流动一方面为大学提供高层次人才，实现人力资源的优化配置；另一方面一些大学出现“人才流失”“人事纠纷”等问题。本研究通过梳理新中国70年来我国大学教师流动制度历史沿革，以历史制度主义为研究视角，透视我国大学教师流动制度的变迁逻辑，打破制度的路径依赖，实现大学教师流动制度的创新。

二、分析框架：历史制度主义及其适切性

(一)理论基础：历史制度主义

历史制度主义是新制度主义政治学理论的一个分支，它强调历史研究的重要性，企图阐明制度在长时段的变迁逻辑，以及制度如何与宏观结构、微观行动者互动。历史制度主义认为，制度是“嵌入整体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”。[1]在历史制度主义中，制度既被视为自变量，又被看作是因变量。作为自变量的“制度”，研究制度的发展与变迁对行动者等的影响。作为因变量的“制度”，探索制度如何受到宏观结构、微观行动以及政治变量序列等的影响实现变迁。历史制度主义的核心特征表现为：第一，倾向于在相对广泛的意义上来界定制度与个人行为间的相互关系；第二，强调在制度运作和产生过程中权力的非对称性；第三，强调制度的路径依赖和意外后果；第四，关注制度与观念、信仰等因素的综合影响；[2]最后，历史制度主义借鉴经济学理论中的报酬递增思想，提出了“路径依赖”概念。制度一旦确立，就会“对随后的个人决策与零散的制度—建立事件产生持续的影响”。[3]路径依赖将制度置于“锁定”的状态。如何打破路径依赖，推动制度的创新？“历史否决点”为制度的创新提供了契机，即在制度薄弱之处各种政治力量、外部环境的冲突，打破原有制度的平衡，实现制度的变革。

(二)历史制度主义分析框架的适切性

大学教师流动是社会流动的一种形式，是指大学教师在不同区域、不同工作单位或不同职业方向上发生移位的社会现象。[4]根据流动的方向可以分为系统内流动与系统外流动。系统内流动指的是大学教师在不同学校之间实现身份的转化；系统外流动指的是大学教师在不同职业之间的转变。本研究主要研究系统内流动，具体包括调动与辞职。历史制度主义作为分析框架适切性体现在：一是历史制度主义的历史观强调制度的演化性，路径依赖与历史否决点为大学教师流动制度的发展与变革提供了分析框架；二是历史制度主义的结构观强调宏观结构的影响、政治变量的排序方式、行动者权力的非对称性等，为大学教师流动制度的生成、演化等提供了解释框架；三是历史制度主义对制度的长时段发展历程进行分析，有助于超越单一的政策文本与特定的结构背景，为探索大学教师流动制度提供更为全面、深入的视角。

三、历史回顾：大学教师流动制度的变迁轨迹

(一)身份与计划：国家控制型的流动模式(1949-1977)

第一， 人事管理的计划性。在就业制度方面，为实现人力资源配置的最大化，国家实行“统包统配”的就业制度。国家根据各事业、各地区、各单位人才需求情况，按照社会成员的户籍、学历等统一分配，安置个体进入不同类型的单位工作，单位和个体没有自主权。在高等学校人事管理方面，1953年5月29日，政务院180次会议通过《关于修订高等学校领导关系的规定》，提出：“中央高等教育部……对全国高等学校(军事学校除外)实施统一领导”，包括高等学校的设立、院校专业设置、招生任务、基本建设任务、财务制度(包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇)、人事制度(包括人员任免、师资调配)。[5]212

第二，人事管理的封闭性。个体一旦进入单位工作，便具有永久性雇佣的身份，除特殊的政治或法律因素外，单位无法解除组织成员的雇佣关系。国家通过编制制度、档案制度将个体固定在单位中，组织成员的流动必须经过有关行政部门或上级主管部门的批准才得以实现。1956年6月4日，高等教育部颁布《关于高等学校教师调动的暂行规定》，提出：“中华人民共和国高等学校教师是国家工作人员，应该根据国家需要，服从国家调动”。[5]634在1961《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》中强调，高校教师的调动必须经过教育部的批准。[5]1063最后，“大学教师”不仅是一种职业，更是一种身份——“国家干部”，这种身份的荣誉感、优越感保证着教师职业的稳定性。

第三，人事管理的全能性。单位是集政治、经济和社会资源于一体的综合性组织，单位之外无自由流动的资源和空间。单位包揽着组织成员的“生老病死”，离开了单位个体将难以获得生存的资源。全能式的单位使组织成员既无流动的想法，也无主动流动的可能。在户籍制度方面，城乡二元分割的封闭性使得城乡居民之间的人员流动受到严格的限制。1958年，国家颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从法律上将我国社会成员分为了“城市”与“农村”两种类型，规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”。[6]

(二)改革与松动：过渡型的流动模式(1978-1999)

第一， 人事管理的逐步放权。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“坚决实现简政放权，扩大学校办学自主权；调整教育机构，相应地改革劳动人事制度”。[7]1993年，中共中央和国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》，强调“改革包的过多、统得过死”的教育体制。[8]在高等教育权力下放的主旋律下，大学人事管理制度以恢复和改革职称评审制度、探索聘任制为标志，构建符合中国特色社会主义人事管理体制。在人事管理制度方面，1986年，国家教委颁布了《高等学校教师职务试行条例》，恢复和改革职称评审制度，正式实行专业技术职务聘任制。[9]1993年《教师法》和1998年《高等教育法》的颁布更是为教师聘任制奠定了制度基础，规定“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。[10]

第二， 身份的松动：“国家干部”向“专业人员”的转变。在传统的单位时期，我国公立大学教师属于“国家干部”身份。进入到改革时期，我国公立大学教师的身份出现转型。1993年《国家公务员暂行条例》和《教师法》的出台为教师的身份在法律上进行了“正名”。《国家公务员暂行条例》中指出“国家公务员”包括“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，[11]大学教师并未列入国家公职人员之列。在《教师法》中也明确指出“教师是履行教育教学职责的专业人员”。[12]大学教师的身份由“国家干部”向“专业人员”“劳动者”转变，保障着劳动者的合法权益，调整着劳动关系。

第三，人事管理制度的逐步市场化。“统包统配”的就业制度向“双向选择”的就业制度逐渐过渡。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中就提出要改革“高等学校的毕业生分配制度”。[7]1995年，全国事业单位机构和人事制度改革工作会议也确立了人事制度改革社会化的发展方向。到1996年1月，原人事部颁布了《国家不包分配大专以上毕业生择业暂行办法》，提到“毕业生通过人才市场在多种所有制范围内自主择业”。[13]计划分配式的就业制度逐渐取消，到2000年全面停止。

(三)契约与自主：市场调控型的流动模式(2000至今)

第一， 人事管理制度的契约性。首先，聘用制保证着大学教师流动的自由。聘用制是组织基于与成员的协商，对聘期、聘用形式、工作要求等达成合意，以聘用合同为形式对成员进行管理的制度安排。2000年，中央组织部、原国家人事部联合发布了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，此次改革旨在建立“能上能下，能进能出”的用人制度，打破传统的身份管理、终身雇佣关系，引入人事竞争机制，建立“政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善”的管理体制。[14]同年教育部等相关部门印发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，旨在建立符合高等学校办学规律的人事制度。[15]2010年，《国家中长期人才发展规划纲要》和《国家中长期教育改革与发展规划纲要》强调改革人才发展体制机制，扩大高校办学自主权，建立现代大学制度，构建更加开放、人才合理流动、人力资源合理配置的制度环境。[16-17]其次，岗位管理是聘用制的基础。为有效实施聘用制，需要对组织进行“定员、定编、定岗”。2006年，原国家人事部相继颁发了《事业单位岗位设置管理试行办法》和《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》，明确了事业单位的岗位类别、等级、结构比例、设置程序及权限。[18-19]

第二， 人事管理的法治化。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，人才流动的自由权得到确认。《教师法》《高等教育法》都明确指出，教师和学校的聘用是双方在自愿平等的基础上，经过协商达成一致进而签订的人事劳动契约。2007年，我国通过了《中华人民共和国劳动合同法》。2009年，我国修订了《中华人民共和国劳动法》。法律的完善与实施进一步规范着大学与教师之间的人事关系。2014年，国务院颁布了《事业单位人事管理条例》，它是第一部关于事业单位人事管理的行政法规，系统地对事业单位岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖惩和处分、工资福利和社会保险、人事争议处理、法律责任等进行详细的规定。[20]由此，我国大学人事管理有法可依、有章可循。

四、机理溯源：大学教师流动制度变迁的制度逻辑

(一)经济体制的转型为大学教师流动制度变迁奠定市场基础

新中国成立初期，在财政体制方面，我国成立全国各级编制委员会，在粮食、税收等方面实行“统收统支”，初步构建了全国统一的财政体制。在资源分配方面，国家通过行政性指令将有限的资源合理分配。人力资源是高等学校重要的资源，形成了计划式的大学教师流动制度。在就业制度方面，国家采取“包下来”的原则，构建初步的劳动保障制度与统一的就业安排制度。永久性雇佣身份和全能型的福利保障制度，形成了“身份化”的大学教师流动制度。

经济体制的转型为我国学术劳动力市场的建立奠定了制度基础。十一届三中全会后，我国确立“经济发展”的中心任务，探索由计划经济向市场经济过渡。1994年十四大的召开，正式提出建立社会主义市场经济体制，标志着我国经济体制的转型。市场经济的确立为学术职业的流动提供了契机。学术劳动力市场的建立，使得大学教师作为一种特殊的人力资源由传统的计划命令式配置模式向市场供需调控式转变，促进大学教师的流动。市场经济强调经济关系的契约化、管理的法治化，加速了我国大学人事管理制度的改革。契约管理、岗位管理等为大学学术职业流动提供了自由流动的空间。市场经济的确立要求法律法规的完善。为保障教师流动的自由权力，我国相继出台了《教师法》《高等教育法》《劳动法》《事业单位人事管理条例》等。

(二)政治体制的改革为大学教师流动制度变迁提供政治背景

新中国成立之初，基于政治稳定以及“苏联模式”的影响，我国采取集中式的政治体制。在高等教育领域，国家通过接管、改造旧式大学，通过1952-1953年全国院系调整等运动，将大学系统国有化。通过将大学编入到国家宏观的科层管理体系，赋予大学行政级别、行政隶属关系，将大学系统行政化。在集中式的管理体制中，大学是政府部门的附属机构，无论是宏观的高等教育层级结构的调整，还是微观的人事管理等，大学没有自主权，形成了“国家控制型”大学教师流动制度。

高等教育体制改革是大学教师流动制度变迁的加速器。改革开放以来，国家致力于推动高等教育体制由“集中式”管理向扩大高校办学自主权改革，确立高等学校独立法人地位。在广大高教工作者呼吁“给大学一点自主权”下，1985年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，明确提出要扩大高等教育办学自主权，强调政府要转变职能，由微观的直接管理向宏观的间接管理变革。[7]此后1993年《中国教育改革和发展纲要》、1998年《高等教育法》的颁布，2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的出台等，都在推动着高等教育体制的改革，确立了高等学校独立法人地位。[8][10][17]独立法人地位的确立为大学与教师的双向选择提供着制度保障。

(三)观念的变化为大学教师流动制度变迁提供思想根源

观念的变化是制度变迁不可忽视的重要变量。学术自由、大学自治是大学教师流动制度变迁的观念保障。学术自由是指“不受妨碍地追求真理的权利”。[21]学术自由就包含着教师流动的自由。无论是中世纪大学建立之初，教师不满于封建政府、教会的控制，为追寻学术自由而进行的流动；还是19世纪随着高等教育中心向德国的转移，大学教师为追求学术卓越而进行的迁徙；或是21世纪以来高等教育国际化进程的加速，大学教师为进行学术交流而进行的流动。流动是学术自由的根本保证。大学自治是学术自由的制度保障，是指作为独立法人的大学能够不受外部干扰处理自身内外部事务的权力与制度体系。改革开放以来，随着我国政府与高校关系的调整，大学自治在实践中得到制度的保证。大学自治、学术自由、契约精神等理念逐渐深入人心。学术职业的“流动性”得到社会各界的认同。

(四)行动者的能动作用是大学教师制度变迁的动力机制

历史制度主义认为，制度变革的根本原因是随着内外部环境的转变，产生了新的行动者、新的利益需求和新理念，冲击着原有制度的平衡。随着高等教育强国战略的提出，国家大力推动高等教育发展与改革。在大学组织层面，大学亟需加大引进高层次人才的力度以提升竞争力。在教师层面，教师为了实现自身的职业发展与物质利益的提升等，提高着流动频率。历史制度主义认为，行动者并不是被动的行为主体，而是具有主观能动性。行动者通过政治斗争、利益博弈等促进制度的变革。

在大学教师流动制度变迁过程中，行动者的权力分配具有非对称性。历史制度主义重视制度运作和演进相联系的非对称权力分配。[1]在权力分配方面，政府处于权力的核心地位，政府是大学教师流动制度制订、改革的主导者。政府部门以人事编制制度、人事档案制度等控制着大学教师流动制度的变迁。相对于教师而言，大学组织在权力运行中处于强势地位。大学组织有解释、执行、变革相应教师流动制度的权力。教师通过大众媒体进行舆论造势，通过个人提案推动政策变革或通过法律途径来保障自身的权利。随着政府与大学关系的转变、大学与教师权力的重新定位，我国大学教师流动制度变迁以政府单一行动者主导，向政府、大学、教师三者共同参与转变。

五、路径依赖与创新：大学教师流动制度变迁的历史逻辑

(一)路径依赖：大学教师流动制度存续的历史惯性

制度一旦作为“某种社会共享知识被制度化并作为现实的组成部分而存在，就能稳定地持续下去”，[22]即路径依赖性。大学教师流动制度的路径依赖性表现为以下几个方面。

1.初始设置成本与学习效应

大学教师流动制度自新中国成立以来经过70年的发展，仍然具有“计划性”“封闭性”特点，究其原因在于高额的初始设计成本与学习效应的惯性作用。设计一项制度需要大量的初始设置成本，随着制度的扩散、推行，单位成本和追加成本都会下降。我国大学教师流动制度的产生是在新中国高等教育实践、变革中逐步摸索出来的。高初始成本使得任何制度替代与创新都具有高昂的成本，使得制度改革者望而却步。随着制度的扩散与流行，为了适应新的制度以保障组织的生存，从而迫使组织和成员积极学习，以获取更大的利益和发展的需要。随着我国大学教师流动制度的构建与完善，无论是大学组织，还是专职教师，都对传统大学教师流动制度进行学习与理解，使得大学与教师的行为具有“合法性”地位，进而获得组织与个体生存与发展的资源与机会，促使制度进入到自我强化状态。

2.协调效应

在制度运行过程中将引起利益主体之间的合作，产生合作利益。一项制度的产生会引发与之相协调的配套制度体系，同时，组织行为与结构将进行适当调整以适应新的变化。大学教师流动制度是一个系统，嵌入于相关制度网络结构之中。从大学教师流动制度的法律法规来看，《教师法》《高等教育法》《劳动法》《事业单位人事管理条例》等构成了大学教师流动的法律体系。从大学教师流动制度的配套制度来看，人事编制制度、人事档案制度、工资福利制度、社会保障制度等构成了制度系统。大学教师流动制度的变革是“牵一发而动全身”的系统工程。此外，制度系统中的各要素变革的速度有所不同，通常而言，国家宏观政策、法律法规等要先于文化观念，工资福利制度、社会保障制度等先于人事编制制度、档案制度、财政拨款制度等核心制度。正是由于制度的相互嵌入性、制度要素之间变革的速率的非一致性，致使制度的锁定。

3.适应性预期

随着以特定制度为基础的规则盛行，将减少此种制度运行与扩散的不确定性，并使社会个体不断增强对制度实施的信心。因此，当一项制度确立后，多数行动者都适应、认同与实施该项制度，强化着制度的运行。建国以来，大学教师流动制度经过发展逐渐制度化。尽管改革开放以来大学教师流动制度不断改革，行动者仍习惯选择传统的策略与路径，以维护自身利益，使得制度陷入路径依赖。大学教师流动制度已逐渐从国家控制型向市场调控型转变，然而作为行动者的大学组织由于适应性预期的惯性作用，仍然秉持“计划命令式流动”的价值偏好与人事管理模式。适应性预期使得大学组织仍然采用以档案、编制等为应对人才流动的工具，导致人才流动的失序、人事纠纷不断等矛盾。因此，制度的路径依赖性是制度稳定运行的前提条件，却又是制度创新的阻碍。

(二)历史否决点：大学教师流动制度变迁的机会结构

制度并非一成不变，什么导致制度的创新与变革？“历史否决点”给予了解答。“历史否决点”即制度的薄弱环节，即在政策过程中反对的动议能够阻挠政策创新的地方。[23]当前我国进入高等教育深化改革的攻坚期、人事管理制度的矛盾凸显，使得我国大学教师流动制度面临着新的“历史否决点”，为制度创新提供契机。

1.加快事业单位改革，确立大学法人地位

首先，转变政府治理理念与政府职能，由“集权”向“分权”、由“命令”向“服务”、由“管制”向“治理”转变。其次，确立大学独立法人地位。政府部门应加大顶层宏观设计，加快事业单位分类改革，扩大大学办学自主权。落实《高等教育法》中关于大学自主权的相关规定，以法律的形式确保大学作为独立法人有自主定编、定岗、定员等人事自主权。在政府与大学关系方面，应由行政隶属关系向现代契约关系转变。加强学术劳动力市场的监管力度，完善大学人力资源的宏观调控，强化政府顶层设计、完善法律保障、健全人力资源战略规划、加大学术劳动力市场的监管力度等。

2.加强立法工作，完善大学教师流动的配套制度

首先，完善大学教师流动的法律法规。完善大学教师聘用制，明确人员聘用条件、服务期限、岗位职责、权利与义务、解约条件、违约赔偿与权利救济等具体问题。明晰大学组织的权利与义务、违约与惩罚等事项。健全行政申诉制度，完善行政申诉机构受理期限、程序与规则。健全人事争议处理机制，加强人事争议仲裁工作，做好人事仲裁与法律诉讼的衔接工作。改革法律诉讼制度，加快诉讼处理速度，简化程序，做好诉讼后的执行工作。其次，建立健全大学教师流动的配套制度。改革人事档案二元分割管理模式，实现人事档案统一化、社会化管理。推动人事档案的法治化，明确人事档案转接事项，建立人事档案违规操作惩罚机制。健全社会保障制度，实现社会保险、医疗保险、养老金、住房公积金等的并轨，做好社会保障接续与转接工作。

3.推进大学内部人事管理体制改革

首先，重塑管理理念。实现由人事管理向人力资源管理转变，秉持“以人为中心”的价值理念，将人力资源视为“人”，管理工具多为协商与合作，实现人力资源的合理配置。其次，构建开放式的大学教师流入和流出机制。大学应完善公开招聘的考核机制、择优录用的聘用机制。完善岗位管理制度，构建合理的激励机制，实现“多劳多得”“优劳优酬”。完善组织的福利待遇，实现“待遇留人”。凝练组织核心理念、办学特色，打造文化品牌，提高组织成员的归属感、认同感，实现“感情留人”。搭建教师发展、培训、晋升平台，实现“事业留人”。构建合理的人员退出机制，实行契约管理，严格执行聘用合同的相关规定，加大制度执行的监督力度。完善人才流动的约束机制，加强对无序流动、盲目流动的管理，实现人才流动的规范性。