艰苦边远地区基层公务员招录科学化对策探讨

□ 郝玉明

艰苦边远地区基层县乡机关“招人难、留人难”，是长期困扰各级主管部门和基层县乡用人机关的重点和难点问题。为此，中央组织部、人社部和国家公务员局2014年联合印发了《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》（以下简称“2014年意见”），具体提出了包括适当降低基层公务员进入门槛等六项措施，为解决“招人难、留人难”问题、完善艰苦边远地区基层公务员队伍招录工作提供了基本遵循，并开启了不断提高艰苦边远地区基层公务员招录公平性和科学性的制度与实践探索。

立足艰苦边远地区当地经济发展、政治稳定与社会管理需要，基于对各基层地区和部门公务员队伍数量、素质、结构现状，持续探索深化公务员招录科学化对策措施，提高公务员招录科学化水平，既是对中央有关艰苦边远地区基层公务员招录政策的具体实施，也是对艰苦边远地区基层机关“招人难、留人难”现实需求的有效回应。妥善解决艰苦边远地区基层机关公务员“招人难、留人难”问题，一方面，对于确保艰苦边远地区经济发展、巩固基层政权具有重要意义；另一方面，有利于夯实基层干部队伍“蓄水池”，为后续中央和省市机关选拔具有县乡基层工作经验的高素质专业化干部队伍奠定基础，对于建立完善来自基层一线的干部培养选拔链也具有重要意义。

公务员招录是针对初任公务员的，以考试评价为主要甄选测评手段，为各级党政机关面向社会挑选适用人选的一种选拔方式。提高艰苦边远地区基层公务员招录科学化程度，从制度设计到具体实施，都是相对的、动态发展的过程，是一项长期性、综合性、政策性、创新性任务，本文侧重从职位和资格条件设置（招录工作的前端）、具体招录方式方法（招录工作的过程）、招录职位编制和权益保障及考试测评配套（招录工作的基础）等方面展开探索。

一、科学设置公务员招录资格条件

中央“2014年意见”对艰苦边远地区基层公务员招录提出了降低学历要求、放宽专业限制、调整年龄条件、不限工作年限和经历、降低开考比例、单独划定笔试合格分数线6项措施，适当降低艰苦边远地区基层公务员进入门槛。

鉴于艰苦边远地区基层机关“招人难”的实际情况，在招录资格条件设置方面应进一步放宽。应结合当地政府机关公共管理需要和公务员队伍结构现状，科学设置招录职位资格条件，应避免盲目追求学历“高消费”倾向，正确处理是否限制专业的矛盾，合理设定招录本地户籍考生和少数民族考生的比例，放宽学历、专业、户籍、民族等资格条件限制，强化政治标准和道德品行要求，根据部分职位特定需求准许定向招考男性。

省市公务员主管部门应对辖区内艰苦边远地区县乡机关公务员招录情况进行深入分析研判，在中央“2014年意见”精神指引下，合理确定艰苦边远地区县乡机关范围，对乡镇机关招录公务员降低门槛做出具体规定，统一标准，在实施优惠倾斜政策同时，保持辖区内口径统一，维护招录工作的公平性和科学性。

（一）分层分类放宽或限制学历与专业

区分不同层级机关，在放宽或限制学历与专业要求方面，区别对待。对于艰苦边远县乡招录公务员的学历和专业要求，按照中央“2014年意见”精神，总体原则上予以放宽，但要考虑不同层级机关实际情况，根据职位履职需要做到宽严结合，互补相济。在乡镇机关层面，招录学历放宽至中专或高中，专业可以不限，以最大限度地保证报考人数，扩大招录选拔人选范围；但也不能一刀切、绝对化、简单化，更不能不顾一切职位任职资格要求，盲目放宽条件。对于乡镇机关的少数专业性比较强的岗位，为了确保招录人选与职位匹配，在降低学历条件同时应对专业进行适度的限定，以确保空缺编制配置合适人员，发挥更大管理效能；在县级机关层面，招录学历可放宽到大专以上学历，根据具体职位职责要求，对于专业不限或适度进行限制；地市级以上机关招录公务员则应当进行相关学历和专业限定，但少数民族自治州则可根据民族政策和地区发展需要，对学历专业条件给予适度放宽。

区分不同地区和职位类别，在放宽或限制学历与专业要求方面区别对待。应根据艰苦边远县乡职位需求情况、现有公务员队伍结构情况并参考以往公务员招录报考及录用人数，合理提出相关职位学历及专业要求，经地市公务员主管部门核准，报省级公务员主管部门备案后公布。从地区类别来看，对于少数民族自治市州或县乡、四类以上艰苦边远县乡，可减少学历、专业限制，而在经济相对比较发达的市州，可酌情根据需要适度限制专业和学历，对报考人员在区域之间的不均衡进行引导和调控。从分职位类别来看，对于艰苦边远县乡机关通用性、综合管理类职位，可降低专业要求，而对于专业技术类、行政执法类等专业性强的职位，则应按照现行的专业类别细分，适度进行专业限定，提高招录人员专业与职位的匹配度。

此外，对定向招录“三支一扶”人员、西部志愿者、大学生村官的职位应重点放宽专业要求，将专业要求放宽到大专或不限；对从优秀村干部和工人中定向招录的职位应重点降低学历要求，最低学历要求可以放宽到“高中”或“中专”。需要明确的是，学历、专业等资格条件的放宽和降低门槛，是为了扩大参加招录的人选范围，在录用标准上会有所降低，但要把握最低限度，即招录人员需要满足招录职位需要，能够胜任招录职位工作要求，因此，要避免盲目降低学历、专业要求，避免由于降低进入门槛而导致县乡机关公务员队伍整体素质下降。

（二）适度扩大“限本地户籍”报考比例

艰苦边远县乡定向招录本地户籍人员可按招录总量的一定比例适当增加。鉴于艰苦边远地区基层机关公务员在密切联系群众、维稳管理、促进上级机关和党的政策在基层的贯彻执行等方面发挥重要的职能作用，为增强公务员队伍稳定性和可持续发展，应提高边远艰苦县乡定向招录本地户籍人员比例，鼓励本地户籍人员积极报考，并按比例优先录用。

应统筹考虑从拥有本地户籍大中专毕业生（含应届和往届）中招录，从本地优秀工人、农民中定向招录和从符合条件的优秀村干部中招录三种情况，在现有的10%的“国标”比例基础上，各地可在总量不超过20%比例范围内适度增加。应给予三类以上艰苦边远乡镇和四类以上艰苦边远县招录本地户籍人员比例更大的增加幅度，并可将本地户籍限定为“本县”。

（三）合理设定少数民族考生的招录比例

定向招录少数民族考生的职位，应首先遵从职位工作需要。招录少数民族考生，应综合考虑遵循国家民族政策、本地区发展和职位工作需要进行确定。确需懂民族语言、了解民族风俗习惯才能开展工作的，提供职位分析证明或职位说明书，方可在职位招录资格条件中进行民族限定。

按不超过少数民族人口比例原则，合理设定定向招录少数民族考生比例。本着少数民族公务员比例与少数民族人口占总人口的比例相协调的原则，省或自治区对地州进行统筹，地州对县进行统筹，县对乡镇进行统筹，分别计算民族人口比例和公务员中民族人口比例，然后决定少数民族公务员招录职位比例。在确保公务员民族比例不突破少数民族人口比例的前提下，每年可根据实际情况拿出一定比例职位定向招录少数民族考生，并对少数民族自治地区的少数民族考生给予降低一定录取分数的优惠待遇。对于少数民族公务员比例已经超过人口比例的县乡，则应鼓励汉族考生多报考，以平衡改善公务员队伍民族和文化结构。

（四）在特殊时期对特定职位可定向招录男性

对于“苦脏累险”职位招录，应经过主管部门审批，明确准许限定男性报考。艰苦边远县乡地处边远、条件艰苦，加之维稳需要，决定了相当一部分职位的工作性质更加适合男性，客观上存在招录男性公务员的迫切需求。鉴于此，在具体实施中应强化相关职位条件设置的审批，并需夯实相关职位分析的基础工作。需要限定招收男性的职位，报批应附有规范、详细的职位分析说明或职位说明书，对基层艰苦边远县乡艰苦的工作生活条件与环境作出分析说明，在任职资格条件中增加“环境适应能力”“体能素质要求”“吃苦精神”或“能适应维稳工作需要”等要求，相应地限定男性报考。中央“2014年意见”对西藏和四省藏区以及新疆南疆地区县乡给予了单设职位招考、注重从当地事业编人员和退役士官士兵招考等额外措施，体现了对这些特定地区实际招录的政策倾斜，但还不够，鉴于西藏和新疆政治维稳形势和国家战略、政治斗争需要，应进一步加大定向招录比例和幅度，除了从退役士官士兵、“三支一扶”人员中定向招录以外，还应在招录性别比例上进行突破，对警察、监狱管理、基层行政执法等岗位应拿出一定比例岗位定向招录男性公务员。尤其是当处于新疆的南疆地区针对恐怖活动斗争时期、西藏和四省藏区对达赖分裂势力斗争时期，处于政治斗争需要，在干部队伍建设、组织力量配备上需要给予有力保障，公务员招录作为主要的干部来源渠道，应在招录男性公务员上做出突破。

对准予做出性别限定的职位进行筛选和统筹，列举职位清单，限定比例。对于公安、司法等执法类公务员招录职位、有驻村任务要求或值夜班要求的乡镇机关招录职位等典型职位进行梳理，列举可以进行性别限定的职位清单范围，在全区范围内进行统一管理。同时还要对性别限定的职位做出总体上的比例限制，总体比例最高可以达到50%。对于新疆南疆地区等地方机关已经实施了定向招录男性公务员但比例较低的，还应进一步提高定向招录比例。

（五）从严掌握政治标准和道德素质

结合艰苦边远县乡基层机关维护政权稳定、密切联系群众等政治要求，除在报考资格条件予以放宽、“降低门槛”同时，还应增加必要的政治标准和道德品行条款。这是对建设新时代社会主义事业干部队伍标准的最新体现，也是艰苦边远地区基层机关干部队伍素质要求的直接反映，在招录环节加强对拟招录人员的政治素质和道德素质的考察对于后续“留得住”具有重要现实意义。对于退役士官、本地户籍人员和少数民族考生报考县乡公务员的，应增加“思想政治素质”考察项目，从严掌握政治标准。加强对定向招录人员最低服务期的标准掌握和真实性考察，大学生村官、西部志愿者和“三支一扶人员”计划约定了服务期的，该类报考人员报考须满足该计划的最低服务期要求，将“满足该项计划约定的最低服务期”条款列为报考资格条件，并加强真实性审核，杜绝弄虚作假；对于不同项目人员服务期要求不统一的，可在准予报考公务员的期限上做出统一规定。

二、创新招录方式方法，特定群体实行定向招录

在一般招录资格条件设置科学化同时，要进一步完善定向招录方式方法，重在创新招录方式与比例配额，推广实施分级分类考试和定向招录考试，统一服务基层项目人员报考口径要求。在确保招录公开、公平、公正和竞争择优前提下，突破“逢进必考”基本方式，在艰苦边远县乡，尤其是“招人难”矛盾十分突出的艰苦边远乡镇，大胆探索公开选调与直接调任选拔方式。

（一）大胆尝试公开选调和直接调任选拔方式

基本招录方式上进行突破和创新，在坚持公务员招录公平性和科学性前提下，大胆尝试公开选调和直接调任选拔方式。现有的公务员招录奉行“逢进必考”的基本原则与做法，总体上对于招录优秀人才、改善机关队伍结构、保证考录公平性、杜绝“任人唯亲”等方面起到了积极作用。针对艰苦边远地区基层县乡机关面临“招人难”的共性问题，现有政策已经出台了“在艰苦边远地区基层机关适当降低门槛”的具体措施。对于从优秀村干部中选拔乡镇公务员、从大学生村官、西部志愿者、“三支一扶”人员中定向招录乡镇公务员均可突破“逢进必考”的制约，探索实施公开选调和直接调任方式。在定向招录人员中划出一定比例，在约定服务期满后，经考核合格的，直接转换身份调任乡镇机关公务员。

如新疆关于从优秀村干部选拔乡镇公务员的办法提出，经过必要的考察和考核，“经选举担任乡镇领导成员的，不需办理录用手续，在行政编制限额内按规定进行公务员登记”，并在实施对象范围上予以适度扩大，在调任与转任考核考察方式方法上进行规范化、科学化。

（二）在四级联考框架下分级组织考试

区分地市以上机关、县级机关、乡镇机关和定向招录村（社区）干部分别组织考试，不同类别人员采用不同试卷，分别设定考试合格分数线。在四级联考基本框架下，分别将地市级以上机关、县级机关、乡镇机关、定向招录村（社区）公务员考试试卷设计为A、B、C、D卷，不同试卷针对不同层级机关所需能力素质差异确定不同的考试测查重点，并在考试内容上加以区别，相应地确定差异化的考试合格分数线。对于艰苦边远乡镇机关通过考试方式录用公务员的分数单独设定，予以适度降低；对于少数民族自治县乡的招录降低开考比例，单独划定分数线，给予更大幅度降分录取优惠。在公务员分类管理基本框架下，在未来公务员招录考试中，还应遵照专业技术类、行政执法类公务员分类管理办法，按职位分类分别组织考试。比如，对行政执法类公务员重点测查法律专业素养和执法素质；对专业技术类公务员重点测查和履职相关的具体专业素质，并可限定具备相应的专业技术资格认证证书等。

（三）实施定向招录人员单独考试

单独组织定向招录人员考试，进一步增强考试选拔的针对性和实效性。考试采取同时进行、统一组织，但在考试内容上加以区分，对于从优秀村（社区）干部中考录乡镇公务员的考试内容，将《农村工作常识》《街道工作常识》等列为笔试考试内容，切实将那些熟悉当地风土人情、民族风俗习惯、具备解决实际问题能力的优秀村干部选拔充实到乡镇机关。对于少数民族比较集中的考区，继续保障少数民族考生选择用少数民族语言考试答题的权利。

（四）扩大从退役士官招录公务员数量

鉴于艰苦边远的县乡机关维稳需要和公安部门存在的较大数量招录需求，应对从退役士官中招录公务员的做法予以推广。深化从退役士官中招录公务员的做法，扩大从退役士官中招录公务员数量。经编制主管部门批准，给予公安部门在计划招录总额之外，按招录总额增加一定比例定向招录退役士官，比例由公务员主管部门会同公安部门、编办、财政等部门共同协商确定。对于公安部门定向招录退役士官的职位，还可同时降低学历和专业要求，增加对政治素质和体能素质的要求。

（五）在政策许可范围内统一定向招录口径

在中央政策许可范围内，进一步落实和加大从大学生村官、优秀村干部、“三支一扶”等服务基层项目人员中定向招录公务员力度，统一标准口径。增加艰苦边远县乡定向招录人员比例，在现有的从“三支一扶”人员、西部志愿者和大学生村官中定向招录不低于30%比例基础上，统筹考虑，制订逐年递增招录计划，按照一定比例保持逐年递增；制定出台具体实施措施，保证从优秀村干部和工人、农民中定向招录乡镇机关公务员占有一定比例。

对定向招录人员报考资格条件限定要统一口径。对“三支一扶”人员、大学生村官、西部志愿者等不同类别的服务基层项目人员，在基层服务期的约定不统一，考取公务员的时间有先后，造成不公平，也对艰苦边远县乡招录公务员工作带来不利影响，因此，可考虑在报考公务员时将其服务期约定统一，统一限定为“服务期满一定期限（一年或10个月等）且考核合格”即可参加公务员考试。

三、完善公务员招录的基础保障

艰苦边远地区基层公务员“招人难”和“留人难”是并存的两个问题，“招不来”和“留不住”都会对艰苦边远地区基层公务员队伍建设构成不利影响。要研究解决“招人难”问题，就要配套解决“留人难”问题。有效解决艰苦边远县乡“招人难”问题，在招录职位一般资格条件设置科学化、创新特定群体定向招录方式方法之外，还应完善招录职位权利保障措施，在放宽招录职位编制约束、明晰招录职位权责关系方面进行突破，着眼于解决“留人难”问题，从根源上系统性破解“招人难”问题。

（一）强化基层公务员招录编制保障

在当前改革与发展的特定历史时期，应放宽艰苦边远县乡职位编制控制，使编制管理、职位设置与基层机关维稳工作保持动态适应。艰苦边远县乡公务员数量不足，除了受到艰苦边远县乡工作生活条件限制、存在有编也招不到人问题以外，还受到既定的编制限制。为此，建议按照中央《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》精神要求，适时降低对基层县乡公务员编制管控，进一步完善艰苦边远县乡公务员招录的编制管理办法，对乡镇机关公务员招录在编制上给予突破和保障，增加县乡公务员招录职位的数量，充实基层机关力量，夯实党的执政基础。考虑艰苦边远县乡维稳需要，应将公安队伍公务员招录置于事关国家安全稳定的战略高度，增加设立基层县乡公安机关专项编制，逐年增加公安警察招录职位数量。

基层乡镇机关在整个行政管理体制中处于基层战斗堡垒地位，加之惠农工作责任不断扩大、各种维稳工作压力不断增加，转变公共管理职能和改善公共服务责任目标要求日益提高。有鉴于此，应下放“七站八所”管理权限给乡镇，将有关考核、晋升等管理权限交给乡镇机关，扭转权力上收、责任下放的乡镇管理格局，夯实基层乡镇执政基础。

（二）增强公务员招录职位权利保障

公务员招录工作应从招录资格条件设置环节向外延伸，从理顺艰苦边远县乡招录职位权责关系入手，系统解决“招人难、留人难”问题。抓住艰苦边远地区基层机关面临的“招人难、留人更难”问题症结，认清“招人”与“留人”之间的辩证关系，从“留人”的根本上解决公务员队伍稳定与可持续发展问题。针对不同区域、市县乡不同层级实际情况，以及不同民族分布情况，深入进行招录机关的职位分析工作，明确艰苦边远县乡公务员所面对的工作生活环境与条件，所承担的工作责任和所享有的职位权利及回报。这既可以摸清职位职责及相应的资格条件要求，也可以使公务员主管部门和相关决策部门增强补偿性待遇保障意识，明晰县乡机关招录公务员责任与保障，并适当增加艰苦边远县乡公务员招录的补偿性、激励性职位待遇，向报考者明确努力工作付出与回报相一致，以职位权利保障“留人”，并吸引和激励更多考生报考艰苦边远县乡职位。

对于艰苦边远地区基层公务员面临的工作环境、工作条件以及安全风险进行分析，区分不同区域、不同职位给予不同程度的职位补偿性待遇和保障。对于新疆的南疆地区，面对恐怖分子的袭击破坏风险，人身安全受到威胁，应给予该地区县乡公务员适度的经济补偿，区别待遇，以鼓励更多的考生报考新疆南疆地区的职位。对于警察和一线执法人员，工作环境艰苦，面对执法对象素质不高，有可能面临意外冲突甚至意外伤害风险，交警和道路交通执法往往需要夜间执法，视线受限，进一步增加了安全风险，对于这类执法岗位，应酌情给予意外伤害保险等相关待遇，加大对这些地区、职位的激励保障，使在岗的公务员稳定、“留得住”，并对新招录人员形成辐射效应，增强职位吸引力，促进“招得来”。

（三）完善招录考试测评配套保障措施

解决艰苦边远县乡公务员“招人难”问题，还应研究完善公务员招录考试测评配套保障措施，包括提高考试测评机构建设、面试专家队伍建设以及相关经费保障等。

艰苦边远地区基层公务员在基层机关工作，其履职行政行为具有明显的执行性和执法性，执法类公务员数量占有较大比重，而且艰苦边远地区往往又是少数民族地区，对少数民族语言和地方语言能力要求高，这些都对招录测试提出现实需求。因此应实施更有针对性的招录测评方式和手段，实行单独命制笔试和面试试题，实行单独考试等，就对考试测评机构建设提出了更高要求，需要不断完善考试测评机构，配齐、配强考试组织力量和专家队伍；尤其在行政执法类公务员分类管理实施后，将对县乡一线执法类公务员实行分类管理和分类招录，对考试机构和命题专家队伍都提出更高要求和挑战。

另外，艰苦边远地区县乡更集中于西部落后省份，客观上受经济发展水平限制，存在对基层公务员招录工作的经费保障不足问题，需要进一步加大财政投入，应明确将招录工作经费列入财政支出的专项，予以保障。加大财政投入对于解决招录科学性的考试场所、考试组织管理等基础建设有利，但是笔试试题命制及阅卷、面试命题并实施等，不论是从招录的公平性还是科学性来看，都还需要建立一支高素质专业化的考试测评专家队伍，这是制约招录工作科学性的重要方面。应从多渠道来源搭建考试测评专家队伍，综合利用政府机关领导干部、研究机构人员和高校教授等不同群体，组建一支素质过硬、结构合理的专家团队，并对专家团队进行动态评价，建立优胜劣汰机制，发挥专家团队对科学招录的主体性作用。加强对考官专家团队的管理和素质培训，增强考官队伍对招录职位的理解和认识，并以此为依据对考生进行识别判断，增强面试评价和职位需求的关联度，从而提高招录人选和职位的匹配度。探索招录面试形式创新，实行结构化面试基础上，探索实行结构化小组面试，适度发挥面试专家的主观经验判断，通过考生互动和面试专家的观察、追问和判断，进一步提高选人的精准性和科学性。

此外，在坚持考录主渠道同时，采取接收选调生、公开选调等形式，面向区外、省外引进人才，扩大艰苦边远地区基层公务员招录来源渠道。将艰苦边远县乡公务员招录与区域党政人才队伍建设相结合，从党政人才服务经济、政治和社会发展的战略高度，立足本县乡和本地区，放眼全国，吸纳人才。研究制定相关人才引进（公务员招录）措施，与相关部门协同，制定相应的鼓励或奖励措施，进一步扩大“三支一扶”、西部志愿者和大学生村官数量规模，对于有志于到艰苦边远县乡工作的人才给予适当奖励，并在公务员定向招录中享受降低录取分数、放宽学历专业限制等优惠；大力引进从985等重点大学毕业的外部优秀人才，积极鼓励在区域外接受教育学习的本地户籍考生回乡工作，并将其视同从区外引进人才，均按有关人才引进措施给予适当奖励。