教师定期交流的政策困境与对策——基于政策工具的视角

汪 丞

（中南民族大学教育学院，湖北武汉 430074）

自1996年《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》［1］首次提出“积极开展教师定期交流”以来，全国各地积极开展教师定期交流试点工作。至2014年，教育部等三部联合发布国家层面教师交流单项法规《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（下文简称《意见》）［2］，标志着教师交流已从局部试点，上升为国家政策。然而，这项被寄予厚望的促进义务教育均衡发展的政策的执行状况如何？在新时期应该如何完善该项政策？都是大规模推进教师定期交流亟待深入探讨的问题。

近年来，政策工具理论已经发展为西方公共管理学的新兴分支学科和政策科学研究的重要领域，在国家治理中受到了越来越多的重视。因此，从政策工具的视角，考察政府教师交流治理实践，剖析教师交流政策的实施成效与政策目标形成差距的原因，可为未来教师交流政策工具的选择和优化提供决策参考。

一、现状与问题：基于教师定期交流政策的实践

到目前为止，作为国家教师管理制度改革创新的一项重要举措，教师定期交流实施覆盖面广。全国31个省份都在积极推行县（区）域义务教育教师定期交流工作。但从政策执行层面来看，教师交流的形式化、功利化倾向比较突出。前者集中表现为“为了交流而交流”，即县（区）级教育局为了达到省级政府提出的教师交流比例，学校则为了完成教育局下达的教师流动名额，被动安排教师交流。实际上，大多数地区教师交流比例不高。很多学校每年仅派出和接收1～2名教师参加交流。且参加交流的绝大多数是各校的边缘教师群体。后者则集中表现为教师交流被贴上“被下放”和“来镀金”的负面化标签。从总体上看，教师定期交流政策实施的象征意义要远大于实际价值。

那么，造成教师交流政策实施现状与政策目标差距的原因是什么呢？笔者认为，其原因固然众多，但政策工具执行效率不高，特别是政策工具对政策目标主体——教师与学校参加交流的内驱力调动不充分，有着密切的关系。由此，大多数教师要么是出于功利的目的，要么是被强制安排参加交流，导致交流期间教师出工不出力。学校在被动执行此项政策时，出于自身利益的考量，会导致诸如“末位淘汰型”“锻炼青年型”“镀金型”及“排斥异己型”等各形各色“消极交流”现象的出现。明显的象征性执行、选择性执行、替代性执行及附加式执行等政策缩水现象，使促进义务教育均衡发展的政策初衷也难以实现。因此，要充分发挥教师交流政策的效能，亟需对其政策工具进行系统的审视和优化。

二、政策审视：基于教师定期交流政策工具的视角

政策工具，是政府为了实现特定的政策目标而采用的各种手段及其组合。关于政策工具的分类，由于学者们所采用的标准不一，学术界并没有达成共识。如科臣（E.S.Kirschen）整理出64种一般化政策工具；狄龙（Van der Doelen）则将政策工具划分为法律、经济和交流三类；霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）则将政策工具分为非强制性、强制性和混合性工具。［3］麦克唐纳和埃莫尔（L.M.Mc Donnell＆R.F.Elmore，1987）则在传统的“胡萝卜加大棒”二分法的基础上强调要重视“能力建设”“系统变化”等政策工具，并将之分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具。［4］本文将按照麦克唐纳和埃莫尔对政策工具的分类，对国家和地方教师交流政策工具进行系统审视和评估，试图探究政策工具失效的原因，并在此基础上，提出优化政策工具的建议。

（一）命令性工具（Mandates）

命令性工具，是政府依靠其统治权威推行的一种强迫性政策工具。到目前为止，命令性工具是各级政府推行教师定期交流时主要采用的、也是使用最为频繁的政策工具。［2］从执行层面来看，政府用强制性行政命令工具推动教师交流，充分发挥了命令性工具执行高效、见效快、覆盖面广的优势，使该项政策在20多年里迅速由局部试点，发展到在全国范围内推行。但这种依靠政府权威自上而下强制推行的政策工具也遭遇了政策目标及执行主体积极性不高、被动参与的困境。这与命令性工具存在诸多不足直接相关。

一是缺乏合理的法理基础。国家及地方教师定期交流命令工具，主要通过“决定”“意见”“计划”“办法”等形式颁行，法律权威性不足。而《教师法》［5］《义务教育法》［6］《教育法》［7］等并未将参加交流列为教师法定职责与义务之内。二是教师交流权利与义务不统一。仅规定教师有参加交流的义务，但并未明确教师的选择权（包括交流学校、期限等）、申诉权等。三是覆盖面不全。尽管规定10%以上的教师交流比例，但这仅是对城镇学校、优质学校的要求。［2］此外，各地在教师交流政策执行期间，由于多方面的原因，政策执行力度前后不一，增加了教师的观望情绪。

（二）激励工具（Inducements）

激励工具，是依靠切实的回报来诱导政策目标群体遵从或做出政策行为的政策工具。目前，教师交流的激励工具主要有精神激励、评优晋级时优先、流动津贴以及处罚。从政策工具的视角审视，激励工具如果使用不充分，难以激发政策群体釆取政策行动。

1.覆盖面不全。首先，评优晋级优先的激励举措对非骨干青年教师的吸引力更大，而对具有高职称骨干教师而言，激励效度则较小。而激发后者在更大范围内交流，则是实现政策目标的关键。其次，缺少对学校的激励和利益补偿。优势学校如切实执行此项政策，就直接面临着优质资源被稀释的威胁。由此，它们对参与此项改革的积极性不高。

2.执行不力。“交流优先”并未切实落实。调查显示，“评优、晋职优先”的激励举措，极可能与各校原有政策产生冲突；且执行口径可能前后不一，致使该政策在不同学校、同一学校不同时期落实情况差异较大。

3.效率有限。首先，精神激励的“虚名”面临着与增加交通、生活成本等“实利”的博弈，“光环”面临着与“被下放”或“来镀金”等污名化标签的博弈，会消解精神激励效果。其次，交通餐补等津补贴额度不大，激励性不强。再次，交流作为职称评为的必要条件，因大部分城镇学校高级职称教师超编，其激励效果不佳。

（三）能力建设工具（Capacity-building）

能力建设工具，是政府通过加强基础研究、组织培训、提供资源和经验等方式助推政策目标群体提升专业技能，促其做出政策目标所倡导的决策和行为，是一种过程性工具。教师跨校交流的政策意图是通过交流实现教师队伍质量的整体提升和教育的高位均衡发展，这需要促进教师专业能力的整体提升和学校治理能力的整体改进来实现。从世界范围来看，教师交流政策本身就具备这种能力建设功能。通过定期交流，一方面，教师易校教学，接触不同学校的教育情境，可以丰富教育经历，保持对教育工作的新鲜感，克服职业倦怠，促进专业成长；另一方面，可以打破学校相对固定的封闭状态和传统积习，刺激学校不断改进治理结构和方式，增强办学活力，最终实现学校间均衡、优质发展。

现阶段，各校校园文化、教学及学生管理方式客观上存在一定的差异，特别是城乡教育有各自的特殊性，如乡村学校需要开展复式教学、小班教学、全科教学，城镇学校要开展分层教学和翻转式教学。因此，教师交流到新学校，如何尽快融入新环境，应对新挑战，实现专业成长？如何发挥引领辐射作用，带动新学校教师队伍专业能力的提升？学校如何在教师定期交流的背景下不断提升治理能力？等等，客观上都需要通过加强政策目标群体的能力建设进行调适。然而，现有教师交流政策中并没有设计通过教师交流促进教师专业能力提升和学校高质量发展的能力建设举措，对能力建设工具及评估工具的使用也严重不足。教师不仅难以通过交流实现专业水平的提升，学校也难以真正从交流中受益，严重影响了政策效能的实现。

（四）系统变革工具（System-changing）

系统变革工具，是指在个人和机构之间进行正式权威转移的政策工具，它是一种权责和资源的重组，是政府机制和制度的转变。［8］教师交流本身属于系统变革的一部分，关涉教师的人事关系、管理制度、考核评价机制等的变革和重建。当前，我国教师交流政策中的系统性变革工具使用不彻底，严重影响了教师交流政策的大规模实施以及政策效能的实现。纵观国际经验，结合现实国情，要实现教师定期交流的政策目标，至少需在以下方面发生变革。

一是同工同酬。这是推进教师定期交流的基本前提。二是无校籍管理。教师只有破除学校身份属性，由学校人变为系统人，政府才有权根据各校教育均衡发展的需要，系统安排教师定期交流。三是教育公务员制度。从国际经验来看，政府定期安排教师交流的法理基础是将教师身份定位为国家或地方公务员（或公务雇员）。四是加快教师编制改革步伐，配齐配足各校教师。五是健全交流考核机制。加强对教师和学校参与此项改革的考核，激发其参与流动的积极性。

目前，上述五个方面的改革都还没有完全到位。参加交流没有成为教师的法定义务，教师的校籍身份仍旧没用改变，学校教师编制不足，对教师和学校交流的考核机制不健全，教师和学校参与交流的动力不足，直接制约了大规模教师流动乃至全员定期交流的推行。

总之，从政策工具的视角审视，教师定期交流在政策工具的使用上尚存在不少弊端。

首先，政策宗旨定位不全。如《意见》指出：“校长教师交流轮岗是加强农村学校、薄弱学校校长教师补充配备，破解择校难题，促进教育公平，推进义务教育均衡发展的重要举措。”［2］该条目仅关注了推进教育均衡发展的国家战略需要，而对非农村学校、薄弱学校利益及教师流动诉求关注不够，导致学校与教师参与交流的积极性不高。

其次，政策目标超过了政策工具的能力限度。我国义务教育发展失衡，是国家长期推行的城市中心主义政策、精英教育政策和重点学校政策等多重政策叠加效应的产物，企图用单项的教师交流政策去弥补一系列教育失策所带来的社会缺憾，解决积弊日久的教育失衡顽疾，显然超过了教师交流政策工具的能力限度。因此，实现教育均衡发展，不能仅靠教师交流政策单项突进，而必须加强与其它政策的融合，推动配套制度改革，形成深化教育改革的强大合力，才可能取得成功。

再次，政策工具的优化组合还有待提升。目前教师交流政策的实施，基本上是运用命令性工具和激励性工具等外部政策工具，而对促进自身能力建设的内部政策工具的使用严重不足。命令性工具使用过多；激励性工具使用力度不足；系统变革工具使用不彻底；能力建设工具缺失；配套政策不健全，与其它政策的衔接和融合尚需加强，导致教师参加交流后存在诸多现实困难和后顾之忧，直接影响了教师交流政策大规模的推行。

三、对策与建议：基于教师定期交流政策工具的优化

政策工具理论认为，任何政策工具要在政策执行中取得预期成效，首先，必须确立正确的价值取向；其次，必须关注政策工具与政策目标的适切程度；再次，必须加强对教育政策工具执行力的评估，并对政策工具不断进行优化、组合，综合运用多种政策工具，提升其执行效力。［4］在新形势下，深入推进教师定期交流，需从以下几方面优化政策工具。

（一）重新确立教师交流政策的价值取向，兼顾国家、学校和教师利益的平衡

从世界范围来看，实施教师交流政策比较成熟的国家，其政策宗旨的确定，都能兼顾国家（政府）、学校和教师利益的平衡，以调动各方参与交流的积极性（见表1）。我国教师定期交流政策宗旨仅强调了促进师资均衡配置，实现教育公平的国家战略需要，却忽略了学校特别是城镇学校、非薄弱学校参加教师交流的利益补偿和教师的流动诉求。在政策工具的价值定位上，存在片面化的倾向，以致扭曲学校和教师参与交流的原动力。因此，政策宗旨的设定，应兼顾国家（政府）战略、学校利益和教师流动诉求的平衡。在表述上，除了明确“促进教育均衡，实现教育公平”之外，还应列入“避免教师职业倦怠，丰富教师执教经历，满足教师流动诉求，促进教师专业成长，增强学校办学活力”等内容，并设置具体的政策举措。唯有如此，才能激发学校和教师参加交流的积极性。

（二）加强对政策工具执行效率的评估，完善教师交流相关制度

1.加强对政策工具执行绩效的评估，优化政策工具，提升执行力

政策工具的执行力是政策执行过程中的核心环节，直接影响政策价值与效益的实现。因此，必须加强对教师交流政策工具执行效率的评估。在此基础上，优化政策工具，提升其执行效力。

首先，加强对政策工具与政策目标适切度的评估。考查教师交流政策工具的可行性和有效性，评估其能否达到预期的政策目标。如有些地区将教师交流期限定为1～2年。但在实践中，各方普遍反映教师在同一个学校工作年限太短，流动过于频繁，不利于保持学校教育的连续性，影响教育质量。因此，应以学段为界（如小学3或者6年，初中3年），适当延长交流期限。

其次，加强对政策工具执行力的评估。建立科学的教师交流政策工具绩效评估标准，考查其适用环境、运行逻辑，看其能否使教育政策顺利执行。如教师交流激励工具，在实践中遭遇重重困难，难以落地，必须予以优化。

再次，优化政策工具，提升执行效率。依据评估结果，或者重新选择其它政策工具，或者对政策工具进行优化，或者对政策工具进行新的优化组合，让不同政策工具优势互补，以最大化地达成教师交流政策目标。［9］

表1 日、韩、法、澳、中国教师交流政策之比较

2.明确教师教育公务员身份，使交流成为每位教师的法定义务

按照变革理论，只有当组织中的每一位成员都发生变化时，组织才会真正发生变革。因此，教师交流要成为一项成功的常态化改革，必须让教师达成政策共识，让全体教师都参与其中。从世界各国教育改革发展进程来看，要使政策目标群体真心拥护、支持和参与改革，必须满足两个基本条件：一是将政策目标变成每个成员的法定义务；二是让政策目标群体认识到政策推行有利于其利益诉求。而没有任何一项政策工具能够满足所有政策目标群体在每个阶段的利益诉求。因此，将定期交流作为每位教师的法定义务就显得尤为必要。将教师身份定位为国家或地方公务员，将教师流动纳入公务员迁调的范畴，是国际上推进教师流动的通行做法。唯如此，政府从教育均衡发展全局需要安排教师交流的行政行为才具有充分的法律依据。为此，应修订《教育法》《教师法》《义务教育法》，将义务教育教师的法律身份定位为教育公务员，并以此为基点，将教师在同一学校连续工作5～10年后必须参加交流作为教师的一项法定权利和义务。同时，修订《公务员法》第2条、第14条，为义务教育教师增设教育公务员类别，并纳入“专业技术类”公务员序列。

3.完善县管校聘制度，健全教师流动机制

实行县管校聘，打破教师岗位资源的校际壁垒，使教师由“学校人”变成“系统人”，是大规模推行教师校际交流的重要制度基础。目前，各地的县管校聘工作中存在一定的误区。如一些地区将县管校聘变成末位淘汰，将竞岗失利的教师强制安排到偏远地区或薄弱学校，这显然违背了教师交流政策的初衷。因此，必须坚持人岗相适的原则，实行“适岗竞聘”，规范运作程序。第一，成立专门机构，县级教育行政部门成立教师交流中心，负责组织教师公开竞聘和交流工作。第二，通过公开征集意见和严密论证，科学制订教师交流实施方案。第三，建立教师流动积分系统和教师交流专题网站，所有教师交流信息在网上公开，接受社会公开监督。第四，畅通交流申诉渠道，教师如对交流安排持有异议，可进行申诉，相关部门必须及时受理。第五，建立规范的教师交流实施程序。①各校根据教育发展需要和有关规定核定教师编制数、职称结构比例，科学设置岗位总数，明确各岗位教师的资历标准（学历、职称、任教年限）及岗位职责，上报县级教育行政部门。经教育局核定后，对社会公布。②教师根据流动计分系统对自身实际情况综合量化打分，并提出1～3项流动意愿。③教师交流中心根据教师上报的流动积分及支撑材料进行综合审议，核定后向社会公布。④根据教师流动积分，结合教师流动意愿，教师交流中心提出交流配岗建议，组织教师适岗竞聘。⑤学校对结果无异议就按岗聘任，教师交流上岗。⑥对于落聘教师，则由教育局按照辖区内教师的实际需求，进行行政任命式安置。

4.建立教师流动计分制度，保证交流过程公平

调动教师参加交流的积极性，除了将交流上升为教师的法定义务之外，还要在政策设计中兼顾教师交流意愿和利益诉求，让教师意识到且能真正从交流中受益。在当前各学校地域、办学条件及生源状况客观上还存在一定差异的情况下，如何避免在教师与学校的双向选择中，出现一些热门学校人满为患，而一些偏僻薄弱学校门可罗雀的现象？韩国、澳大利亚等国在政策工具中设计教师流动计分制度的做法（见表1），颇值得借鉴。我国可以设计一套教师流动积分系统。将流动积分作为安排教师交流时考虑是否满足其流动诉求的主要依据。根据学校的偏远性、生源条件等将学校分为不同等级，分别赋予不同的流动分数，教师参加交流每年都累计积分。在竞聘时教师可以提出1～3个流动意愿，将流动积分作为满足教师交流意愿优先顺序的依据，让教师交替参加体现政府意志的安排式交流与体现自身意愿的申请式交流。教师参加完一次体现政府意愿的流动，可以累积流动积分，达到一定条件就可以申请体现自身意愿的申请式流动。教师参加完一次申请式流动，积分清零，必须参加下一次安排性流动，以累积流动积分。这样循环交替，就能兼顾政府意志与教师个人流动意愿的平衡，并保持交流安排的公平性，激发教师参加交流的动机。

5.加大能力建设工具的使用力度，健全教师交流考核激励机制

实现促进教育优质均衡发展的政策功能，必须加强能力建设工具的使用，推进教师专业能力建设和学校高质量发展能力建设。首先，开展轮岗教师专项培训，增强教师异校环境下的执教能力，引导教师将交流作为提升专业素养的重要途径并列入职业生涯发展规划。其次，教育行政部门要会同学校，创造条件让交流教师之间及时做好沟通与交接工作，尽量保持各校教育的连续性。然后，提升教师的专业辐射力和领导力，助其引领新学校教师专业成长。然后，加强教师交流环境下学校领导力建设。不断探索新的教育形态下学校教科研、教学管理、教师培养、人事考核及激励新机制，增强学校办学活力。最后，加强对教师和学校交流工作绩效的考核。激励教师不断创造新业绩，促其专业成长。激励学校积极参与此项改革，认真履行促进义务教育均衡发展的责任。

6.推进集团（学区）化办学，率先实现集团内学校间教师全员定期交流

政策工具具有鲜明的政治特征。政策工具的选择还有很强的政治考量。决策者通常宁愿选择政策目标群体抵抗力弱、政治风险小但政策效能相对低一些的政策工具，而不愿选择那些虽然政策效率高但有可能遭遇政治对抗的政策工具。［14］在当前推行教师“人走关系动”的流动客观上遭遇诸多阻力的情况下，选择阻力相对小的政策工具，如率先在集团（学区）内学校间实现教师全员定期交流，应是当前比较合适的政策选择。因此，当前应大力推行集团（学区）化办学，并作为推进义务教育优质均衡发展的主要形式和国家基础教育改革发展的重要战略。在集团（或学区）框架下，通过统一领导班子、实行一体化的管理以及捆绑考核方式，统一配置师资，率先实现师资全员定期交流。待条件成熟，再在集团（学区）之间乃至更大范围内推进教师定期交流。

（三）加强教师交流政策与其它政策的融合，推动配套制度改革

1.加快中小学编制改革的步伐，配齐配足教师

鉴于目前学校教师编制数与实际教师需求数量严重不匹配，推行教师校际交流面临着人岗不匹配等诸多障碍。因此，应加快学校编制改革，统一县城、乡镇、村小教师的编制标准，创新编制管理，探索实行编制动态调整与统筹使用新机制，多渠道增加中小学编制数。全面整改“吃空饷”、混编混岗等挤占、挪用和截留中小学编制，以及“有编不补”等现象。探索多种用工形式，尽快配齐配足各校教师。［15］

2.建立正确的教育政绩观，调动学校推进教师交流的积极性

目前，一些地方教育行政部门出于打造教育亮点和追求升学率特别是追求“清北率”的政绩动机，对示范学校的重点扶植政策仍在相当程度上存在。一些地区教育行政部门甚至担心优质教育资源被稀释，实际上对推行教师交流持一种保留态度。各校也不愿安排骨干教师参加交流，除非对等交流，并竭力从其它学校挖来优秀骨干教师。这成为阻碍教师交流广泛实施的重要因素。因此，必须建立正确的教育政绩观，纠正过分将升学率作为考核指标的倾向，以促进义务教育均衡发展，办人民满意的教育，为学校安排教师交流解除后顾之忧。

3.以岗位管理代替身份管理，建立乡村学校教师岗位交流激励机制

近年来，国家及各省市县（区）在薪金、职称评聘、荣誉等方面出台了一系列激励政策，给予乡村教师政策倾斜。但在实践中，部分教师流动到乡村学校，捞取资历、职称、荣誉等资本后迅速逃离乡村，使国家对乡村教师的各项倾斜政策效益有被摊薄和空转的风险。为此，建议取消乡村教师称谓，所有城乡公办学校教师都称为国家教师或人民教师。与此相对应，以农村学校教师“岗位管理”代替乡村教师“身份管理”，将倾斜激励政策与乡村学校教师的岗位身份而非教师身份挂钩，将对乡村教师的政策倾斜改为对乡村学校“教师岗位”的倾斜。教师一旦离开乡村学校，所有倾斜政策待遇即行终止。唯有如此，才能使国家各项对乡村教师的倾斜激励政策真正服务乡村教育发展。对于教师而言，由于都要定期参加交流，即使暂时到乡村学校任教，也不用一辈子在那里扎根，而是有一定期限。这样，大学生才能安心到乡村任教，城镇教师才愿意流动到乡村学校任职。

教师交流是一项科学性很强的管理工作。在政策工具的使用上，必须兼顾国家、学校和教师流动诉求。通过不断优化政策工具，激发学校和教师参加交流的内驱力，才能逐步实现教师全员交流和师资均衡配置。