农地细碎化的协同治理模式——以皖南繁昌区为例

梁 伟

（武汉大学社会学院，湖北 武汉 430072）

1 引言

农地细碎化是我国农业现代化过程中面临的重要问题[1]。20世纪80年代初，我国实施家庭联产承包责任制，形成小农户家庭经营格局，农地细碎化问题逐步显现。中共十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，将扎实推进农业现代化作为重要内容，近年来中央1号文件也鼓励发展多种形式的适度规模经营。有效解决农地细碎化问题并实现农业适度规模经营，对推进乡村振兴战略和农业现代化具有重要的现实意义。

学者们主张通过市场化机制、行政化机制和自主治理机制应对农地细碎化问题。主张市场化机制的学者认为，应当由“看不见的手”配置土地资源从而推动土地流转[2-3]。集体所有制是残缺的土地产权[4]，影响了土地流转和农民对土地的投资积极性[5]，需要界定合法产权[6]并赋予农民可交易的土地产权[7]，二战后的日本就是通过市场化机制解决了农地细碎化问题[8]。但已有研究表明，市场化机制并不能有效解决农地细碎化问题，其难以解决过高的交易费用问题[9]，而且农业规模经营较少受到农地流转市场影响[10]。主张行政化机制的学者认为，政府应在农地细碎化治理过程中发挥重要作用[11-13]，欧洲国家应对农地细碎化的初始方式就是政府主导农村地区的土地整治过程[14]。土地整治可以扩大田地规模与有效耕种面积[15]，改善土地生态[16]，是顺应现代农业发展趋势的重要做法[17]。但是，行政化机制面临诸多困境：一是“最后一公里”困境[18]，借助行政化方式推动农地整治极有可能因为少数农民不配合而难以实施；二是潜藏政治性风险，地方政府往往以强制性手段推动农地整治和农地流转，形成了对小农户的排斥。研究发现，一些地区的农民依托村社集体开展农地细碎化治理[1，19]，形成兼具规模优势与效益优势的农业生产结构[19-22]。有学者将上述治理方式概括为自主治理机制。自主治理机制将农地细碎化问题看作公共治理问题，认为农民能够借助自组织方式应对农地细碎化问题[23]。自主治理机制认识到了村庄集体行动的重要性，主张发挥村社组织的主导作用，激发农民的参与积极性，克服行政化机制和市场化机制的不足，这为农地细碎化治理提供了新思路。然而，自主治理机制片面强调社会内部力量，忽视了外部力量的作用。农地细碎化治理涉及农民、地方政府、新型经营主体等多个主体，单一的治理机制难以发挥作用[24]，农地细碎化治理必须整合多元治理机制，形成治理合力。无论市场化机制、行政化机制还是自主治理机制，大多立足村庄视角寻找克服农地细碎化的办法，忽略了农地细碎化治理的整体性、系统性和地域性。

基于上述治理机制的不足，本文引入协同治理视角。协同治理源于西方国家解决公共领域复杂问题的实践[25]。协同治理强调多元主体协作互动，共同应对公共治理问题，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题[26]。21世纪初，协同治理理论被引入国内并被运用于公共治理领域。在实践过程中，协同治理已经形成较为完备的理论体系。基于此，本文以皖南地区的农地细碎化治理实践为基础，结合协同治理理论构建一个农地细碎化治理的分析框架，探析多元治理主体的协同关系和协同运作机制。

本文的数据材料来自笔者2020—2021年在皖南繁昌区开展的专题调研，调研总时长30天，重点考察了峨山镇和平铺镇这两个农业大镇的农地细碎化治理情况。调研采用半结构式访谈的方法，对繁昌区农业部门的领导干部、部分乡镇和行政村干部、种田大户及村民进行深度访谈，访谈涉及农地细碎化状况、农地确权和农地整治过程、农业基础设施建设情况、农地流转的过程与形式、农业经营方式变革等具体内容。笔者在关注农地细碎化治理和农业规模经营等主题之余，还关注了农民家庭生活、村庄治理等内容，为理解农地细碎化治理奠定了良好经验基础。

2 农地细碎化协同治理：一个新的分析框架

“协同”概念起源于德国物理学家哈肯创立的协同学[27]。协同学作为一门研究普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为科学，在自然科学领域和社会科学领域均具有较强解释力[28]。在社会科学领域，协同学原理被引入公共治理领域形成协同治理理论。协同治理是指国家、市场、社会和公民等多元主体针对公共事务的治理参与[29]，各主体注重发挥协同作用以形成协同效应进而实现治理目标[30]。结合协同治理理论和繁昌区经验，本文提出农地细碎化的协同治理模式，其核心内涵是地方政府、村社集体、农民与新型经营主体等利益相关者共同参与农地细碎化治理，并通过相互之间的协同效应形成治理合力，解决农地细碎化问题的过程。

协同治理的分析框架包括协同治理环境、协同治理结构和协同治理运作过程。协同环境是协同治理的初始条件，主要包括制度安排、资源条件和协同动机等因素。制度安排指的是国家关于农地利用的政策和法规，协同治理必须在国家制度安排下有序进行。资源条件指的是协同治理过程中可供利用的资源，包括物质资源和文化资源。协同动机指的是协同治理过程中多元主体的动力来源和价值基础。协同结构是协同行动主体间形成的力量关系以及不同主体的角色定位[25，31]，主要包括组织结构和权责配置。协同治理的前提是治理主体的多元化[28]，因而农地细碎化治理的主体应包括地方政府、村社组织、农民和新型经营主体。上述主体拥有不同的社会资源、利益诉求和价值理念，在农地细碎化治理过程中无法单独发挥作用，必须相互合作形成协同效应，在稳定的组织结构中明确权责关系。协同过程是多元治理主体根据协同环境和协同结构开展农地细碎化治理实践的微观运作机制，包括多元主体利益协同、治理资源整合以及机制优化耦合，协同过程也是多元治理主体形成并实践行动规则的过程。

综上所述，协同治理环境、协同治理结构和协同治理过程构成农地细碎化协同治理的整体框架：协同环境是农地细碎化治理有效推进的前提，奠定协同治理的客观基础；协同结构为协同治理提供组织条件，明确多元主体的权责关系，促使多元治理主体有效协同；协同过程是多元主体的协同机制和农地细碎化治理的具体实践方式（图1）。

图1 农地细碎化协同治理分析框架Fig.1 The analytical framework for collaborative governance of farmland fragmentation

协同治理以超越村庄的视角，探讨多元主体治理农地细碎化的过程及其机制。协同治理的优势在于：第一，整体性视角的运用。市场化机制和行政化机制立足于外部力量干预的视角审视农地细碎化问题，力图借助外部力量改变农地细碎化状况。自主治理机制从村庄自组织的角度出发，关注内部主体的互动形式与决策过程。然而，农地细碎化治理是内外部力量共同参与的过程，村庄视角无法还原农地细碎化治理的整体逻辑。第二，研究思路的转向。不同于单一治理机制，协同治理认为农地细碎化治理是多元主体共同参与和协商的过程，强调多元治理主体的协同效应，在这一过程中多元主体形成稳定的组织结构和运作机制，实现更优的治理效果。

3 农地细碎化的协同治理实践

3.1 农地细碎化现状

繁昌区位于长江南岸沿江平原与丘陵山区的交界处，地形特点是半山半圩，农地高低不平，地块相对分散。繁昌区户籍人口约28万人，耕地面积超过20万亩，户均耕地面积约5～6亩。20世纪80年代初实施的家庭联产承包责任制，激发了农民生产积极性，但也导致农地被分割为无数小地块。农村改革初期，为保证农地分配的公平性，绝大部分村庄都会根据人口变动调整农地面积，部分农户的耕地甚至被分割为十余个地块，分布在远近不同的位置上，耕作十分不便。20世纪90年代后期，由于靠近长三角城市带，繁昌区农村劳动力向长三角地区大量转移，外出务工的农民将农地流转给亲朋邻里。村庄属于熟人社会，农地流转具有“乡土逻辑”，流转形式相对随意[32]，这使得农地更加细碎，农业经营更加不稳定。21世纪初，繁昌区出现了大规模农地抛荒，部分农民希望通过市场化方式流转农地，但是难以克服“钉子户”的问题[33]。繁昌区农民普遍希望改善农田耕作条件，解决农地抛荒问题，地方政府以此为契机开展农地细碎化治理。

3.2 农地细碎化治理的实践过程

农地细碎化治理有两种思路，即针对小农农业的农地细碎化治理和针对农地流转的农地细碎化治理，二者在目标、内容和参与主体方面存在差异。对于小农农业的农地细碎化治理，其重点在于改变农户承包地细碎的现实困境，促进小农户连片经营承包地。因此，农地细碎化治理的主要内容是提高小农户的地块整合程度并且使小农户获得相对完整的承包地。在此过程中，小农户成为农地细碎化治理的关键主体。对于农地流转的农地细碎化治理，其重点在于改变农地细碎化困境及其引发的农地抛荒问题，提高农地资源的使用效率。因此，农地细碎化治理的主要内容是推动农地整合连片和规模化经营，这一治理过程需要整合地方资源，充分激活政府、社会和市场的参与积极性。繁昌区的治理思路是“农地整治与整合+农地流转”，即借助农地整治的契机将细碎农地整合起来，在此基础上通过农地流转发展农业规模经营，既解决农地细碎化问题，又提高农地使用效率。这一治理目标的实现，需要地方政府、村社集体、农民和新型经营主体等多元主体共同参与。

（1）农地整治与农地整合。在小农户分散经营的格局下，农地被纵横交错的田埂和田间路切割成数个小地块，并且由于地形地势、农户经营差异等因素的影响，农地变得高低不平。因此，农地整治与整合是农地细碎化治理的基本前提。农地整合需要打破田埂、平整地块、修建机耕路和水渠等设施，这些工程耗资巨大，村庄内部难以应对。地方政府积极为村庄链接农地整治资源，农民以村社集体为单元组织起来协商农地整治细则，从而消解了集体行动的物质困境与组织困境。农地整合涉及农地产权问题，如何在法律允许的范围内实现农地整合成为重大难题。地方政府根据实际情况，提出“虚拟地块、二次流转”的方案，并以“确权确亩不确四至”的原则对农户承包地进行虚拟确权，农户拥有确定面积承包地的承包经营权，但地块是虚拟的。地方政府在农地整治的基础上推动虚拟确权，从制度层面强化农户的土地承包经营权，但也消除了农户对固定地块的权利，为农地整合提供了制度条件。

繁昌区的农业生产条件相对落后，机耕道路狭窄、水渠建设滞后等问题制约着当地农业发展。在农地整治过程中，繁昌区通过拓宽机耕道、新建灌溉水渠等基础设施改善了农业生产条件，但也因此占用了较多耕地。村社集体组织农民商议农地面积分配办法，最终提出以村民组为单位对农地面积同增同减的方案。上述方案提出后，农民意见出现了较大的分歧：1/3的农民同意；1/3的农民中立；1/3的农民反对。为了统一农民的意见，村组干部发动村庄精英开展群众工作，同时为农民答疑解惑。在村民代表和党员的广泛动员下，最终全体农民接受了农地面积分配方案。

虽然愿意种田的农民很少，但他们大多为老弱病残户，对农地的依赖程度较高，村社集体优先保障这部分农民的土地权益。村社集体在靠近公路或者大田周边的地带划出自耕功能区，将自耕功能区的农地分配给这些农民耕种。对于不愿意种田的农民，村社集体将他们的农地经营权流转回来，实现了农地整合连片。

（2）农地整体流转。农地细碎化治理的目的在于改善农地耕作条件和提高农地资源使用效率，在此过程中选择何种农业经营主体成为重要问题。繁昌区实现了农地“小块并大块”，但是本地农民不愿意种田，他们更愿意将农地流转出去，如果再次将整片农地分给农户，很有可能出现农地再细碎化问题。考虑到农民的普遍诉求和农地再细碎化风险，地方政府将农地流转作为农地细碎化治理的重要路径，积极引导村社集体开展农地流转。地方政府规定：新增农业规模经营主体（经营面积50亩以上）且签订农地流转合同的集体经济组织，可享受一次性工作补贴；经营规模超过100亩，签订3年及以上流转合同且从事大宗农作物生产的经营主体，可享受60～80元/亩的农地流转补贴。此外，地方政府还为规模经营主体提供农业信贷资金和农业保险补贴。

农地流转政策激励了村社集体开展农地流转，但是农业经营具有较大不确定性，农业收益经常波动，农业经营主体有可能因经营不善而毁约弃耕。在农地流转过程中，地方政府和村社集体通过一系列措施防范农地流转风险。首先，地方政府设立保证金制度，经营主体按照600元/亩的标准缴纳保证金，并存入地方政府为经营主体开设的银行账户。其次，村社集体增加了农业经营主体筛选的环节，对农业经营主体的经济能力、种植技术和信用情况进行考察，优先将农地流转给本地村民。

繁昌区利用土地整治、农业综合开发、高标准农田建设等项目完成了近10万亩农田的整治，形成“田成方、林成网、路相连、旱能灌、涝能排”的现代农田格局。整治后的绝大部分农田进入农地流转市场，形成200多家平均规模为200～300亩的家庭农场，实现了较为稳定的农业规模经营，不仅解决了农地细碎化问题，而且提高了农业生产效率。

4 农地细碎化协同治理模式的阐释

农地细碎化治理是一个复杂工程，需要充分激活多元治理主体。地方政府将相关利益者吸纳进来，使多元主体在特定环境中产生协同动力，形成组织有序的主体关系和权责配置形态，为农地细碎化治理奠定客观基础和组织条件。在此基础上，地方政府通过主体利益协同、治理资源整合和治理机制耦合等具体方式实现农地细碎化治理目标。

4.1 协同环境：协同治理的基础

协同环境是农地细碎化治理的初始条件，协同治理的发展、运行和维系都嵌套在特定环境之中[25]。

集体土地所有制为协同治理提供了制度空间。20世纪80年代以来，我国实行统分结合的双层经营体制，土地所有权与土地承包经营权相分离。21世纪以来，分散而细碎的农地使用权影响了农业生产力发展和农民生产积极性[34]。鉴于农地权属分离的情况，中央发布“三权分置”改革的指导意见，在土地承包关系长期不变的政策背景下，村社集体可以在“三权分置”制度设置下依托村社组织整合承包地。

乡村振兴战略实施以来的农业政策提供了政策条件。中共十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，明确要求“夯实农业生产能力基础，大规模推进农村土地整治和高标准农田建设”，中央1号文件不断强调“鼓励发展多种形式适度规模经营”。可以看出，农业发展已经成为国家治理的重要内容。

地方政府、村社集体和农民在农地整合与流转问题上形成了公共意志。繁昌区的农地抛荒衍生出多重困境：一是农民利益遭受损失，由于种田不划算和农田难种，农民普遍不愿种田，因而无法从农地中获益。二是地方政府的政治性风险，国家要求各级政府保证粮食安全，如果出现大面积农地抛荒，地方政府将面对政治压力和政治风险。三是新型经营主体无田可种，繁昌区是皖南粮食主产区，农业规模经营前景广阔，农地细碎化问题严重制约着规模农业发展。因此，地方政府、农民和新型经营主体普遍希望克服农地细碎化问题。

地域社会为农地细碎化治理提供资源条件。繁昌区靠近长三角经济带，地方政府的财政资源充足，县域工商资本和农业资本较为活跃，能够为农地细碎化治理提供充足支持。此外，本地村庄具有社会活力，村庄内部因血缘和地缘关系产生了丰富的社会资本，有利于将农民组织起来。

总之，集体土地所有制、农业政策、多元主体的公共意志以及地域社会资源为农地细碎化协同治理提供了良好环境。

4.2 协同结构生成：组织再造与权责配置

农地细碎化治理主体包含地方政府、村社集体、农民和新型经营主体，这些行动主体的角色及其互动关系深刻影响协同过程。在农地细碎化治理过程中，繁昌区形成了“政府行政引导、村社集体组织、农民自主参与、新型经营主体承接”的组织结构。

（1）政府行政引导。在协同治理组织结构中，地方政府既不是主导者也不是权力垄断者，而是村社集体、农民和新型经营主体的合作者。地方政府具备较强的治理能力，通过引导性行为促进多元主体协同。具体表现为：一是争取农地整治项目，克服村庄资源阻碍，激活村社集体和农民的治理动力。二是以农地“虚拟确权”为核心开展“三权分置”，以风险防控为核心创新农地流转制度，为村社集体解决农地细碎化问题奠定制度基础。三是制定农业补贴政策，引导新型经营主体积极参与农地细碎化治理。

（2）村社集体统筹。村社集体统筹是农地细碎化协同治理的关键环节，村社集体拥有集体土地所有权，具备参与农地细碎化治理的合法性，村民自治制度则为村社集体提供了组织规则[1]。村社集体发挥了以下功能：协调村庄利益关系，主要涉及农地整合方案、农地流转方式和农业经营主体选定等内容；借助村民自治制度确定农地细碎化治理的公共规则；承接政府的治理资源和接应政府的地权制度；承担组织和服务功能，对接新型经营主体，协调农民与新型经营主体的关系。

（3）农民自主参与。农民享有集体土地的承包经营权，农地整合必须在农民自主参与的基础上进行。农民民主协商具体细则，通过少数服从多数的决策机制确定农地细碎化治理细节，形成高度统一的公共意志。农民的自主参与集中体现在：制定农地整治后的农地面积分配方案；确定农地经营权调整方式和农地流转相关细节（如地租定价、经营主体选择、流转期限）；本地农民也可以作为新型经营主体参与农地流转，发展农业规模经营。村民自主参与农地流转，是村庄自我激活的体现。

（4）新型经营主体承接。仅仅强调产权和市场的重要性并无意义，旨在增强农户土地权能的农地确权反而固化了农地细碎化格局[35]。新型经营主体的作用体现在承接连片农地进而发展农业规模经营上，其前提是农业规模经营能够产生较高经济效益。繁昌区能够满足上述条件：一方面，地方政府通过发放农地流转补贴和农业种植补贴，提高了农业规模经营的外部收益。另一方面，地方政府通过农地整治提升了农田质量，农业生产成本得以降低，农业规模经营的效益大为提高。此外，新型经营主体大多来自本地，他们熟悉农业生产规律，注重农业生产的技术细节，农地流转风险较低[36]。

结合上文的分析可以发现，地方政府与村社集体的协同，体现为地方政府输入治理资源和设计制度，在此基础上村社集体主动承接治理资源，接应地方政府的制度设计。村社集体与农民的协同，体现为村社集体承担协调者和组织者角色，农民以村社集体为基础民主协商和民主决策具体事项。村社集体与新型经营主体的协同，体现为村社集体和新型经营主体开展合作并且共享农地经营收益。地方政府与新型经营主体的协同，体现为地方政府借助政策激励和制度规范等手段引导市场主体，促使新型经营主体主动参与进来（图2）。

图2 政府、社会和市场的协同治理结构Fig.2 Collaborative governance structure of government,society and market

4.3 协同过程呈现：协同治理的机制构建

协同过程是多元治理主体为实现协同目标而开展互动的过程，包括利益协商、资源整合、机制耦合等多方面内容。当协同主体进入协同过程时，协同治理便转变为一种正式的、以共识为导向的集体决策过程[37]。

（1）多方主体利益协同。农地细碎化治理过程涉及多元主体，只有这些主体形成稳定的利益关联，农地细碎化治理才能有序推进。多元主体的利益协同借助两个重要机制：一是绩效激励。农地细碎化治理可以创造经济效益、政治效益和社会效益，不同治理主体都能从中获益。农地整合连片后，农业生产效率将会有所提升，农业所能创造的经济效益将大幅提高，农民和新型经营主体都能从农地经营中获得更多收入。农业的经济效益提升能够扩大村庄利益空间，把愿意种田的农民留下来，这些人对于村庄发展和村庄建设具有重要意义。农地细碎化治理能够抑制农地抛荒问题并推动农业规模经营发展，在此过程中，地方政府避免了农业风险，同时获得了现代农业发展带来的政治效益。二是地方政府主动建立利益协同机制，主要方式是发放农业补贴。对于农业经营规模达到100亩的农业经营主体，地方政府给予其农地流转补贴。农地流转补贴针对的是农业经营主体，但农民也是实际受益主体。对于村社集体，地方政府同样提供一次性农地流转补贴。基于上述两个机制，地方政府、村社集体、农民和新型经营主体均与农地细碎化治理建立了紧密的利益关系。

（2）多元治理资源整合。资源整合是协同机制得以运行的实质内容[38]。农地细碎化治理涉及农地整治、农地整合以及农地流转等过程，需要大量治理资源。繁昌区充分考虑不同主体的资源差异性，并以此为基础整合了治理资源。治理资源整合的前提是明确资源整合载体，也即解决“谁来整合”的问题。为实现多元治理资源的整合及其有效使用，地方政府赋权村社集体，以村社集体作为资源整合主体，推动农地细碎化治理进程。村社集体作为资源整合主体有以下好处：一是村社集体可以承接农地整治、高标准农田建设等项目。中央、省、市和县级政府的农业项目较为丰富，地方政府可以根据村社集体的实际需求对资源进行整合，再将整合性资源集交予村社集体使用，既解决了治理资源匮乏的问题，也避免了项目落地的“最后一公里”问题。二是村社集体可以借助村庄内部的自治传统组织起来，同时充分激活村庄治理资源（如村庄精英），为农地整体流转奠定社会基础。比如在农地流转方面，借助村庄自治基础和村社集体组织，村庄精英可以利用闲置资本流转农地进而发展农业规模经营。

（3）多重治理机制耦合。农地细碎化治理机制包括行政引导机制、农民自组织机制和市场耦合机制，这三个机制在农地细碎化治理过程中实现了耦合。农地细碎化治理包括两个重要过程：一是农地整治与整合过程，即整合细碎农地及产权；二是农地流转过程，即农地整体流转给新型经营主体。

农地整治的难点在于：第一，如何创新地权制度从而避免农地细碎化；第二，农地整治后耕地面积发生变化，如何分配耕地面积。解决上述问题必须发挥行政化机制和社会化机制的协同效应。地方政府创新地权制度从而保障农民合法权益，采取“虚拟地块、二次流转”的农地虚拟确权方案，使得土地经营权独立于土地承包权，在制度层面克服农地再细碎化问题。同时，村社集体自主协商农地面积及分配方式，统筹农地整合过程，并通过民主协商和民主决策的方式落实农地分配原则，以此在实践层面完成农地整合。

农地流转存在潜在风险，这在一定程度上影响了农户的农地流转意愿，进而影响农地细碎化治理的成效，如何防范农地流转风险是地方政府和村社集体必须考虑的问题。因此，行政引导机制和农民自组织机制必须应对市场机制的缺陷。保证金制度为村社集体和农民提供了制衡新型经营主体的有效手段，即便出现经营主体拖欠地租或毁约弃耕的情况，农民也不会遭受过多利益损失。村社集体还积极引导本地农民进入农地流转市场，农户也优先将农地流转给本地农民。基于此，繁昌区形成了稳定有序的农业规模经营形态。

通过对繁昌区农地细碎化治理过程的分析，发现协同治理是一种更优的农地细碎化治理模式。在特定的协同治理环境之中，多元治理主体依托完整的组织结构和治理秩序，借助多种治理机制实现协同治理过程，完成了农地整合与整体流转，并且促进了农业规模经营的蓬勃发展，实现了农地细碎化治理目标。地方政府的行政引导是推动力，提供农地细碎化治理所需的物质资源和制度设计。村社集体统筹是重要治理方式，在组织动员农民的同时承接治理资源和协调治理过程，充分保障农民的农地权利，调动农民的参与积极性。农民通过民主协商的方式确定农地整合和农地流转的具体细则，并按照少数服从多数的原则决策具体事项，村庄内部的农业发展活力被激活。新型经营主体承接是必要条件，新型经营主体以市场化方式配置资本要素，推动农地流转和农地资源集中利用。地方政府、村社集体、农民和新型经营主体的协同行动实现了农地细碎化治理目标，提高了农地资源使用效率（图3）。

图3 协同治理的微观运作机制Fig.3 The micro-operation mechanism of collaborative governance

5 结论与启示

本文基于皖南繁昌区农地细碎化治理经验提出协同治理模式，从协同治理视角出发对农地细碎化治理过程及其运作机制进行提炼，弥补单一治理机制的不足。研究发现，地方政府、村社集体、农民和新型经营主体等多元主体构建的协同治理模式能够有效克服农地细碎化问题。从繁昌区的经验来看，集体土地所有制和现有的农业政策为农地细碎化协同治理提供了制度条件与政策指导，多元主体的共同利益诉求为农地细碎化协同治理奠定了动力条件，地方社会资源为农地细碎化治理提供了资源条件。基于此，繁昌区形成了“政府行政引导、村社集体组织、农民自主参与、新型经营主体承接”的协同治理结构和权责关系形态，为多元主体参与农地细碎化治理构建了秩序体系。在微观运作机制层面，多方主体利益协同、多元治理资源整合以及多重治理机制耦合等实践机制，有效推动了农地细碎化治理进程。当然，繁昌区的社会经济条件和区位条件也对其开展农地细碎化治理产生了积极影响。一方面，繁昌区较强的财政能力能够支持其开展农业治理，因而地方政府具有较强动力推动农地细碎化治理。另一方面，繁昌区地处长三角地区的经济辐射带，农村劳动力转移较为充分，谁来种田成为问题，繁昌区必须积极治理以避免潜在的政治风险和农业发展风险。

乡村振兴战略的持续推进必须以农地资源高效使用为基础，繁昌区的经验为乡村振兴背景下农地资源高效利用提供了启示：第一，地方政府能够通过农业政策激励、行政指导等方式引导农地细碎化治理过程，充分激活社会的自组织优势和市场的要素配置优势，有效促进农地资源高效配置，为乡村产业振兴奠定资源基础。第二，农地细碎化治理是一个复杂的整体性工程，单纯依靠某一种治理机制无法实现理想效果，需要在治理过程中充分调动行政、社会和市场等多元主体的治理积极性，积极构建协同治理结构，形成农地细碎化治理的协同效应。第三，在农地细碎化治理机制创新方面，应注意两个问题：一是地方政府应当以回应村庄需求和现实问题为导向，明晰政府的权力边界，避免过度介入农地细碎化治理的实践过程进而破坏农地流转秩序。二是农地制度创新应当与农地细碎化治理同步开展，使农地制度创新为农地细碎化治理提供制度保障，在此过程中应当始终坚持集体土地所有制。