机关企事业单位及社会人才双向和多向流动的问题与对策

□ 李学明 刘文彬

人才合理流动是有效解决人才供求矛盾，优化人才配置，提高人才使用效率的重要途径。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”。《关于深化体制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》则要求“促进人才合理流动、优化配置，破除人才流动的体制机制障碍”。随着市场在人才流动中的作用越来越突出，人才在不同部门间的流动逐渐开始常态化，而长期以来制约人才市场化流动配置的体制性障碍尚未消除，构建机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系就尤为重要。具体来讲，应该立足不同部门人才进出渠道，从人事制度的问题导向出发，在干部人事制度总体框架下，遵循制度性规范导向来系统研究影响不同类型单位之间人才流动的体制性问题，形成规范人才流动的制度体系。

一、我国机关企事业单位及社会人才流动问题概述

研究人才流动问题首先必须厘清涉及人才流动配置的政策制度。机关企事业单位及社会人才双向和多向流动的问题，需要在党管人才的管理体制和干部人事制度总体框架下，从影响人才流动的体制机制障碍出发，重点围绕与人才流动关系最为密切的人才选拔、人才评价、人才流动配置、人才保障及其他配套制度，系统研究影响不同体制单位之间，同一体制不同类型单位之间人才合理流动的制度性问题。这需要对研究基本概念、研究主要问题、研究关键点等进行清晰界定。

（一）基本概念界定

机关，按照《中华人民共和国公务员法》划分的七大机关，包括党的机关、行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派及工商联机关。

非国有组织，是指机关、国有企事业单位之外的民营、外商独资、中外合资企业及其他组织的统称。

社会人才，主要指除机关、国有企业、事业单位之外的人才的统称，包括非国有组织人才、灵活就业人才、待业人才、国外人才及其他人才等。社会人才的主体是非国有组织人才。

人才流动，既包括人才个人变换工作地点、人事关系或隶属关系的流动，也包括人才智力的流动即柔性流动，如挂职、兼职、短期工作、科研项目合作等。本文中的人才流动采用狭义的概念，即仅指人才个人变换工作地点、人事关系或隶属关系的流动。

（二）主要问题

人才流动只是一种相对状态，主观价值判断更多依据客观实际情况。本文主要依据客观实际来对人才流动基本状况进行判断。在此基础上主要研究人才双向和多向流动的通道，即在制度上通道有没有，有什么资格条件、程序等，存在什么问题，如何建立、规范与完善；围绕通道建设，需要进行哪些配套改革。

（三）研究关键点

人才从机关流向其他单位、从事业单位和国有企业流向社会的各种障碍已经基本消除，流动通道也相对通畅。但是，社会人才向国有部门的流动通道相对较少；在国有部门内部，企事业单位向机关的流动通道不畅、流动规模较小。因此，解决机关企事业单位及社会人才双向和多向流动中存在的问题，重点是要为各类人才建立、畅通进入机关事业单位和国有企业的通道，并加快改革相关配套制度。

同时，需要把握好两个关键点：一是充分考虑不同类型单位之间人事管理制度的差异性与衔接性；二是人才“进”与“出”渠道的人事管理制度，人才从一个部门（出）流向另一个部门（进），需要统筹考虑“出与进”的人事制度规范和衔接问题。在我国人才队伍实行分类管理的大背景下，我国人才流动相关人事管理制度梳理、机关企事业单位及社会人才流动基本状况判断、人才流动问题解析都将围绕上述基本制度及关键问题展开。

二、我国机关企事业单位及社会人才流动制度的特征

机关、事业单位、国有企业的人才选拔制度为各方面人才流动提供了开放性的通道，但彼此之间人才选拔制度的独立性却成了制约各方面人才流动的限制性条件。除此之外，我国机关企事业单位及社会人才流动制度的限制性，还包括人才评价制度的差异性、人才配置制度的计划性和人才保障制度的导向性。

（一）人才评价制度的差异性

我国现行人才评价制度的指挥棒是中办印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》。研究机关企事业单位及社会人才流动问题，需要厘清不同类型人才评价制度的差异。机关党政人才的评价重在群众认可，国有企事业单位专业技术人才的评价重在社会和业内认可，非国有组织及其他人才的评价重在市场、社会和出资人认可。因此，人才评价制度的差异，会影响国有组织与非国有组织之间的人才合理流动。

（二）人才配置制度的计划性

我国人事调配政策包括《干部调配工作规定》（人调发〔1991〕4号）、《公务员法》的有关规定、《公务员调任规定（试行）》（中组发〔2008〕6号）。《干部调配工作规定》比较符合当时高度集中的计划经济体制，具有较为浓厚的计划经济色彩，一定程度上限制了人才的自主或自发性流动。《公务员法》第六十三条、第六十四条和《公务员调任规定（试行）》规定了国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关的情形；《公务员法》第九十五条、第九十六条则明确了公务员聘任制及其实行方式，其适应了公务员科学管理的要求，但仍具有一定的计划性。

（三）人才保障制度的导向性

不同类型单位人才保障制度的内容及其附带的福利待遇是不同的，这对人才流动具有导向性。随着社会保险转移接续的覆盖面越来越广，其对人才流动的影响正在逐步减弱。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》打破了养老金双轨制，正逐步消除人才流动的养老保险制度障碍。《机关事业单位职业年金办法》和《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》则有利于从制度保障层面促进不同部门间人才的合理流动。

综上所述，从流动通道上讲（进入和退出渠道，表1），由于人才从国有单位流向非国有制组织基本不存在制度性障碍，而企业基本采用市场化手段配置人才资源，那么疏通和拓展机关、企事业单位及社会人才流动渠道的重点应是非国有组织的社会人才流向国有制单位，尤其是机关事业单位。国有单位的人才流向非国有组织则主要考虑权益保障、政策激励以及限制性条件适度放宽等方面。

表1 我国机关、国有企事业单位人才流动通道

三、我国机关企事业单位及社会人才流动的基本状况

基于我国人才流动配置相关人事管理制度的开放性和限制性，依据实际对我国机关企事业单位及社会人才流动的基本状况进行判断，并从人事管理制度的问题导向出发，需要深入分析我国机关企事业单位及社会人才流动存在的主要问题，从制度层面上区分流动渠道的开放性和流动条件的鼓励性、限制性、层次性等。

研究对象包括机关、事业单位、国有企业及社会四个人才单位主体，这四个主体以各自为中心形成了4个研究域、6对相互流动、12条单向流序（见图1）。判断我国机关企事业单位及社会人才流动的基本状况可在4个研究域的框架下，从机关、事业单位、国有企业、非国有组织四个域出发，分别围绕相互间的人才流动情况来展开。

（一）人才在经济发达地区倾向于流向效率好的企业或经济组织

图1 机关企事业单位及社会人才流向

判断人才流动配置基本状况需结合地区经济发展情况，人才流动归根结底是由经济状况决定的。人才流动是市场化配置的动态过程，其本质是实现资源优化配置。我国人才流动配置经历了政府统包统配到市场发挥基础性作用的转变过程。随着经济社会不断发展、政治经济体制改革的不断深入，人才市场化流动趋势不断增强。调研情况表明，地区经济发展水平与人才流向具有显著的相关性。地区经济发展水平越高，市场有效调节人才资源配置的作用就越大，人才市场化流动配置能力就越高，人才越倾向于流向企业及其他效率好的经济组织。近年来，经济发达地区人才从机关、事业单位向国有企业、外资企业、民营企业流动明显增多。

（二）人才在经济落后地区倾于流向稳定的机关事业单位

地区经济发展水平越低，机关事业单位国有体制内的优势就显得越明显，国有组织较少存在像非国有企业那样市场化经营带来的不确定风险。经济发展相对落后的地区，就职于机关事业单位的优势，一定程度上除了来自社会上的“求稳”心态之外，更多表现出工作稳定、福利优厚，并具有较多的社会资源和较高的社会地位，对社会的影响力相对较强。因而，地区经济发展水平越低，就越容易促使人才流向机关事业单位。

（三）人才在经济水平越高的地区流动频率（数）越快（多）

从人才流动的动机来看，人们总努力向经济发达、创业环境较好的区位流动，旨在通过流动改变自身身份，追求较好的福利和较大的发展空间。改革开放以来，我国人才流动先后出现四次高潮。近年来，随着我国经济社会的发展，人才流动率进一步提高，据怡安翰威特调查结果显示，中国人才平均流动率为15.9%，在全球处于高位。但是，机关和事业单位人才向非国有制组织流动总体处于较低水平，而近年来在经济发达地区和基层，国有单位人才流动率有明显增加趋势。人才流动频率与地区经济状况紧密相连，地区经济水平越高，人才流动频率（数）越快（多）；地区经济水平越低，人才流动频率（数）越慢（少）。

（四）人才总体上流向国有单位多

人才流向国有单位的原因在于国有部门职位所体现出来的利益差异。国有单位内的优势，更多表现出的是工作的稳定性、福利的优厚性、社会的主导性；与之相应，非国有组织更多表现出灵活性，伴随而来的还有风险性、低福利性，以及对社会或所在单位的影响力弱。从调研情况来看，近年来，我国人才由非国有组织向国有单位流动趋势明显，人才流向国有单位居多，流向非国有部门相对较少（以安徽省、内蒙古自治区为例，人才流动状况见图2）。

图2 安徽、内蒙古机关事业单位人员进/出情况对比

（五）人才从国有单位流出相对较慢

从实际情况来看，人才从国有单位流出较慢，而从非国有组织则流出较快，国有单位内外人才流动具有不平衡性。公务员和财政拨款事业单位考试录用竞争异常激烈，退出较少。一是主动辞职少，现有公务员主动辞职退出的数量很少。二是辞退难，公务员激励机制不健全，除了个别违法乱纪受处分的外，真正因工作能力、工作态度被辞退的公务员几乎没有。近年来，尤其在经济欠发达地区，这种人才流动在国有单位内外的不平衡趋势更加明显。

四、我国机关企事业单位及社会人才流动存在的实践问题

通过对我国人才流动配置相关人事管理制度的梳理，结合机关企事业单位及社会人才流动基本状况，可以看出，我国机关企事业单位及社会人才流动主要存在以下问题。

（一）社会人才向机关事业单位流动渠道不畅通

目前，鼓励人才从机关事业单位向企业及其他部门流动方面，国家和不少地方有明确的政策规定，给予了一定的优惠政策支持。但是在人才从企业、社会向机关事业单位流动方面，除公务员考录、调任和事业单位公开招聘、“绿色通道”引进等外，缺乏政策依据明确、使用范围广泛、操作程序简便的选人用人渠道，且现有政策在人才引进方面发挥的作用也非常有限。流动渠道缺乏多样性，社会人才流向机关事业单位，主要通过公务员考试，公开选拔和组织调动要严格按照有关条件和程序办理，人员结构来源多为主管及以下岗位人员。而且，机关事业单位从企业、社会引进人才还缺乏制度性安排，缺少政策支撑，人才双向流动机制还没有真正建立起来。

高层次社会人才向国有部门，尤其是机关事业单位流动难。高层次社会人才主要通过人才引进的方式进入国有部门，流动通道少，流动障碍多，流动规模小。由于社会人才不在国有体制内工作，没有行政或事业编制，没有行政级别，无法满足机关公开选拔、调任、竞争上岗等的相关资格条件，除非参加公务员录用考试，否则难以进入机关工作。社会人才较少参加职称评聘，高层次社会人才进入事业单位，还要面临职称评聘制度的障碍。

（二）社会人才向机关事业单位流动的限制条件较多

目前，在现有干部人事管理制度体系下，社会人才流向机关事业单位的限制条件较多。社会人才流向机关事业单位，进口小、门槛高，由于编制限额、身份限制很难进来。一是现行体制下的人事管理体系阻碍了人才资源跨部门、跨行业、跨单位的流动性需求。《公务员调任规定（试行）》明确：调任是指国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。二是由于编制管控严格，专业技术人才的缺乏和行政人员饱和产生的结构性矛盾比较明显。编制的限制对机关公开招录社会人才、从企业事业单位调任优秀人才的影响很大。

（三）机关、国有企事业单位之间流动机制不健全

在干部分类分级管理的条件下，党政干部、专业技术人才、企业经营管理人才的管理方式是各不相同的。目前，机关、国有企事业单位之间人才流动存在一定的问题。一是缺乏广泛化、经常化的流动机制。机关、事业单位、国有企业之间虽有一定的人员交流，但主要集中在单位领导人员层面，一般工作人员鲜有流动。二是缺乏制度化、公开化的流动机制。目前，人才从国有企事业单位到机关，可以在满足编制、职数和达到机关职位所要求的资格条件下通过调任、公开选拔、职位聘任、人才引进等方式实现。但从机关流向国有企事业单位，现有制度下，仅限领导层人员通过组织任命的形式调入国有企事业单位担任领导职务，但缺乏制度明文规定和政策支撑，机关一般人员基本不能通过制度化的途径流入国有企事业单位。人才在机关、事业单位、国有企业之间广泛化、经常化、制度化、公开化的交流渠道和机制没有建立起来。三是机关“回流”机制不够通畅。目前从国有企事业单位回流到机关基本是通过调任手段，但公务员调任对拟调者的资格条件如学历、职称、年龄、职务等有明确规定，而且调任受到编制和职数的严格限制，因而很多机关公务员不愿或不敢交流到国有企事业单位。

国有企事业单位人才向机关流动的方式不完善。企事业单位领导干部可以通过调任、公开选拔、竞争上岗等方式进入机关，但是，通过公开选拔、竞争上岗方式进入机关工作的企事业领导干部数量极少，公开选拔、竞争上岗主要面向的还是机关工作人员，其资格条件的设置不利于企事业单位领导干部的参与。调任职位的确定是“根据工作需要”，调任人选的产生方式是“组织推荐”，公开性、透明性不足，缺乏监督，也使企事业单位领导干部通过调任进入机关工作存在较大的人为因素，制度性安排不够。一是管理制度差异引发人才流动制度衔接方面的问题，二是机关的行政级别和工资体系与国有企业之间存在难以衔接的问题。而且国有企业人才流向机关占整个流动情况的比率偏低，人才流动条件和流动程序需要规范与完善。

（四）人才在国有部门内外流动不平衡

人才总体上向国有部门流动倾向明显。国有部门内外工作职位所体现出来的利益差异是人才流向不同所有制单位的根本动因。在国有体制内，政府机关最典型，事业单位处于中间状态，国有企业处于最外围。鉴于机关单位的“办公室”环境、事业单位的“实验室”“教室”环境与企业所处的“市场竞争”环境有较大的差异，存在机关事业单位工作人员向企业和社会流动的意愿不强、信心不足等问题。即便偶有流动，也是多向效益较好、工作环境变化不大的国有企业流动或者在保留身份和编制的前提下去创业或去企业等部门兼职。从调研情况来看，近年来，尤其在经济欠发达地区，人才从国有部门流出较慢，而从非国有组织流出则相对较快，国有部门内外人才流动具有不平衡性，向国有部门流动的趋势更加明显。

机关事业单位人才向社会流动的数量少、规模小。社会人才与机关、国有企事业单位人才之间的流动不均衡，往往出现单向流动，大部分地区主要向机关、国有企事业单位流动，反过来的流动数量较少、规模较小。机关事业单位稳定的工作与收入，较好的社会地位，竞争压力小，福利较好，使人才不愿、不敢向社会流动，即缺乏流动的动力和积极性。机关事业单位人才向社会流动规模小，一方面是受传统观念影响，另一方面也由于缺乏完善、良好的制度环境，流出的人才难以获得相应补偿和保障。

（五）机关事业单位人员退出机制不畅通

机关事业单位，尤其是公务员退出机制不畅通。公务员作为我国人才队伍的重要组成部分，一定数量的人员流动符合人才成长规律，属于正常现象，建立能进能出的新陈代谢机制也是《公务员法》制度设计的宗旨之一。但我国现行公务员退出机制却“不畅通”。一是公务员总的退出数量、比率明显偏低。据人事部统计，1996—2003年，全国共有19374名不合格公务员被辞退，平均每年辞退公务员2421人，年均辞退率只有0.03%。自2006年《公务员法》实施后，五年内全国辞退公务员4778名（据人力资源和社会保障部2013年统计数据资料），与其他行业相比相对较少。二是公务员退出方式结构不合理。依据《公务员法》，公务员的退出方式主要有“开除、辞职、辞退、退休”四种，但在现实中，除去“退休”，剩下的几种方式中，“辞职”成了最主要的退出方式，而“开除”“辞退”却相对很少适用。三是公务员退出成本高。公务员依法辞职、辞退，适当给予一定补偿，无疑是合理和必要的。但现实生活中，针对公务员退出的补偿，却远远超出了合理和必要的范畴，沦为一种被舆论诟病的“权力赎买”。四是在公务员退出的过程中，公众参与、监督程度力度不够。因而，公务员无论是辞职、辞退还是被开除，公众都很难充分参与进来并有效监督，而往往只是公务员自身在决定或组织安排。

（六）相关制度对人才流动造成一定影响

影响机关企事业单位及社会人才双向和多向流动的问题，还涉及身份管理、编制管理、人事档案管理、人事调配、社会保险、户籍管理、职称管理、争议仲裁与权益保护等制度的完善。

1.身份管理制度

现行体制下的人事管理体系仍然以干部、工人、农民等“身份”划分为基础，从根本上阻碍了新形势下人才资源跨部门、跨行业、跨单位的流动性需求。以机关事业单位为例，行政编制人员就有公务员、参照公务员管理人员、工勤人员，事业编制人员又包括全额拨款事业编制、差额拨款事业编制、自收自支事业编制。不同编制代表不同身份，各类身份固定性强、流动差。即使在体制内部进行转换，后三种编制人员要想转换为前三种编制人员是非常困难的。人才流动的内在动力主要来源于人才的主观意愿，阻力很大程度上来自限制人才身份改变的制度制约。干部流动要逐步打破干部身份限制，疏通党政领导人才、企业经营管理人才和专业技术人才之间的流通渠道。

2.编制管理制度

机关事业单位实行严格的编制和职数限额。在严格执行“编内进人、控制总量、改善结构”的基本原则之下，专业技术人才的缺乏和行政人员的饱和产生的结构性矛盾十分突出。在满编和达到职数限额的情况下，机关事业单位基本不可能从社会招录紧缺人才，这会直接影响企业和社会人才向机关事业单位流动。

3.人事档案管理制度

由于现行人事档案采用依据身份认定的干部档案、企业职工档案和流动人员人事档案分类管理模式，已成为影响不同类型单位人才合理流动的重要体制因素。如公务员离职，普遍面临人事档案的安放、管理问题，由于非公有部门一般都没有接收人事档案的管理权限，人事档案的托管、安放也是问题。人才档案管理与转移中，也存在档案管理机构服务滞后、“死档”甚至档案遗失问题，导致人才流动中的“人档分离”难题。

4.人事调配制度

我国现行人事调配政策仍然是依据1991国家人事部颁布的《干部调配工作规定》，经过20多年的发展，我国干部和人才队伍的调配适用情况发生了很大变化，但调配方式一直沿用至今。随着社会主义市场经济的发展，人事调配事务仍显得过于微观和具体，限制了人才的自主性和活力。这与市场在人才资源配置中起决定性作用的发展趋势不符，也不利于我国人才的合理流动和有效配置。

5.社会保险制度

不同类型单位社会保险制度的内容差别及其附加的福利待遇差异影响不同部门间的人才合理流动。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》出台后，这一人才流动的制度性障碍将逐步消除。机关事业单位职业年金制度也有利于从制度保障层面促进机关事业单位人才向企业及非国有部门的合理流动。社会保险制度对人才流动的影响正在逐步减弱，但需要重点考虑完善机关事业单位人才流出的社会保险转移、衔接等办法，如社保缴费年限和视同缴费方面的问题。

6.户籍管理制度

由于大城市户籍上长期以来依附的诸多权益，成为影响人才跨地区流动的重要因素，对不同所有制之间人才的流动也会产生一定的影响。如部分公务员离职，面临集体户口的安放问题，如果其尚未自行买房、接收企业又不具有设立集体户口的资格，户口就无处安放。

7.职称管理制度

职称管理制度的适用对象差异性会对不同类型单位间的人才合理流动产生一定影响。如事业单位实行职称管理制度，但机关党政人才一般不实行职称管理制度，不用评职称，事业单位专业技术人才的职称可能在机关不被承认，这会影响事业单位专业技术人才向党政机关的合理流动。

8.争议仲裁与权益保护制度

人才产权制度短缺是人才流动不畅的深层次原因。要突破人才流动不畅的障碍，除了用政策导向为人才流动提供疏导作用外，还需要发挥制度的保障作用。人才权益保护、人事争议仲裁等方面存在的问题同样会影响不同部门之间人才的合理流动。如支持高校和科研院所的专业技术人员在职和离岗创业政策，有利于从制度保障层面促进人才合理流动，但须健全人才权益保护、人事争议仲裁制度，依法维护用人单位和人才的合法权益，保证人才流动的开放性和有序性。

五、促进机关企事业单位及社会人才合理流动的建议

解决机关企事业单位及社会人才双向和多向流动中存在的问题，重点是要为各类人才建立、畅通进入国有部门尤其是机关事业单位的通道，并加快改革相关配套制度。改革完善机关企事业单位及社会人才流动制度体系，必须畅通流动渠道，优化资源配置，完善激励措施，健全保障体系。要基于组织发展的对人才的需求，广开举贤荐能之路，进一步拓宽选人用人渠道，完善选拔任用方法，健全开放化、科学化的干部选拔方式及通道。按照制度性规范导向，统筹构建促进不同类型部门间人才合理流动的制度体系，需要把握好三个关键点：

第一，建立健全进入国有部门，尤其是机关事业单位的人才流动通道。一是建立和完善进入机关的通道。探索建立国有企事业单位一般干部进入机关的制度，逐步扩大公开选拔的职位、对象范围，放宽资格条件要求。改革完善调任制度，探索调整调任资格条件，扩大调任范围，允许高层次社会人才通过调任进入机关工作。加快推进聘任制公务员制度建设，扩大聘任制公务员试点范围和队伍规模，拓展各类人才进入公务员队伍的通道。二是建立和完善进入事业单位的通道。完善公开招聘制度，扩大社会人才招聘规模，对急需、紧缺人才适当简化招聘程序，畅通进入通道。扩大公开选拔范围与规模，推动人才引进工作制度化，健全人才引进的“绿色通道”制度。规范和完善公务员、国有企业人员调入事业单位的干部交流制度，并逐步常态化。三是建立和完善进入国有企业的通道。适当扩大公开选拔的范围与规模，加大市场化选聘力度，推动人才引进工作制度化，规范和完善机关事业单位人员调入国有企业的交流制度。

第二，完善促进机关事业单位人才流向企业和社会的制度环境。一是进一步完善机关人才退出机制，切实发挥机关现有开除、辞职、辞退、退休等退出方式的作用，建立有条件的“回流”机制。二是健全事业单位人才退出机制，建立企事业单位之间的常态化流动通道，鼓励事业单位工作人员自愿向国有企业和社会流动。

第三，加快相关配套制度改革。一是改革干部身份管理制度，完善档案管理制度，逐步取消大中专毕业生转正定级表等内容，扩大人事档案的覆盖范围，建立统一规范的档案流转制度。二是完善社会保险制度，全面实施并不断完善机关事业单位基本养老、医疗保险制度和职业年金制度，完善各类人才流动的社会保险转移接续政策。三是进一步改革户籍制度，扩大可自由落户的高端人才群体，实现区域内部人才户籍自由流动，完善居住证制度和推广积分落户制度。四是健全人才权益保护、人事争议仲裁制度，依法维护用人单位和人才的合法权益，保证人才流动的开放性和有序性。