中美高级公务员绩效考核制度比较

□ 涂永前 高雅琪

一、 研究背景

西方公共管理理论认为，公共服务部门绩效的监管与测量有利于完善部门预算编制，合理分配部门资源，促进项目运作透明化，提高公共服务部门的公信力。在公共服务部门建立绩效导向的组织文化，可以达到评估、控制、预算规划、激励、宣传、表彰、反思与提高的管理目标，最终达到提高组织整体绩效的目的。[1]而政府的绩效考核与管理必须通过细化、标准化，最终体现在每一个部门和公务员上。

（一）美国联邦高级公务员的绩效管理

美国联邦政府高级公务员（Senior Executive Service，SES）是政府实行公共服务改革的推动力量，通过发挥其特有的管理与领导职能提高公共服务部门的绩效。[2]该制度肇始于1978年《公务员改革法》（Civil Service Reform Act），包括原行政系列（GS）中15级职等之上的三个职等（GS-16、17、18）。高级公务员不仅是政策制定与实施间的沟通桥梁，其横向调动还可协调各部门间的行动，有利于提高联邦政府各部门的凝聚力，塑造政府的全局观念，是公共服务改革的持续动力。[3]正是由于该群体身份与职能的独特性，所以其绩效考核与评价的措施与普通公务员是分离的。

联邦政府高级公务员绩效考核制度（Senior Executive Service Performance Management System）由美国人事管理总署（Office of Personnel Management）和美国行政管理和预算局（Office of Management and Budget）于2012年共同制定，规定在绩效考核制度的指导下，联邦政府各部门可以独立建立绩效标准，以顾客导向为基础，进行客观、透明和严格的绩效评价。根据美国人事管理总署所建立的人力资本评价与责任系统（Human Capital Assessment and Accountability Framework，HCAAF）规定，战略锚定、领导力与知识管理、结果导向、实行问责是联邦政府部门绩效考核的基本原则。[4]

在此基础上建立起的美国联邦高级公务员绩效评价的政策系统和运行流程折射出高级公务员绩效管理的基本思想：在部门中营造 “绩效文化”（performance-based culture）的氛围，通过认可与奖励参评者的绩效表现，进一步提高个人与部门的绩效；通过匹配参评者的绩效表现与行政资格核心要素（executive core qualifications）建立结果导向的考核标准；促使参评者规划与监督下属的绩效目标；通过组织任务完成情况、顾客评价、雇员评价等方式全方位考核参评者的绩效表现；科学运用评估结果确定参评者的薪酬等级、晋升机会、职业发展等人事决策；对被认可为部门绩效做出突出贡献的参评者实行最高等级的薪酬奖励等；[5]美国联邦政府高级公务员制度自建立以来，配合了行政改革，推动了政府工作效能和公共服务质量的不断提升，[6]其绩效考核制度也非常值得我们关注。

（二）我国公务员绩效考核的发展

我国公务员绩效考核制度已经初步建立，并且在实践中不断完善，然而公务员绩效管理与考核工作仍然存在一系列问题。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确提出为适应新时代新任务新要求，要充分发挥干部考核评价的激励鞭策作用，完善干部考核评价机制。[7]我国公务员绩效考核制度本身存在着起步晚、经验少、受传统官僚体制束缚等内在局限性。[8]受此影响，公务员绩效管理制度化建设相对滞后，[9]在制度设计与实践的过程中，存在着考核指标体系笼统且量化程度低、[10]考核结果主观性强、[11]激励功能弱化[12]等种种问题。

科学的绩效分析框架是人事管理体系的基础。近年来公务员绩效考核体系在全国各地不断试点创新，平衡记分卡等科学管理的考核形式也得到运用，[13]然而我国公务员绩效考核制度的固有问题仍旧存在。高级公务员是公务员队伍中的重要组成部分，肩负政策的制定与执行、工作指导、监督下属等职责，是政府机构得以高效运转的强劲支持力量，[14]因而如何科学有效地对其实行绩效考核从而收到激励效果，是公务员绩效管理的重大课题。虽然我国公务员制度中并无直接对应高级公务员的职等，但我国公务员绩效考核制度中有着考察这部分干部的依据。中央组织部2009年制定的《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》（以下简称《办法》）适用于县级以上党政工作部门、办事机构、派出机构以及其他直属机构领导班子任期考察、领导干部个别提拔任职考察，地方党政领导干部的考核方法与此相似。虽然文件颁布至今已十年，但其仍不失为绩效考核的纲领性文件，具有相当重要的参考价值，本研究正是以此为蓝本进行分析。

（三）相关研究状况

中外公务员制度比较研究一直是学界关注的话题，大部分研究都是从公务员制度的整体出发，结论较为笼统，同质性较强；此类研究一般选择英、美、德、日等若干发达国家整体作为参照，忽视了参照国家内部的多样性；高级公务员这个职业群体也因其职等与身份的特殊性鲜有关注。近年来，中美公务员绩效考核制度的比较研究受到少数学者的关注，取得了一些进展。田蕴祥将美国公务员的绩效考核制度置于经济合作与发展组织的体系中，从人力资源管理改革的角度总结了改革我国公务员体系、提升全球竞争力的宏观经验。[15]徐芳芳、刘旭涛介绍了美国公务员的绩效激励机制，指出美国公务员的绩效评价作为内化为公务员管理的一部分，所秉承的重视结果与责任、资源投入与业绩相联系、目标可衡量性等特点。[16]方振邦、侯纯辉等人系统地梳理了美国联邦政府高级公务员基本情况以及绩效考核制度的内容。[17]然而，相关研究主要停留在引入、介绍与阐述的层面，从制度细节、从微观的政策角度对比研究中外高级公务员绩效考核制度的研究较少。我国行政体制改革虽然不断深化，但行政绩效管理制度仍处于探索阶段，党政领导班子和领导干部考核评价机制历时尚短、难抓落实。吸收美国高级公务员绩效考核体系的基本经验，把握好我国公务员制度创新的取向，有利于建设规范化、现代化的高级公务员队伍，提高党政领导干部的行政能力和效率，达成政府的绩效目标。

二、绩效考核指标的分析

在深入制度考察前，必须明确中美高级公务员绩效考核体系的适用范围，这也是二者具有对比可行性的前提。对比二者适用范围，美国联邦政府高级公务员的绩效考核制度适用于职等较高的公务员，我国《办法》中规定的适用级别和职务虽然跨度、弹性较大，但在原则上包括与美国职等序列相对应的级别，因而二者在适用范围上具有对比研究的可行性。

有效的绩效管理系统需要做到：有效区分考核等级与对应的激励；明确、详尽、客观、及时进行绩效结果反馈；合理解决不良绩效；建立保障管理系统合理运行的监督机制；定期核查确认系统的公信力，获得参评者对胜任能力、定级程序的认可。[18]其中，绩效考核等级的确认无疑是未来一切评定的基础，而科学地运用绩效评估指标与方法是合理确定考核等级的前提。绩效考核内容的制定、绩效评价方法的选择是绩效目标实现程度的衡量标准和执行工具，也是绩效目标操作的核心步骤，在绩效管理的流程中具有重要地位。

（一）美国高级公务员的考核指标

绩效考核内容与指标是难以割裂的，绩效指标是对考核内容的类别化和具体化。绩效指标建立在绩效目标基础上，是对目标考核内容的测量或评价。绩效指标一般可分为特质指标、行为指标与绩效指标三大类。[19]在2012年的绩效考核系统中，美国联邦政府高级公务员的绩效考核内容被划分为五项行政资格核心要素（executive core qualifications），五项要素相互依赖，其均衡发展是高绩效的必要条件；又在每项之下分别设置了若干操作性能力指标（competencies）进行要素的诠释。[20]该指标体系的具体内容见表1：

在遵循基本行政资格要素的制度设计下，各联邦部门有权结合部门事务的特殊性，自行制定本部门高级公务员具体的绩效要求,将宽泛的行政资格核心要素操作化为各联邦部门高级公务员具体的绩效要求。这时需要遵循SMART-Q的分析框架，清晰化、量化、匹配部门目标、注重实效、建立时间框架、追求质量（Specific, Measurable, Aligned, Realistic, Timeframe, Quality）。[21]在操作时，应当参考组织的战略计划，在参评者的工作范畴内阐明工作复杂度，注重任务的完成情况，形成结果导向意识，关注具体的工作成果，使结果反映多方预期。[22]

表1 美国联邦公务员行政资格要素（executive core qualifications）与能力指标（competencies）

此外，考核系统还规定了每个要素权重不得低于5%、结果驱动要素所占比重最大且不得低于20%等两项对资格要素考核进行权重分配的原则，[23]方便在具体考核方法中将绩效表现折合成分数，计算确定绩效等级。

（二）我国领导干部考核的指标

我国党政工作部门领导干部民主测评一般在述职述廉的基础上进行，按照德、能、勤、绩、廉五个类别设置测评内容和评价要点。[24]具体的指标见表2。

表2 党政工作部门领导干部民主测评、个别谈话评价要点

相关文件诠释了这五个类别的参考权重。2009年10月，中共中央办公厅印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（以下简称《意见》）指出，建立促进科学发展的干部考核评价机制，要坚持“德才兼备、以德为先，始终把政治标准放在首位”的原则，完善考核内容时要“充分体现把政治标准放在首位，坚持以党性作为德的核心内容，加强对领导干部思想政治素质的考核”。[25]中国党政领导干部的绩效考核指标从以上五个角度出发，较全面地反映了对公务人员能力与素质的基本要求，基本建立起我国领导干部绩效考核内容的框架。

（三）中美考核指标的比较

对比中美高级公务员绩效考核的内容和指标，可以看出两国在考核内容设计方面的不同文化认知。

1.客户理念

在美国高级公务员 “结果驱动”（result driven）这一行政资格核心要素下，设置了“客户服务”（customer service）这一指标，“预测并满足内部和外部客户的需求，提供高质量的产品和服务；致力于持续改进”。中国绩效考核的指标中与之对应的概念是“勤”中的“联系群众”和“绩”中的“解决群众关心的疑难问题”，在实际工作中，服务对象可以包括行业（系统）下级部门代表、服务部门、管理监督和执法执纪部门的直接联系对象，本部门干部群众代表等，而在责任范围内，服务对象还可以包括决策的受众、政务服务的对象等。根据业务性质和决策影响范围明确领导干部的工作服务对象，能更好规定领导干部的职责服务范围，提高服务对象的针对性。

2.创新意识

中国绩效考核在“能”中有 “创新意识”这一描述，但没有细化描述。美国绩效考核的指标对创新的界定标准为，在“领导变革”（leading changes）要素下有“灵活性”（flexibility）指标，“对新信息保持开放;迅速适应新的信息、变化的条件或障碍”，这是对创新意识的重视；有“创新与创造力”（creativity and innovation）指标，强调“引入对现状的新见解;质疑常规方法；鼓励新的想法和创新；设计和实施新的或尖端的计划”，这是对创新行动的规定；在“结果驱动”要素中有“企业家精神”（entrepreneurship）指标，“发现新的机会使组织获得未来的成功；通过开发或改进产品或服务来构建组织，计算风险来实现组织目标”，这首先是对创新实效的要求，其次意识到创新所带来的风险管理的必要性。绩效考核中“创新意识”这一指标需要从思想准备、行动标准和创新结果三个层面进行深化，保障干部大胆建言，将创新结果服务改革实践。

3.风险管理

有创新必然会有风险。美国绩效指标重视对压力和风险的管理。在“结果驱动”要素中第一个指标即是“责任制”（accountability），“对可衡量的绩效目标、及时和高效地负责，确定目标，设定优先级并委派工作，承担错误，遵守既定规则”，在强调工作产出实效的同时也强调对风险与失误的承担，并将这一任务也视为工作结果的一部分；在“领导变革”要素中有“弹性”（resilience）指标，“有效地处理压力;即使在逆境中也保持乐观和持久，从挫折中迅速恢复”，强调面临改革阻力时的抗压能力和风险的承受能力。近年来，中国党政干部的管理也提出了建立容错纠错机制，为党政领导干部创新制度提供保障。因此，有必要在绩效考核指标体系中引入容错纠错机制，着力营造勇于担当、敢于作为的良好环境。

4.综合统筹能力

在中国绩效考核的“绩”中有“基础工作”指标，主要职责在于“制度建设，抓基础性、长效性工作的成效”。美国绩效指标中专设了“运营管理”（business acumen）要素，又在其中设置了“财务管理”（financial management）、“人力资本管理”（human capital management）和“技术管理”（technology management）三项指标，具体规定了部门运行所依赖的基础性事务的内容，进一步明确了高级公务员的工作职责。党政领导干部及领导班子是决策和管理的中枢系统，需要对于整个单位的正常运行负责，因此有必要在绩效考核的标准上细化基础工作的内容和落实方向。

5.大局意识

在对中国党政领导干部德行的要求中，“大局意识”强调要“围绕中心，服务大局，团结协作”。在美国绩效考核中，关于大局意识也有直接相关的对应，一是在“领导变革”要素下有“外部意识”（external awareness）指标，“及时了解利益相关者的观点、国家和国际政策和趋势、组织对外部环境的影响”；二是在“建立联盟”（building coalitions）要素下设“合作”（partnering）、“政治头脑”（political savvy）和“影响/谈判”（influencing/negotiating）三个指标，主要强调达成与其他部门的合作，建立共同战略，认识部门内部和外部的势力并采取行动。

6.领导力的管理

在美国绩效考核中专设了“领导下属”（leading people）指标，设置了“冲突管理”（conflict management）、“多样性管理”（leveraging diversity）、“培养下属”（developing others）和“团队建设”（team building）四个领导力目标。中国党政领导干部考核的领导力要求也成为考核内容的一部分，在能力要求中，包括了沟通协调、组织动员和处置突发事件等要求。

另外，通过指标的对比，我们还看出两国在权重分配上的差异，这些差异折射出两种公务员制度的运行基础与价值取向。在内容上，中国领导干部绩效考核的内容中，党性修养、道德品质、坚持原则、精神状态等指标占有很大比重，体现了鲜明的特质指标特色，而美国联邦政府高级公务员考核的能力、绩效指标中，出现很多操作性与评价性很强的行动描述，体现其行为指标的风格。但相较之下美国高级公务员绩效考核的内容更容易评估与衡量，在管理实践中可操作性较强，而中国领导干部绩效考核的内容较为模糊，可解释的空间比较大，在权重上，美国高级公务员考核内容以结果导向为最重，相关的指标也以该项最为翔实丰富，这说明美国高级公务员在兼顾能力、领导力的考核之外，紧紧围绕工作实绩这一核心，而中国领导干部考核更强调全面素质和政治要求。

三、绩效考核方法的分析

除了绩效考核的内容与指标，绩效评价的方法在绩效管理体系中也不容忽视。绩效评价方法是组织依据大量客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，运用科学的评价方法，按照评价内容和标准对评价对象的工作能力、工作业绩进行定期、不定期的考核和评价，[26]可以使组织监督绩效情况与绩效目标、发展战略的契合度，改进组织工作流程和方法，也有利于个人及时了解工作中的不足并改进绩效。

美国联邦高级公务员的绩效考核采用行为锚定评估法，它在关键事件的基础上选择公务员的关键工作行为并为其赋值，进行等级量化，形成评定量表。在实践操作层面，考核系统给出跨度为1～5绩效等级（见表3），该等级是为每项行政资格要素进行评分的对照依据和最终绩效得分的等级参考。评分上级要根据考核系统所要求的共性指标与体现职业和部门特色的个性指标，为被考核者的每一项行政资格要素进行打分，并将所得分数乘以该项权重并加总，将最后所得的分数按规则转换为相对应的考核等级，这就是被考核者初次考核的绩效等级。需要注意的是，若被考核者在某一项资格要素上的等级为不称职，则绩效等级无须进行各项所得分数加总，直接评定为不称职。[27]

表3 美国联邦政府高级公务员绩效考核评分说明

中国党政领导干部的绩效考核方法多样，“坚持德才兼备、以德为先，把按照科学发展观要求履行职责的实际成效作为基本依据，综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析、综合评价等方法，全面客观准确地考核评价党政工作部门领导班子和领导干部”，[28]这些考核方法具体体现于年度考核，相关法规是中央组织部2009年10月制定的《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》。该办法规定，年度考核测评按照提前发放领导班子工作总结和干部个人述职报告、召开民主测评会议、参会人员填写测评表、结合谈话与平时考核形成年度考核意见、上级部门进行考核结果反馈等程序和要求进行。[29]该办法的附表中要求不同关联群体对正副职领导干部分别进行打分，实行360°考评。在测评表（表4）中，总体评价意见[A][B][C][D]分别代表优秀、称职、基本称职、不称职，分项评价意见[A][B][C][D]分别代表好、较好、一般、差。这是典型的绩效量表评估法。

表4 领导干部年度考核测评表（正职）

从以上分析可以看出，两国绩效考核方法都与其考核内容和指标密切相关。美国联邦政府高级公务员的绩效考核由具有考核权的上级主管和监管机构进行，考核具有权威性；中国党政领导干部引入民主测评方法，由上级、同级和下级相关人员进行意向评价，视角和内容较全面，但存在考核的专业性不高、主观性较强的倾向。

四、 结论与借鉴

从中国党政领导干部与美国高级公务员绩效考核的内容与方法的对比中，我们可以看出两种绩效考核的制度基础与指导思想的区别。

美国高级公务员的绩效考核制度，乃至美国公务员体系的绩效考核制度建立在理性化的科学管理（scientific management）思想之上。形式理性化（formal rationality）的思想起源于马克斯·韦伯。形式理性化是指寻求最优方案的途径与方法被条例、规章甚至更大的社会结构所规范。在规范之上建构的科层制（bureaucracy）是形式理性化的社会结构。科层制本身就是一个达到最优目标的工具，具有高效、可预测性、可量化、技术控制等结构特点，其规则通过顶层设计者制度化，并为顶层设计者所利用以达到控制的目的。[30]

美国高级公务员制度自诞生之日起就是实施公共服务改革的工具，其最终目的是提升联邦政府的组织绩效；在绩效评估中注重实际结果、任务完成情况；对行政资格核心要素的考核统一进行量化操作、运用行为锚定法判定绩效等级等，都是美国高级公务员制度科学管理的反映。

在企业管理的情境下，科学管理的最终目的是提高效率，追求利润的最大化。在美国高级公务员制度中，高级公务员具有独特的职等与地位，负责领导联邦政府重要的职能部门，很少涉及专门化工作，这种身份和工作任务的特殊性本身就给绩效评估带来难度，加之政府部门的公共性使得个人绩效难以与部门战略与绩效有效区分，如果不利用量化与控制，进行各项行为的细化与评定，很难在高级公务员内部真正建立绩效导向的文化，反而会落入绩效考核含混不清、公共部门责任分散的窠臼，最终将危害政府的行政效率。

韦伯指出，制度的理性化通常伴随着非理性的风险，发展到高级阶段的、极端的形式理性会剥夺个人的选择空间，最优选择也将被同化，基本的人性与选择的权利将被制度的铁笼磨灭与否定。在科层制下，这种磨灭与否定具体体现为高度精细的劳动分工降低了紧急状态的处理效率；盲目追求工作任务的完成，忽视工作质量；自动化的工作程序与技术控制、异化个人行为等；[31]在最大化追求效率与实绩的同时，美国高级公务员的绩效考核制度竭力避免科层制所带来的种种“去人性化（dehumanizing）”的弊端，在制度刚性中注入可控的制度弹性。高级公务员的身份本身就是对此类弊端的改造和优化，它的出现是联邦政府试图建立政府全局观念、明确共同目标和战略、推动部门间合作的体现，高级公务员的横向流动机制、政策制定与实施的桥梁作用本身就是在消解科学管理所带来的极端量化与精细分工的弊端。另外，考核制度本身也在量化前提下进行了弹性的制度设计，比如各部门高级公务员任命的去中心化，部门可根据人事管理总署的标准自行任命、雇佣或委派高级公务员；基于职位（position-based）而非基于职业（careerbased）的选拔程序，部门的高级公务员并非经过标准考试甄选任命，形成固定的职业价值观与文化，而是向所有公务员开放，从所有公务员中选拔，建立流动、有活力的组织文化；绩效审核委员会（performance review boards）”的细则由各部门自行制定等等。

总的来看，美国高级公务员的绩效考核制度是在运用科学管理理性化的思想的同时力图避免韦伯所担忧的工作简单化的缺点，在成熟的量化控制中保持效率与质量的平衡。

吸收借鉴别国的制度经验，前提是与本国国情与历史文化传统相结合。[32]在突出我国政治特色、“党管干部”的前提下，完善我国官员的考核评价体系：一要突出政治标准，强调政绩实效，力戒懒政怠政；二是要把握定性与定量相结合，细化量化考核标准， 以求考核结果的客观公正，为区分绩效等级提供便利；三是要将绩效标准严格定级，形成绩效结果的区分度，以起到对政绩优异者的激励与懒政怠政者的警示作用；四是要改进绩效考核的方法，在发扬民主测评的综合评价优势的同时，拓宽政务公开的渠道，完善民主评议的形式，对领导干部做出公正、客观的评价；五是要严格落实绩效考核的政策，执行相关的规定，形成绩效导向的组织文化。

政府部门为了追求高绩效，达成具体的绩效目标，有时需要借鉴企业人力资源管理的方法，建立起一套以绩效目标为基础的、以考核内容、考核主体、考核周期、考核方法以及考核结果应用等五项关键决策为分析框架的绩效考核体系。在大型企业中，董事会与董事在决策制定、控制监管、提供帮助与建议等方面与高级公务员的角色十分接近。从宏观上看，高级公务员可以借鉴企业董事会和董事考核的经验：一是在考核指标方面，董事会考核的指标主要分为组织结构、管理控制、组织活力、风险管理与内部控制、财政支持等方面；[33]董事考核的指标主要有对董事会战略规划的贡献、领导力、组织承诺、事务参与、沟通与交际能力、与高级行政人员的关系等，[34]二者在考核指标方面具有相当大的差别，可以有效区分组织绩效与个人绩效，在进行高级公务员的绩效考核时可以借鉴其区分标准，实现领导干部绩效与领导班子整体绩效考核的分离；二是在考核主体方面，企业董事会与董事的考核主体并无定式，然而内部主体常常会使考核沦为机械化、形式化，因此外部专家顾问反而更有利于考核过程的独立透明，[35]因此无论中美高级公务员的绩效考核制度，都要根据业务性质与公开程度，合理设置考核主体；三是在考核方法上，由于董事会与董事事务的复杂性，定性考核反而更容易获取丰富、客观的资料，[36]因此在高级公务员绩效考核时，必须酌情衡量定性与定量考核的关系，既要落实常规事务的量化考量，又要保证在紧急事务与长期运行上设置一定限度的质性考核。

我国公务员制度要进一步完善，如何激励和管理公务员队伍、提高公务员的工作投入、激发行政体制的活力是解决好人事问题的突破口，应借鉴吸收西方国家新公共管理运动的改革经验，在坚持根本原则和价值取向不变的前提下，由重视程序正确转变为突出结果正确，并以强调实绩、突出能力、全面考核、链接绩效改进为指导思想，完善干部考核评价机制，合理设置干部考核指标，改进考核方式方法，增强考核的科学性、针对性、可操作性，全面树立起重实干重实绩的用人导向，充分发挥干部考核评价的激励鞭策作用。[37]

（涂永前 中国人民大学劳动人事学院副教授、国家 发展与战略研究院研究员；高雅琪 中国人民大学 劳动人事学院研究助理)