国际碳排放权交易体系比较分析

文_童俊军 谢毅 黄倩 邢静 广州市标准化研究院

1 概况

碳排放权交易的概念是从上世纪美国经济学家戴尔斯提出的“排污权交易”概念演变而来，它的核心是将二氧化碳排放权作为商品进行市场买卖，也是目前世界主要国家在发展低碳经济过程中常用的经济手段。

目前，世界上已有很多国家和地区建立了碳排放权交易体系，遍布欧洲、北美、大洋洲和亚洲地区。这其中，欧盟碳排放交易体系、美国区域温室气体行动、澳大利亚新南威尔士州温室气体减排体系以及日本东京都碳排放权交易体系是交易最为活跃，发展最为成熟的碳排放权交易体系，已经成为了其他国家建立碳排放权交易体系的典范。

2 国际典型碳排放权交易体系介绍

2.1 欧盟碳排放交易体系

为了完成在《京都议定书》上承诺的减排目标，欧盟于2003年10月颁布实施了第87号指令，该指令规定了从2005年1月1日开始实施温室气体排放许可交易制度，简称欧盟碳排放交易体系（EU ETS）。2004年10月欧盟又颁布了第101号指令，该指令又称为“连接指令”，它对第87号指令的内容进行了修改，将EU ETS和《京都议定书》的联合履约机制和清洁发展机制连接起来。从而使得参与EU ETS的企业可以从2005年起利用从京都项目机制（JI/CDM）中获得的减排单位（ERU）或核证减排量（CER）来抵消其排放量。

EU ETS共分为三个阶段实施，每个阶段的目标、交易机制、覆盖的行业范围等都不一样。第一阶段为试验期，时间从2005年1月1日至2007年12月31日。这阶段主要目的是积累经验，为后续正式履行《京都议定书》确定的减排承诺奠定基础。第二阶段为履行《京都议定书》确定的减排承诺期，时间从2008年1月1日至2012年12月31日，这阶段主要是完成欧盟在《京都议定书》中做出的减排8%的承诺。第三个阶段为发展阶段，时间从2013年1月1日至2020年12月31日，这阶段的目标是保证欧盟碳排放总量下降的速度达到每年1.74%，到2020年时实现在1990年的基数上减排20%的目标。

EU ETS采取的是总量控制与排放交易机制，这种机制对欧盟各成员国设置排放总量上限，各成员国排放总量上限之和不超过欧盟在《京都议定书》中承诺的减排量，欧盟再根据各成员国上报的碳排放总量上限进行汇总，设定出当年的减排总量。同时欧盟根据各成员国的经济发展情况分配一定数量的排放配额（EUA11个单位的EUA等于1tCO2当量。），各成员国进一步将排放配额分给已经纳入到EU ETS的企业，如果企业能够使其实际排放量小于分配到的碳排放配额，那么它就可以将剩余的配额放到交易市场上出售，获取利润；反之，它就必须到市场上购买配额，否则，将会受到重罚。EU ETS的配额分配方式从第一阶段的至少95%的配额可以无偿获得，到第二阶段至少50%的配额需要通过拍卖获得，再到第三阶段实现电力行业排放配额全拍卖，最终实现到2027年其他行业配额全拍卖的目标。

经过近10年的发展，EU ETS已经进入到第三个阶段，涵盖的国家、行业及温室气体种类也逐渐扩大。目前，EU ETS涵盖了欧盟的28个成员国和欧洲经济区3个国家，近14个行业、1.1万个工业温室气体排放实体，纳入交易体系的温室气体种类包括CO2、N2O和PFCs三种，也是迄今为止国际上规模最大、交易量最活跃也堪称最成功的碳排放权交易体系，在国际碳排放权交易市场的建设过程中极具示范作用。

2.2 美国区域温室气体行动

美国区域温室气体行动（RGGI）于2005年开始规划和准备，2009年1月1日正式实施，它是美国第一个以市场为基础的强制性区域碳排放权交易体系，涵盖了美国东北部和大西洋中部地区的10个州。目前，RGGI仅覆盖了2005年之后装机总量大于等于25MW的化石燃料发电厂，这种规模的发电厂约95%的排放来自于发电行业。

RGGI是基于一套统一的示范规则建立起来的，参与RGGI的10个州依据示范规则的内容签订谅解备忘录，各州立法机关再将谅解备忘录的内容以法律形式予以细化，使得RGGI计划在各州均具有实施的法律基础。示范规则对RGGI所使用的专业术语进行了统一的定义，并对配额分配、配额追踪系统、配额交易、监测与报告、配额拍卖以及补偿项目（等核心机制进行了完整的设计，这些内容都为参与RGGI的各州制定相关政策提供了参考依据2标准年排放量是指2002年至2007年之间连续3年的年排放量平均值。。

RGGI共分为两个阶段实施，第一个阶段是从2009年至2014年，目标为保持区域排放总量及各州排放总量与2009年的排放水平相当，这一时期是缓冲期，让受管控的企业有足够的适应时间；第二个阶段是从2015年开始，各州年减排量每年需要递减2.5%，直至2018年碳排放量在2009年的基础上减少10%。

与EU ETS一样，RGGI采取的也是总量控制与排放交易机制，首先设置区域总体减排目标，即到2018年碳排放量比2009年下降10%。继而发放等量的碳排放权配额，一个配额相当于一短tCO2当量（相当于0.9 tCO2当量）。最后在综合考虑各州的历史碳排放量、用电量、人口、预测的新排放源以及协商情况等因素的基础上，将这些配额分配给各州。在各州内，配额则采用拍卖的方式分配给各排放实体，各排放实体获得的配额均可在碳排放权交易平台上进行买卖。RGGI谅解备忘录规定至少25%的配额进行拍卖，拍卖所得将全部投资于消费者保护项目或战略性能源项目，剩余75%的配额由各州自行决定分配方法，目前各州提出的拍卖比例达到了90%左右，有的州甚至100%进行拍卖。在履约期结束后，企业如果没有完成设定的减排目标，将面临严厉的处罚。

2.3 澳大利亚新南威尔士州温室气体减排体系

澳大利亚新南威尔士州温室气体减排体系（NSW GGAS）于2003年1月1日正式启动，2012年6月30日结束，NSW GGAS在运行的九年半时间里，共产生了超过1.44亿份的减排证书，相当于减少温室气体排放量超过1.44亿t，取得了良好的减排效果。虽然NSW GGAS已经结束，但它作为世界上第一个强制性温室气体减排体系，依然有很多地方值得我们去研究。

NSW GGAS是以2002年通过的《电力供应法案》和《电力供应通则修正案》为法律基础建立起来的，属于地方性的交易体系。

NSW GGAS涵盖了《京都议定书》规定的6种温室气体，管控的对象为新南威尔士州所有的电力零售商、供应商以及负荷超过100GWh的用电大户，GGAS的目标是减少企业在电力生产和使用过程中所产生的温室气体排放量，同时鼓励发展可减少温室气体排放的生产方式。NSW GGAS在运行初期设置了一个具体的温室气体减排基准目标：将新南威尔士州的人均温室气体排放量从2003年的8.65t减少至2007年的7.27t，并一直维持到2021年或NSW GGAS计划终止。

NSW GGAS采取的是基线减排与信用交易机制，这一点与EU ETS、RGGI采取的总量控制与排放交易机制不一样。NSW GGAS将各参与实体称为“基准参与者”，通过每年设定一个电力行业的减排基准，再依据各基准参与者对电力的实际需求分配一定数量的温室气体减排指标，每个基准参与者都必须减少相应的温室气体排放量。在NSW GGAS体系下，基准参与者可以通过获取两种不同类型的减排证书，以抵消其温室气体超额排放量，一种是可转卖的温室气体减排许可证书（NGACs）；另一种是不可转卖的大型用户温室气体减排许可证书（LUACs）。除此之外，基准参与者还可以使用少量的政府可再生能源目标（RET）下的可再生能源证书（RECs）。一份NGAC证书和一份LUAC证书相当于1tCO2当量的温室气体减排量，而REC证书需要根据当年的折算系数折算成等量的CO2当量，2012年一份REC证书相当于0.976 tCO2当量。如果基准参与者没有完成既定的温室气体减排指标，又不获取减排证书以抵消其超额排放量，那么将承担一定的罚款。

2.4 日本东京都碳排放权交易体系

日本东京都碳排放权交易体系（Tokyo ETS）于2010年4月正式启动，它是在EU ETS和RGGI之后的全球第三个采用总量控制与排放交易机制的交易体系，同时也是亚洲第一个强制性温室气体减排体系，由于东京都CO2排放的特点是商业领域排放量最大（37%），其次是交通运输领域和民用领域（都是26%），工业领域排放量最低（9%），因此，Tokyo ETS主要是针对商业领域设施减排的一种交易体系。

Tokyo ETS涵盖的温室气体种类仅为CO2，并且仅考虑来自于化石燃料燃烧、电力和热力消耗产生的CO2排放，按照Tokyo ETS的计划，Tokyo ETS未来将会逐步增加其他温室气体种类。目前，Tokyo ETS管控的对象为1400个能源年消耗量达到1500kl原油当量的大型设施（办公建筑、商业建筑和工业企业），其中包括1100个商业设施（办公建筑和商业建筑），300个工业企业，这些设施的排放量约占东京都总排放量的40%。

Tokyo ETS的目标是到2020年东京都总的CO2排放量比2000年减少25%，并分为两个五年计划实施，第一个五年计划为2010年到2014年，规定商业设施排放量相对于标准年排放量减少8%，工业企业减少6%；第二个五年计划为2015年到2019年，规定商业设施减少17%，工业企业减少15%。东京都还要求纳入管控的企业每年11月底提交上年度的监测报告和排放报告。

在交易机制上，Tokyo ETS采用的是总量控制与排放交易机制，根据设定的减排目标确定年度配额总量，再根据企业基准年排放量3基准年排放量是指企业过去3年的年排放量平均值。计算出获得的配额，企业配额计算方法为：

配额=基准年排放量×减排系数×履约期（5年）为了使纳入管控的企业能更好的完成减排目标，Tokyo ETS还允许企业使用特定项目减排量来抵消其超额排放量，如果履约期结束后，企业还没有完成既定的减排目标，将会面临严厉的处罚。

表1 国际主要碳排放权交易体系比较

3 国际主要碳排放权交易体系的比较分析

从上述分析来看，EU ETS、RGGI、NSW GGAS和Tokyo ETS四个碳排放权交易体系各有特点，其中EU ETS是全球规模最大的碳排放权交易体系，RGGI是全球第一个采用拍卖的方式分配企业配额的碳排放权交易体系，NSW GGAS是全球最早启动的强制性碳排放权交易体系，Tokyo ETS则是全球第一个针对城市公共建筑的碳排放权交易体系。

我们从碳排放权交易体系的覆盖范围、交易机制、碳排放指标获得方式、处罚措施、补偿机制等方面对以上四个典型的碳排放权交易体系进行了详细的对比，见表1。

从表1中可以看出，EU ETS、RGGI、NSW GGAS和Tokyo ETS均属于强制性减排体系，其中EU ETS和RGGI属于区域性的交易体系，NSW GGAS和Tokyo ETS属于地方性的交易体系。四个碳排放权交易体系都制定了明确的减排目标、减排计划、履约期、处罚措施以及灵活的补偿机制。

从实施期限来看，目前，EU ETS、RGGI和Tokyo ETS都已经或即将进入实施阶段的后期完善与实质性减排时期，而作为全球最早启动的强制性温室气体减排体系NSW GGAS则已于2012年6月30日停止运行，在NSW GGAS运行的9年半时间里，取得了良好的减排效果。

从交易机制来看，EU ETS、RGGI和Tokyo ETS采用的是基于配额的总量控制与交易机制，总量控制与交易机制需要设定排放总量，再根据企业历史或预测的排放量分配配额，企业可以根据自身的减排能力买卖配额，交易产品为配额，是一种绝对量减排。NSW GGAS采用的是基于项目的基线减排与信用交易机制，基线减排与信用交易机制则是设定一个行业减排基准，企业通过与行业减排基准进行对比决定其是否需要进行减排，交易产品为减排证书，是一种相对量减排。

从碳排放指标获得方式来看，EU ETS、RGGI和Tokyo ETS的碳排放指标称为配额，其中EU ETS采用历史法和基准法相结合无偿获得配额，未来获得方式将逐步过渡到有偿拍卖，RGGI则通过拍卖的方式有偿获得，RGGI也是全球第一个完全采取拍卖，而不是免费分配配额的交易体系，这一点与其他几个交易体系形成了鲜明的对比。Tokyo ETS采用历史法无偿获得配额。NSW GGAS的碳排放指标称为减排证书，需要企业开发减排项目，将项目减排量进行备案以获得相应数量的减排证书。

4 总结

碳排放权交易是国际社会基于减少全球温室气体排放总量的共识下出现的一种市场化减排手段，从目前国际上几个主要的碳排放权交易体系实践经验来看，碳排放权交易体系的建立及可持续发展首先需要完善的政策法规做保障，其次是统一的监测、报告和核查体系以及具体的减排主体和减排目标，最后还需要制定明确的奖惩制度和灵活的补偿机制以充分调动企业参与碳排放权交易的积极性。

国际上主要的碳排放权交易体系覆盖的温室气体种类和行业各不相同，各国可根据实际情况，选择覆盖的气体种类和行业范围。在碳排放权交易机制设计方面，基于配额的总量控制与交易机制是国际社会的普遍选择，该交易机制下的企业碳排放权配额分配，正在从初期的免费发放逐渐向有偿拍卖转变。另外，随着国际社会应对气候变化各项工作的不断深入，不同地区之间进行碳排放权交易体系的连接将会是未来的一种发展趋势，这也是我国在建立全国性碳排放权交易体系过程中需要考虑的问题。