事业单位科研人员创新创业政策研究

□ 李晓华

大力实施创新驱动战略，推动“大众创业、万众创新”，着力培育“大众创业、万众创新”的新引擎，是我国经济社会发展的重要目标。在此背景下，国家提出调动科研人员特别是高等院校、科研院所等事业单位中专业技术人员的创业积极性，发挥他们在创新创业中的生力军作用，这需要对事业单位人事政策进行适度调整和改革，以与国家政策导向相适应。

一、现状与问题

目前，从国家顶层设计到地方具体的人事政策，业已营造了有利于创新创业的政策环境，引起了热烈的社会反响。但是从政策施行情况来看，一些政策距离落地尚有距离，政策效果有待加强。

究其原因，主要是三方面的问题：

（一）各地各部门对政策目标的理解不一致，政策设计与执行存在差异

其政策目标大致可以概括为以下三个目标的单一聚焦或多元混合。一是促进科技成果转化，以创新驱动发展。一方面，近年来我国高校、科研院所的成果转化率饱受诟病；另一方面，“大众创业，万众创新”仅靠大学生不够，体制内有工作经验的科研人员的加入将大大提高创业成功率。为促进科技成果转移转化，实现创新驱动的经济转型升级和持续发展，有必要鼓励科研人员“带着科研项目和成果”到企业开展创新工作或创办企业。二是促进就业，保持社会稳定。经济发展新常态下，就业压力严峻，结构性矛盾凸显，更要发挥创业带动就业的倍增效应。不仅要鼓励科研人员离岗创业，也应当允许事业单位管理人员和其他人员参与到有关的创新创业活动中去，形成更大的合力，更好地发挥创业带动就业的作用。三是打破体制机制障碍，促进体制内人才流动。我国科技人才主要集中在事业单位，尤其是高等院校和科研机构。体制内人员流动缓慢，人才就业理念和模式陈旧，创新动力不足，成为制约创新驱动发展的瓶颈。

（二）鼓励科研人员创新创业的政策细则不完善，缺乏可操作性

例如，国家层面文件中使用了“高校、科研院所等事业单位”的表述，由于指代不明确，导致政策适用空间弹性过大。各地在制定政策细则和执行政策的过程中尺度不一。有的仅限定为高校和科研院所；有的没有做限定，直接规定为事业单位；还有的将高校扩展到大中专院校。特别是有关创新创业人事政策中的托底保障内容差异较大，激励机制发力不足，导致实施中缺乏可操作性和规范性。

（三）各项政策之间存在一定冲突，造成事实上的政策执行困难

在事业单位改革、人事法规、纪律规则和鼓励措施之间可能存在的政策冲突，包括但不限于：第一，定岗定编的人事管理制度使科研人员离岗创业政策中“保留人事关系”不易操作，导致离岗创业行为与“吃空饷”治理工作在一定程度上存在冲突；第二，《事业单位工作人员处分规定》第十八条对于科研人员领取兼职报酬有限制性规定；第三，离岗创业人员“比照同等人员享受社会保险权利”与《中华人民共和国社会保险法》中“按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老费”等有关规定存在冲突；第四，对于担任领导职务的科技人员获得科技成果转移转化激励，能否获得股权奖励。以及对于担任科研院所、高等院校处级及以上领导职务的科技人员离岗或在岗创新创业活动，各方面政策法规的规定一定程度上还存在冲突以及政策反复的情况。

二、创新创业政策背后的逻辑及可能影响

讨论科研人员创新创业活动的可能影响，构建、完善有关人事管理政策的逻辑链条，我们有必要回答这样几个问题：第一，创新创业能促进经济增长吗？第二，创业能带动就业吗？第三，科研人员创新创业与公共利益有无冲突？

（一）创新创业是否有利于促进经济增长

对于第一个问题，答案比较明确。创业对促进经济增长，扩大就业容量，推动技术创新的重要作用已为各国学界和政府所认识。一国（或地区）的创业活动不仅能促进当前的经济增长，而且特别能对未来年度的经济增长起到积极的促进作用。

（二）创业是否有利于带动就业

对于这个问题，得出直接的结论并不容易，主要原因在于：首先，创业带动就业的理论研究十分薄弱。国内既有的文献主要集中在政策宣传、对策讨论、工作报道、经验总结，具有一般性的理论研究和经验研究非常少，对创业带动就业内在机制的理论研究比较缺少。其次，创业会影响就业，但这种影响的大小和性质（积极的抑或消极的）在经验研究层面并没有一致的结论。最后，从国际上的研究成果来看，创业对就业的影响，不仅来自创业的直接就业效应，即创业企业自身的雇佣数量；创业的间接就业效应，即创业企业对市场中其他企业雇佣数量的影响以及由此带来的对社会总体就业的影响，与直接效应相比，间接效应更为重要。

但是，来自不同国家的经验研究文献几乎确认了一个共同的规律,那些能够长期生存并活跃于市场的创新企业，在创业初期（1—2年），对地区就业增长会产生正面的影响。从这个意义上讲，短期内，新创企业能够有效带动就业，这是我们对于这一问题能够得出的第一个判断。

对于创业带动就业的数量效应，基于统计或调查数据的估计给出了更多的信息。全球创业观察（Global Entrepreneurship Monitor）报告称, 每增加一个机会型创业者，当年带动的就业数量平均为2.7人，未来5年带动的就业数量为5.9人。此外，有个别研究估计了我国创业带动就业的效应。根据有关测算，一个农民工创业成功,将有效解决5—6位农村剩余劳动力的就业问题。也有研究认为，草根创业带动就业比例通常是1∶3，而一个科研人员创业则能带动10个人以上就业。

（三）应当鼓励哪些人创新创业

事业单位作为公共服务机构，其存在的先决条件就是能够服务和促进社会公共利益，其人事管理的首要目标是维护公共利益，促进公共服务发展。从这一点来讲，公共利益与事业单位利益具有其内在的统一性。因而，从功能性出发，遵循实用主义思维，国家出台专门政策，鼓励事业单位工作人员在不影响单位事业正常发展、不影响公共服务保障的前提下进行创新创业，这与事业单位的公益属性并不冲突，是符合更大范畴的公共利益的。但是，从事涉及国家秘密、国防安全科研项目攻关等工作的人员，以及离岗对本单位工作产生影响的人员，其离岗创业活动与公共利益存在冲突。此外，担任领导职务的人员创新创业可能与公共利益存在冲突，因此，应要求其在辞去相应领导职务后再进行创新创业。

为了更好地回答应当鼓励事业单位哪些工作人员创新创业这一问题，我们对事业单位工作人员的创新创业活动进行解构，分类逐一剖析。

1.由单位安排（委派、选派）创新创业的

根据单位统一安排进行创新创业的事业单位工作人员，通常是被派驻到事业单位创办或者事业单位与个人联合创办的企业中全职工作或者兼职工作。这种情况下，无论采取的是委派、选派的形式，也无论其是到企业在职创业、兼职从业，还是离岗创业的，只要其创新创业行为不影响单位事业正常发展、公共服务保障，都应当纳入国家创新创业的鼓励范围。

2.带着科研项目和成果创新创业的

事业单位工作人员带着科研项目和成果，到企业开展创新创业或自主创办企业的，由于其转化职务发明成果的行为得到单位同意，因此，其创新创业活动属于国家政策支持的科技成果转化行为。无论事业单位是否与此类创新创业人员对科研成果转化的利益分享进行约定，创新创业行为与更广泛意义上的公共利益保持一致，属于当前有关创新创业政策的主体。

3.未依托科研成果创业的

事业单位工作人员，未依托科研成果到企业兼职或自主创办企业的，其行为属于完全的个人创业，很难说其创业行为与公共利益和单位利益不存在冲突。因此，不应当纳入创新创业政策鼓励范围。

综上所述，应当鼓励事业单位专业技术人员创新创业，不宜盲目扩大创业主体范围。主要理由有三：其一，专业技术人员凭借专业知识、技能创业，主动去捕捉市场机会，这种“机会型创业”具有比较显著、可靠的就业带动效应，这一点已经得到就业理论和经验数据的支持。其二，历史经验表明，“一窝蜂”“大拨轰”“运动式”行动往往伴随着较大的政策缺陷，可能造成人力资源浪费与大量矛盾、纠纷并形成新的历史遗留问题。其三，有些事业单位改革渐进地和摇摆不定地推进，具有机会主义特征和不确定性。在前景不明确、依据不充分的情况下，有必要贯彻稳慎决策的原则，降低政策风险。不宜盲目扩大创业主体范围，以免对下一步改革造成阻力、留下隐患。

三、主要的人事政策建议

在实地调研和对政策实施情况进行全面、系统地比较分析的基础上，本研究从理论依据和现实可行性方面综合考虑当前及今后一个时期的创新创业工作。为建立适应创新创业要求的全方位、全过程的政策支撑体系，我们提出以下主要建议。

（一）国家出台创业政策，对关键事项进行统一规定

与其他创新创业的主体不同，事业单位专业技术人员拥有特别的身份，属于公职人员，受特殊的人事制度约束。在人事权方面，事业单位不是真正意义上的用人主体。事业单位的人员聘用、岗位设置、薪酬福利、纪律奖惩权限均受国家制约。因此，在落实事业单位专业技术人员创新创业中，必须配套制定相应的人事管理政策。

建议由国家层面出台政策，对科研人员创业的关键事项，如创业人员范围、离岗期限、托底保障水平等重要内容进行统一规定，以提高政策执行力度的一致性和资源配置的公平性，提高政策的执行效率和实施效果。各地区各部门要将促进科研人员创业作为一项重要任务，结合各地实际，依据国家意见，制定实施细则。各高校、院所要结合单位实际，明确具体操作办法，做好组织宣传工作，认真抓好贯彻落实。

（二）聚焦科技成果转化，不宜叠加多个政策目标

政策目标越复杂，政策的效果越不确定。并且，多个政策目标之间可能存在内在运行机制上的冲突。从当前情况来看，建议将科研人员创新创业的政策目标聚焦于促进科技成果转移转化，实现创新驱动的经济转型升级和持续发展。

建议创业政策的适用条件进一步明确为支持“高校、科研院所的科研人员带科技成果或发明离岗创业，领办或创办科技型企业”，允许“高校、科研院所的科研人员在认真履行所聘岗位职责、完成本职工作的前提下，经单位同意，利用本人或所在研发团队的科技成果在岗创新创业”。

（三）限定专业技术人员，不宜扩大创业主体范围

当前阶段，有必要将创业主体限定为专业技术人员，不宜将事业单位其他岗位人员纳入政策适用范围。对于担任单位中层及以上领导职务的专业技术人员（含“双肩挑”人员），须按规定辞去所聘（任）领导职务，以专业技术人员身份离岗创业。

此外，应当明确规定政策不适用人群，包括：①在涉及国家安全和涉密岗位工作的人员，按照国家有关规定执行；②离岗对本单位工作产生影响的人员；③正在接受立案审查的人员、受党纪政纪处分且处分期未满的人员；④试用期（见习期）未满的人员；⑤法律、法规、政策规定不得离岗的人员。

（四）鼓励创新创业，但要保障有度

与其他创新创业的主体不同，事业单位工作人员属于公职人员，受特殊的人事制度约束。从制度内容来看，国家在鼓励事业单位工作人员创新创业的过程中，应当坚持风险与收益匹配原则，既不能“大包大揽”，也不应“撒手不管”，建议对事业单位创新创业人员给予适度的托底性的保障。

主要包括以下三方面内容：①离岗创业期限。一般为三年，不超过五年。原则上，同一专业技术人员只适用一次离岗创业政策。②养老保险衔接。由原单位保留养老保险关系，继续参加原单位的养老保险，并按规定享受相应待遇，其养老保险费和职业年金缴费基数、比例、资金承担方式等与原单位在岗人员一致，应单位缴纳部分由原单位承担，应个人缴纳部分由原单位代扣代缴。③离岗创新创业人员的工伤保险费由所在企业承担。

（五）完善合同管理，明确合同必备条款

国家指导意见应该明确规定原单位必须与创业人员签订或变更聘用合同，并要明确规定合同中必须包含的格式条款和可协商内容。

合同必须载明创业人员基本信息、创业人员岗位信息、创业意向以及发生争议处理方式，同时相关主体就创新创业期间和期满后的权利和义务、社会保险、科研成果归属、收益分配、奖励和报酬的方式、数额和时限等事项予以协商确定，以维护事业单位工作人员权益，减少有关争议。

（六）分类确定各类创业人员的工资政策

根据创新创业人员的不同情况，应当分类确定适用的工资政策。

对于带着科研项目和成果创业的，创业期间，原事业单位不发放基本工资、绩效工资，不发放任何福利，其工资应完全由服务企业发放。对于由单位安排创新创业的，基本工资和绩效工资应由原事业单位发放，企业应发工资部分应由所服务企业交至事业单位后一并发放给创业人员。

（七）加强政策实施和监督评估

建立推进政策实施的部门间工作机制；开展政策制定的预评估和后跟踪；建立政策动态优化调整机制，形成政策执行的回路，不断完善政策体系。