防治雾霾区域联动法律机制研究

文-赵君 葛子情 沈阳工程学院

1 防治雾霾区域联动的必要性与可行性

1.1 防治雾霾区域联动的必要性

目前，我国的雾霾污染已经超越了单一的局部性污染阶段，常常会牵连周围的行政区域，呈现出污染的快速扩散性、综合性和区域影响性的特点。此时，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式已经难以有效地解决越来越严重的雾霾问题。因此，实行区域联动治理雾霾是非常有必要的。

1.2 防治雾霾区域联动的可行性

在我国实行区域雾霾联动治理是具有现实可行性的，联动治理的方案并不是第一次提出。在和雾霾斗争的这些年，我国积累了大量的实践经验，2008年奥运会期间京津冀地区的联动治理雾霾就是一个成功的案例，长江三角洲在治理雾霾中也采取了联防联控的措施。

2 我国防治雾霾区域联动的现状及问题分析

2.1 我国防治雾霾区域联动的现状

2.1.1 我国防治雾霾区域联动的法律现状

我国要加强生态文明建设，建立一个完整的环境保护机制，近些年来相继出台了一些法律法规，为雾霾污染联动治理奠定了基础。自从北京成功地保障了奥运会期间的空气质量后，我国各地区借鉴北京奥运会的成功经验以及国外的先进经验，结合本区域的实际情况进行地方立法。

2.1.2 我国防治雾霾区域联动的实践现状

从近几年运用联防联控治理雾霾的情况来看，京津翼地区是雾霾污染的多发区和重灾区，因此区域联动治理雾霾的经验更加丰富。在三地联合应对雾霾污染的红色预警事件中，京津翼地区采取了很多有效的措施来治理雾霾。

2.2 我国防治雾霾区域联动存在的问题及分析

我国在一些地区治理雾霾的过程中曾经采取过联动治理的方式，通过周边行政区域的联合治理来解决雾霾问题，事实上起到了一定的作用，有效地阻止了雾霾的扩散。但是采取联防联控的方式来治理雾霾只是在为数不多的城市之间实施过，在执行过程中发现区域联防联控的治理措施还存在许多问题，有待进一步地完善。

2.2.1 区域联动监测应急预警机制不足

预警机制对于解决大部分的问题都有着不可或缺的作用，古时强调未雨绸缪也是说的这个问题，只有事先预测并作出相应的预防才是阻止危险发生的最好方式。雾霾污染的预警机制也是同样道理，预警信息的及时公布有助于公民有效地防范突如其来的雾霾天气。同时，制定严重雾霾污染的应急预案也非常重要，一套完善的应急预案，能在发生应急事件之后马上启动，并按计划积极地落实相应的应急工作。

2.2.2 政府防治雾霾担责机制不足

一是地方政府官员环保意识不强。防治雾霾需要各地区各部门齐心协力，共同协作才能完成。要解决雾霾问题，首先应认识到环境对人们生产生活的重要性，在经济发展与环境保护有矛盾的时候，何者优先一直困扰着一些政府官员，我们过去曾走过以环境污染来换取经济发展的老路，许多发达国家在最初发展经济的时候也曾以环境破坏作为代价，因而提高地方政府官员的环保意识显得尤为重要。

二是缺乏有效的政府问责机制。除了提高人们的环保意识，构建一个切实有效的环保制度也是非常重要的。过去，在环保方面出了问题，大家互相推脱责任，最终没有人为此负责，而公众的舆论都指向了污染企业和环保部门。

2.2.3 区域雾霾防治联合执法机制不足

一是缺乏部门之间的整体合作。区域雾霾治理过程中，各城市及各部门之间的合作是非常重要的。我们都知道雾霾具有流动性，比如，抚顺市进行化工业生产，排污超标，由于地缘关系，沈阳可能就会产生雾霾天气。如果只是沈阳市采取治理雾霾措施，而抚顺市依旧照排不误，那么这样的治理是低效率的。可见，治理雾霾需要各城市之间的联防联控，单打独斗是行不通的。在我们实际治理雾霾的过程中，往往只有环保部门在直接起作用，其他部门只是起辅助作用或袖手旁观。一旦出现了大面积的雾霾污染，环保部门就成了众矢之地，其实法律并没有赋予环保部门那么大的权力。

二是联动执法缺少效率。由于雾霾具有流动性，涉及的范围比较广，跨越的城市比较多，因此在联合执法方面有较大的难度。随着防治雾霾联合执法机制的建立，联合执法的行动也随之展开，但其结果并不像我们所期待的那样，联合执法并未取得应有的效果。其在实质上仍然是环保部门在起主要作用，其他部门没有发挥太大的作用，在联动执法的过程中，有些工作是需要各部门相互配合完成的。

3 我国防治雾霾区域联动法律机制的完善

3.1 建立有效的区域联动监测预警应急机制

3.1.1 区域联动监测预警机制的完善

提高区域联动监测预警能力，这在很大程度上要依靠科技的进步，采用更先进的空气质量监测设备。同时，要建设好区域空气质量监测网，现有的监测网覆盖范围主要在各市城区，有的城市监测网点较少，农村基本没有几个监测网点。应依据各市的城市化发展程度、工业化水平和人口密度等因素科学增设监测网点。我们的治理方法与规划都是在对这些监测网点数据分析的基础上做出的，因此，应该在重要的地方再增设一些监测网点，使我们获得本区域内各市的包括PM10、PM2.5、CO2、SO2、风向、风速、气压、气温、降水等信息更加准确，使我们的预警能力更强。随着科技的发展，我们进入了一个大数据时代，通过对各城市实时监测到的雾霾数据的分析，可以对各城市大气污染物排放情况进一步量化。

3.1.2 区域联动应急机制的完善

根据空气质量指数和一定时间内受到雾霾影响的不同程度，雾霾被划分为不同的预警级别，红色预警最严重，橙色预警次之。联动应急预案的制定是依据区域内的雾霾污染级别，应急措施包括联合制止建筑工地施工、限制汽车上路行驶、限制企业生产、强制学校停课等内容。在启动预警应急机制时，政府、企业以及广大群众分别承担着不同的应急减排责任，要对他们的责任明确和细化，特别是区域内各级政府部门的应急责任，要有详细的任务清单。联动部门应以最快的速度通知各省、各市和各职能部门一起行动，共同治霾。

3.2 建立有效的政府防治雾霾担责机制

3.2.1 严格界定权责

我国在治理雾霾中存在的问题之一就是权责分配不明确,在事故发生后找不到具体承担责任的主体，互相推脱，使问题的解决变得异常困难，这对今后治理雾霾是非常不利的。为了能够有效地解决雾霾问题，政府应当提出治理雾霾的权力清单，明确各部门在治理雾霾中的职责，并尽量使责任能够具体落到实处，最终应该落实到某个部门或者某个负责人身上。

3.2.2 完善政府问责机制

我国区域雾霾治理中的政府责任应分为预期责任和事后责任，预期责任包括制定规则和执行规则两种预期责任。后者的预期责任又包含环境影响评价、雾霾监测、雾霾污染公共预警和雾霾联合执法等，并明确政府雾霾信息公开的责任主体。如果区域的范围是在一省之内，那么要设立省内的专门机构负责治理工作。

3.3 建立有效的区域联合执法机制

3.3.1 完善区域雾霾联合整治机制

当前各地治理雾霾的基本形式是各市单独治理本市的雾霾污染，这样的治理模式很容易出现地方保护主义，使区域雾霾治理达不到预期的效果。同时各个城市只执行本市的治霾任务也容易出现治理盲区，两个城市之间的灰色地带常常成为一些高污染、高排放小企业的藏身之处，这样，不利于区域雾霾问题的整体解决。我们应该建立区域雾霾联合整治机制以加强各城市各部门之间的分工与合作，从而保证有效地解决区域雾霾问题。为了能够共同惩治环境违法犯罪行为，首先要明确规定各个部门在联动治理雾霾中的职责，分工要具体并能够落到实处，具体到每个部门监管的时间段以及监管的范围等都要有详细的规划。

3.3.2 完善联合执法保障机制

区域联合执法要真正的实施，各个部门只达成口头或书面的约定是不够的，要想真正做到有效的联合执法，要建立一个保障机制。我们应该建立区域雾霾防治联席会议制度，会议主要围绕区域联合执法中的工作任务安排、雾霾治理中出现的问题、工作任务执行情况以及各部门之间的意见进行沟通与讨论，以确保联合执法工作的有效开展。同时，要加强联动执法队伍建设，提高联动执法水平，做好监督复查工作。对执法人员的具体执法行为要全面监督，在联动执法过程中要杜绝权力的滥用，防止发生执法腐败问题。