论农村集体成员身份和土地产权相对分离——以成员土地资格权的收回或转让及继承为视角

杨遂全，耿敬杰，2

（1.四川大学法学院，四川 成都 610207；2.铜仁学院经济管理学院，贵州 铜仁 554300）

1 问题的提出

当前，全国人大常委会法制工作委员会已将制定农村集体经济组织法列入2022年立法计划。农村集体以土地为依托，相关立法须以规制集体经济各种法律主体和土地产权为根本，以产权平等、乡村振兴、共同富裕为指向[1]。

《中华人民共和国民法典》物权编规定，土地等基本生产资料的“本集体成员集体所有”是集体成员权与集体所有权的权利连接点，也是集体成员土地使用权和其他身份资格财产权产生的基础，决定了集体经济组织法人的特别属性[2]。据此，制定《农村集体经济组织法》，确立农村集体成员权的权利义务的具体权能和股权等各项资格产权（主要是农村“三块地”①即承包地、宅基地和集体经营性建设用地。一些集体土地股权化的股份内含的三种土地的成分是不同的。的使用权）必须依照《民法典》 《土地管理法》 《农村土地承包法》 《土地管理法实施条例》等法律法规政策。令人遗憾的是，现行法对于农村集体经济组织成员权及其产权的取得和丧失虽有零散规定，但尚缺少全国统一立法，且现行成员资格的认定标准之法律法规严重滞后于农村社会实践[3]。在一些试点地区“宅基地资格权”已可自由流转②作为共同富裕示范区，浙江省农业农村厅《关于加强农村宅基地管理工作的通知》已明确要求扩大宅基地流转范围、有偿使用、自愿有偿退出，建立宅基地资格权产权交易制度。通过资格指标交易，促进空心村向适合集中居住的村镇或城市转移，避免农村再新建闲置房。，但理论界仍异口同声地主张集体成员的各种资格产权不能和社员身份相分离。

集体成员权作为农民对集体所享有权利的总称，其重要价值目标之一是为了实现对集体财产的分配公平正义[4]。随产权权能的拓展，以使成员个体自我利益权能自我主宰，也使集体成员的身份和财产权日益分离[5]。然而，目前社员身份的变动和基于原集体成员原始身份产生的资格产权等相关权利冲突矛盾十分尖锐。已经修改的相关法律条文仍非常原则和模糊，亟需农村集体经济组织法进一步细化，而不同主体拟订的几种草案却回避了这些冲突。因此，本文立足于集体成员身份权与土地产权日益分离的现实基础，围绕《农村集体经济组织法》立法宗旨和价值取向，提出相应的修改建议，从而更好地解决身份权与土地产权的冲突问题，实现法的良好规范目的。

2 成员身份与土地产权相对分离的理论基础与必要性分析

在此，需要首先强调本文所主张的成员身份与土地产权的分离，只是相对分离，而并非绝对分离。《农村集体经济组织法》应立足于当前社会转型和土地制度改革的平稳过渡，兼顾农村土地的生存保障功能和财产资源功能，在保障可替代和已经不需要时两者适当部分剥离。

2.1 土地产权与成员身份相关联的理论依据

由于在《民法典》颁行之前成员身份的限制，集体土地使用权的流转只能是债权化流转，土地经营权人和农村房屋购买者缺少产权主体身份保护。究其原因，在于理论上僵化地照搬《德国民法典》第38条“成员资格不得转让和继承，资格产生的权利不得委托他人行使”。而事实上，在农地产权主体身份制度方面，德国《物权整理法》已经明确规定了地上权制度，土地所有权人和地上权人的身份相互分离，成员资格和产权已用制度将其分离。日本则进一步发展总有理论，设立外来投资主体入会权身份制度，解决了土地所有和使用的法律矛盾[6]。我国《宪法》确立了统分结合的双层经营体制。新中国成立后的农地产权制度变迁，农村家庭承包经营、自我管理和支配劳动制度改革的经济绩效，农地产权主体身份“多元化”已经发生根本性变革，引起了国外学者的研究兴趣。他们认为我国既向农民让渡部分权利又保留对土地权部分控制权[7]，而土地的平均分配是社会保障制度缺失下的一个集体回应[8]，甚至认为“农村集体土地所有权‘有意的制度模糊’是中国农村改革成功的关键所在”[9]。而国家有意模糊了农村土地集体所有制的定义，这恰好是农村土地集体所有制得以稳定的原因[10]。正如HO P所言，中国政府对农地产权“有意的制度模糊”，以避免冲突，使得任何人都弄不清楚“谁是中国土地的拥有者”[11]。同时，土地制度创新降低了改革成本，是中国不断发展成功的一个重要经验[12]。国内学者的大体观点是认为集体成员身份和产权绝对统一的目的在于实现保障功能，将保障功能视为农村宅基地制度改革的底线，相对分离或可交易的条件则在于保障功能的可替代性，而可继承则是基于城镇化以后仍需要有懂农业技术的人投入和持续经营。

2.2 成员身份与土地产权相对分离的理论基础

马克思主义最大的贡献之一在于揭示了社会经济基础决定上层建筑的基本规律。而身份和产权的关系最突出地体现着这种社会关系，当经济发展需要某种产权必须和某种身份相关联时，这种身份就可能产生相应的产权。资源和产权的配置，身份和产权的分合，历来如此。

目前，我国学界普遍认为集体成员权不同于农民基于成员权而取得的具体权利，如土地承包经营权等，两者应当区别对待[13]。通说认为集体成员权是农村集体经济组织中的既有成员对集体财产以及农村集体经济组织中的其他事项享有的管理、使用、收益等权利[14]；也有人认为集体成员权是有农民身份者在村社集体关系中享有主体地位和利益份额的法律资格[15]；还有人认为集体成员权是一项具有财产权利属性的社区身份权[16],可将其细分为财产性权利、人身性权利、程序性权利[17]。农民集体所有权不具有完全的私法属性，它肩负着特定范围农民集体的生存发展利益，同时它又必须参与市场经济并按照市场经济的规则运行[18]。以农村宅基地为例，从法理上看，法律规定农村土地属于集体所有的含义是集体土地所有权由“集体成员”共同享有，而并非“集体经济组织本身所有”[19]，集体成员可以约定大家迁移户口之后不收回宅基地①特别是在本集体的成员绝大部分身份发生变化和户籍外移的，这种不收回宅基地的协议是最公平的。。当前宅基地的集体公有制是由国家控制但是由集体来承受其控制结果的制度安排，其要害是国家行为（制度“一刀切”作为“保障性”财产）造成的严重产权残缺[20]。当然，造成这种产权残缺背后既有历史的原因，也有现实的困难。尤其是在社会转型时期，农村宅基地制度改革还处在探索阶段，如果强行将成员身份与土地产权完全剥离，则会造成土地制度适用上的矫枉过正，与国家稳慎推进宅基地制度改革的精神背道而驰。因此，现阶段较为稳妥的方式是，通过重构宅基地使用权的权利束，分离保障功能和财产功能[21]。在充分尊重基于成员身份而形成的农户居住保障功能外，还应当逐步将成员身份与土地产权分离出来，突破传统思维，进行“人—地”二分的权利重组，实现财产与身份二元格局下的共融、共荣之道[22]。从制度设计层面来看，在当前高层建筑普遍化的今天，完全可以通过土地空间权进行资产化后的居住权保障制度设计，它与社员身份分离才能做到城乡居民“同地同权”[23]。

2.3 成员身份与土地产权相对分离的必要性分析

各地开展的集体成员资格认定，并没有推翻许多地区土地已经股权化的社会现实，特别是实行“确权不确地”的地区。尽管一些地方法院将已经确权的集体股份转让给非集体成员的合同判定为违法，但从国家司法层面来看，有关农村集体成员资格的认定存在立法缺位、政策法规口径不统一，已经明显削弱了司法地位的权威性[24]。与此同时，我们从现有的各试点地区的集体产权制度改革的实践来看，正如温铁军总结出的农村集体股权纠纷的本质在于股权固化与村社原有经济制度内涵之间的内生性矛盾[25]。陈小君认为当前存在的宅基地使用权制度困局，主要源自于宅基地承载的社会保障功能和经济价值功能间的冲突加剧[26]。各界事实上已开始逐步认识到将成员权的各种权能相对分离的历史必然性。

作为建设共同富裕示范区的浙江省，在《浙江省高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》就明确提出要“鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等方式，盘活农村闲置宅基地和闲置农房，发展乡村产业”。其中作为全省唯一的农村宅基地制度改革试点地区，义乌市的做法具有较强的代表性，提出要创新资格权实施方式，设立资格权交易底线，建立宅基地指标有偿调剂、有偿选位和流转制度①参见中共义乌市委义乌市人民政府《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》。。由此可以看出，义乌市在确保农民“户有所居”的基础上，通过进行成员身份与土地产权相分离的制度设计，为资格权交易及流转制度的建立奠定了法理基础，从而较好地兼顾了宅基地的保障功能和财产权益。这种产权制度的设计，基本上避免了农村为多占宅基地而建新的闲置房的现象，因为这时通过产权交易中心购买宅基地资格权的人是完全基于市场需要的自主选择。而宅基地取得的资格身份和产权基本上分离的经济资源合理配置功能，还没有为我国大多数学者及立法者所认识到。经济规律让义乌的实践逐步认识到了这一点。

在当前农村宅基地“三权分置”改革的大背景下，地方立法和试点地区及学界越来越清晰地认识到宅基地的功能不同于承包地。尤其是新型的土地经营权人长期在其农业经营地劳动，如果没有宅基地使用居住权保障显然是不合理的，对此，贵州省湄潭县已经发放了第一本非本村集体经济组织成员宅基地使用权证书，意义深远②2021年10月14日，作为试点之一的贵州省湄潭县为离乡多年的非集体经济组织成员姚某颁发了“回乡”《农村宅基地批准书》。；还有已丧失成员身份资格的人员其土地产权是否要保障以及如何保障？除此之外，宅基地的收回、流转、继承以及有偿使用权都面临着与成员身份相分离的立法规制问题，如果成员身份与土地产权相对分离的客观现实得不到有效的立法回应，则势必会影响法律的权威，同时影响农村土地制度改革的效率和信度，乃至社会主义市场经济体制的全面建立。

3 成员身份与土地产权相对分离的立法障碍

农村集体产权制度改革是具有“四梁八柱”性质的重大改革，应当做到于法有据并不断推进法治建设[27]。农业农村部“对十三届全国人大四次会议第2675号建议的答复”确定以现行《农村集体经济组织示范章程》（试行）为基础制定《农村集体经济组织法草案（初稿）》③参见农业农村部网站：http://www.moa.gov.cn/govpublic/zcggs/202110/t20211020_6379845.htm。2020年农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》，能够有效引导农村集体经济组织规范开展成员管理、机构运行、资产运营及收益分配等行为。。上海市、江苏省、浙江省、广东省人大常委会先后颁布了《农村集体资产管理条例》；黑龙江省出台《农村集体经济组织条例》，四川省在《民法典》颁行之后颁布了《农村集体经济组织条例》类似的身份和产权相对分离的地方立法。然而，不同位阶、不同地区的法律政策仍存在不统一、不协调、不规范等现实问题，具体包括以下4个方面。

3.1 成员身份丧失与土地产权收回规则不明

土地是维系成员权的根本，但随着社会人口流动的不断加剧，已使得当前农村居住人口身份组成日益复杂[28]。《农村土地承包法》统一规定为在自愿有偿原则下引导户籍入城者交回承包地或者规范流转④根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第3款规定：“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权”。。但农民进城后应否以及何时丧失集体成员资格规则不明、退出规则不足、应对之策缺失等问题普遍存在[29]。举例而言，以前分有承包地的家庭全部成员都进城落户了，其成员资格随之取消，但是依新法不能再收回承包地⑤根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第2款规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。和宅基地⑥根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第6款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，但不允许强制收回宅基地。，如何确定集体成员身份撤销或取消时其产权是否保留？假如全部收回其在集体中所拥有的各种产权，也就意味着从此“立法没收了合作化时期集体成员自愿交给集体（土改时分得）的土地等所有财产权”，而这样的立法行为明显与《立法法》的规定相违背①根据《中华人民共和国立法法》第八十七条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。，这种完全剥夺公民关乎到《宪法》规定的基本民事权利时②《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。，显然是不具备相应权限的。

由于生活保障是产权设置的底线，除上述做法之外，各地方还根据职业类型对身份和产权分离采取差异化政策。如针对已经进城的公务员等国家公职人员，普遍取消了其集体成员资格和产权，在实践中大多认为农村集体社员资格本身就具有福利性质，而考取公务员后即享有国家福利，为了避免“两头占”现象，应该取消其原有集体社员资格。但在一些试点地区，针对部分国家公职人员，虽然全家户籍已经入城，但仍然居住或生活在原村组的中小学教师、科技人员等，依然保留其宅基地资格权（不收其宅基地使用费），只收回承包地和股份，意味着成员身份变动后，其宅基地资格权与承包权与股权要区别对待。然而，对于其他进城务工即使由用人单位依法投保各种社会保险仍保留其集体成员身份和产权，对于其集体股份、承包地、宅基地维持现状，不予收回或者强制赎回，理由是这些不同职业的生活保障程度和稳定性不同。调研发现，以上基于职业不同而产生的区别对待尚无统一的法律规范，难以形成有效的规制。

3.2 成员身份取得与土地产权流转规则不足

《农村集体经济组织示范章程》（试行）与《民法典》 《村民委员会组织法》 《土地管理法》 《农村土地承包法》等有关法律法规政策在集体新成员身份取得方面尚未统一，也存在一些明显的立法空白点。对于城市居民能否通过流转登记为不动产物权的“土地经营权”受让承包地或“购买集体股份”成为社员？依照《民法典》关于登记取得合法流转转让的土地经营权，从事该土地的生产经营管理，应当可以申请取得该土地上的“有限权益社员身份”。通过确认其社员身份，才可能依照不动产登记法有偿使用集体宅基地和按章程购买该集体股份，给“外来的土地经营权人”进行生产经营必需的“制度条件”（例如，合法的集体水利设施的共用权）。一些省市和试点地区通过立法将集体成员分为“自然成员、保留成员和表决成员”3类，土地股权化后据此确认和“社员身份”不同的“股东身份”。其他地区在2019年前则根据其户籍进入的城镇（设区和不设区的）级别确定③根据《广东农村社区集体经济组织条例》第十二条第2款规定：“农村集体经济组织成员可区分为自然成员、保留成员和表决成员三种类别进行界定”。。四川省的《农村集体经济组织条例》就明确规定“农村集体资产股份（份额）可以依法继承。本集体经济组织成员之外的人员通过继承取得股份（份额）的，是否享有表决权由组织章程规定”④参见《四川省农村集体经济组织条例》第三十二条第4款规定。。笔者在调研中发现，贵州省安顺市开发区白水村很早就实行有“集体原始产权”和无集体原始产权的多样化社员身份制度，无集体原始产权的社员需要有偿使用宅基地（包括从其他农村地区因经商迁移至白水村，而又没有退出原家乡宅基地的新社员）。与此同时，浙江省等地则已经明文规定允许“宅基地资格权”产权可在自然资源局的集体产权交易中心自由交易，如义乌市开展的宅基地资格权交易制度、质押担保以及“集地券”收储制度都属于较为典型的创新手段。通过这样的举措在事实上把集体经济组织成员的身份与产权相对分离开来。

3.3 成员身份转变与土地产权继承规则不畅

在推进乡村振兴战略中，以土地股份合作制为主要法律形式的集体产权制度是农村重要的社会基础制度[30]。而《农村集体经济组织示范章程》（试行）仍以户籍在本社所在地且长期在本社所在地生产生活作为成员认定标准。自然资源部等7部委最新规定仍限定非集体成员对“农村宅基地不能被单独继承”⑤中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/26/content_5564657.htm。自然资源部等7部委明确答复，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。。农业农村部回复人大建议的文件已明确指出，制定《农村集体经济组织法》要尊重解放初集体最初形成时土地产权依法转移的历史，但是尚未提出解决集体成员身份和土地等各项集体成员资格产权相对分离的方案，特别是明显缺少逐步扩大集体土地承包经营权、土地经营权和有偿取得的集体建设用地使用权等土地财产权流转、继承范围的规定，与新的《土地管理法》规定直接相冲突⑥《土地管理法》第六十三条第3款规定：“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”；第4款规定：“参照同类用途的国有建设用地执行”。。

笔者调研发现，未来留村的集体成员只是少数，农村普遍呈现出“空心化”。这既是历史长期演进的客观结果，也是实现经济社会高质量发展的必经阶段[31]。在产权制度设计方面，如果允许进城农民工后代可单独继承宅基地，大多数村民的祖屋才最终不会被强制无偿“收回”或“以被收取高额的非集体成员土地使用费而变相没收”。农民房屋和宅基地才可能自由流转，且可避免在宅基地使用权依法流转70年后，由于“宅基地资格权”不能继承，最终不得不由集体“全部收回”然后再普遍地进行宅基地重新分配给留村的极少数社员。

3.4 成员身份与不同土地产权保障规则不清

由于承包地和宅基地所涉及的实体权利不一样，承包地三权和宅基地三权在所有权强度、资格权或承包权的法定期限、使用权和经营权的残缺度方面有显著差异[32]。如何规制和保障存在显著差异的不同土地产权，在全国层面尚无统一规定。在实际执法中，各级执法部门往往采取“生产保障和生活保障相对分开的原则处理集体产权纠纷”。比较典型的例子是上海市以进城农民工打工者的“居住权”保障，明确肯定了城乡结合部的农民住宅连宅基地一起转让的房屋（一些地区称之为“小产权房”）的合同合法有效①参见上海高院《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》（2004年）。。在涉“三农”案件中，承包地收回情况很普遍，其关键点和矛盾点在于“收回谁的地”“发包给谁”[33]，只要妥善解决这两个核心问题，就能够处理好相关案件。但宅基地使用权收回在司法实践中却十分少见，宅基地收回权存在虚置和异化现象并产生了多方面的负效应[34]。形成这个结果的原因有很多种，不可贸然立法一概收回非集体成员合法继承取得的房屋及其暂时闲置的宅基地。

综上，针对当前农村集体成员身份与资格权日益分离的客观现实，加上成员权已然与其他民事权利并列为基本权利，其立法紧迫性日渐凸显[35]。正如江平教授所言，虽然《民法典》将农村集体经济组织视为特别法人，但其中仍有一些基本理论问题需要我们进一步完善和巩固[36]。同样，由于集体所有权主体的成员构成和集体土地产权结构存在差异，农民集体经济组织的产权归属和表现形式也不同[37]。这样就导致农村集体成员的身份权和产权等相关权利的冲突与协调问题普遍存在，且无法可依。因此，在制定《农村集体经济组织法》时应当充分考虑到农村集体经济组织的特殊性和复杂性，制定科学合理的土地产权法律规范，明确列举已经形成共识的条款，概括规定相应的面对未来的开放性原则条款，从而促进集体经济组织的灵活、蓬勃向前发展，实现乡村振兴。

4 未来需要补充的《农村集体经济组织法》相关基本条款

农村集体经济组织不同于合作社，是一种独立的新型经济组织类型[38]，而且还要区别于其他一般的经济组织，因为它关乎到全国人民的“饭碗”。着眼未来，笔者建议在现行与集体经济组织相关的各种法律法规的基础上，还必须明文增加以下规定。

4.1 坚持集体经济组织土地产权制度长期稳定不变原则

《孟子·滕文公上》云：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。当前学界从不同研究视角出发，认为农地产权稳定既是农户保护耕地质量的基础[39]，还能够推动土地流转市场化[40]，并有助于激励农户长期投资并提升农地生产率[41]。改革开放后农村相关改革措施一直维持产权长期不变，对打牢我国经济发展的根基，防止各种经济危机的冲击，起到了“压舱石”的作用。所以，笔者建议《农村集体经济组织法》应明确规定将保持集体经济组织土地产权制度长期稳定不变作为一项法律原则。并根据该原则进一步细化，明确规定已经确权的各种集体产权稳定长期不变；集体各类土地股权各种股份除因依法收回、流转或赎回外，不因人口增减而变动。据《民法典》规定，个人和家庭分开经营承包地或居住的，依其书面约定，产权相对分开，责任自负，并以此避免家庭矛盾激化②参见《中华人民共和国民法典》第五十六条第2款：“农村承包经营户的债务，以从事农村土地承包经营的农户财产承担；事实上由农户部分成员经营的，以该部分成员的财产承担”。。

4.2 丧失社员身份的应视情形收回全部（或部分）土地产权

当前，基于生活保障的稳定性不同，公务员、国家科技人员、编制内教师等国家公职人员在正式入编后即依法丧失社员身份，这是各地方的普遍做法③如湖南永州冷水滩区制定出台的《冷水滩区农村集体经济组织的身份确认指导意见》（2019年）就明确规定：“户籍在本集体经济组织的国家机关、国有企业、事业单位的在编工作人员及离退休人员，农村集体经济组织成员资格丧失”。。上述国家公职人员丧失社员身份，依法原则上可以由仍在本社的家庭成员共享其产权，避免形成反向激励，避免使“努力奋斗考取公务员科技人员反而比没有考取的社员丧失产权”，也避免普遍收回这部分公职人员土地重新分配可能造成的土地制度不稳定。公职人员全家迁出的，收回承包地并赎回股份，但是客观需要仍然应当以其住房保障情形来确定是否保留其宅基地资格权，避免造成“无家可归”的困境。据实地调研，各地公职人员普遍都丧失了社员身份，承包地及股份归户籍留社的家庭成员和亲属共享，但中小学教师或村干部选拔为乡干部没有另外解决住房问题的宅基地仍要保留，且不收取任何使用费。山东、安徽、河南和江浙的一些地区，凡是全家迁出的公职人员使用集体宅基地的一律收取宅基地使用费，最高的达每平方米每年收费20元①山东省《农村宅基地管理办法》第十九条规定，对于户口迁出的国家公职人员不交回宅基地的，实行有偿使用制度，有偿使用费标准为每平方米每年1～5元。。因国籍变更而丧失社员身份后，如何处理其土地产权尚无统一规定。笔者主张，采取家庭成员共享和全家迁出的承包权和股权由集体收回原则。至于宅基地，则应当依照现行的华侨政策处理。房屋依照继承的有关规定，房屋无法居住的闲置宅基地收回。立法应尽可能地把生产和生活相对分开。

4.3 土地经营权人应可通过集体表决取得社员身份

乡村振兴应当依靠《民法典》特别规定的最新“三权分置”制度和“土地经营权”物权化的未来立法设计根基。因此，笔者建议，作为集体土地实际经营权人，如果依照章程购买了集体股份的就应该视为社员，否则，由于缺少农业科技人才的加盟，将来“智能化农业”和“信息化宜居乡村”的集体经济组织很难发展壮大。对于那些未购股的土地经营权人，至少也应当准许申请取得“有部分投票权的社员身份”，以利其发展现代农业及配套设施生产经营管理。建议《农村集体经济组织法》制度供给多样化，参考广东省地方立法模式，将集体成员分为自然成员（集体土地最初合作社创始集合成集体的家庭及其继承人）、保留成员（户籍迁出后身份）和表决成员（对集体贡献大并经90%成员投票同意吸纳的），以适应将来集体经济组织的变化和社会变革。

4.4 自然死亡丧失社员身份之后的集体产权继承

社员自然死亡时，股份等其他集体产权依照现行法律法规由家庭其他社员共享；在本社已无其他家庭成员的，宅基地可以依集体章程继承。在制度设计上，应秉持“权随房走”思路，允许农村房屋继承时宅基地使用权被一并继承[42]。继承人中有农业生产经营技术的，有对承包地和集体股份的优先继承权，这也是现代农业发展的必然要求。据笔者实地考察，发达国家多有此法律规定，以保障粮食生产和农民职业化。对于绝户且无人继承的，收回其全部集体财产权；对死者尽到了赡养义务的，应当获得与之付出相匹配的遗产份额。依照《民法典》继承编规定，因绝户收回的财产只能用于集体公益，国家应保持必要的克制并以服务者的形态参与集体无人继承遗产的处理，并尽可能使私有财产在私人之间周延合理地传承[43]。

4.5 集体成员身份产生的资格产权应当一次性享有

依照《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”。由此可以看出，宅基地资格权是一次性的财产权利，同样其他因集体成员身份产生的资格产权也只能一次性享有。未来，集体土地上统建城乡一体化的保障房之后，《农村集体经济组织法》还应规定社员的生活保障性财产转让必须符合的法定条件。对于恢复集体成员身份后土地产权如何保障问题，根据最高人民法院2022年1月4日公布的该院行政庭最新裁定，城市户口迁移到农村或者回乡居住，“户口虽然迁入农村，但未经农村集体经济组织民主议定程序接纳，或与该组织未建立起相对稳定的生产生活联系或依赖该组织所有的土地作为其生活基本保障的，仍不属于集体经济组织成员”②参见中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2021）最高法行申2117号。，不能自然恢复集体成员身份，村民身份和社员身份要分开。因恢复集体成员身份而产生的产权问题，突出的有因恢复国籍、返乡就业或退休回乡养老，以及社员被宣告死亡后生还，按照《民法典》确立的基本法则，因丧失成员资格而依法收回或无偿取得其集体产权的，在恢复身份时应予以归还。仅迁回户籍，非依赖集体土地生活的，不能自然恢复社员身份。

5 结论与展望

综上所述，农村集体成员权是一项复合型权利。在产权改革的大背景下，集体成员身份权与资格产权在事实上相对分离的趋势愈加明显。国家也意识到当前法律法规难以对集体成员权的相关问题进行有效规制，因此，加快制定实施《农村集体经济组织法》就显得极为必要。笔者立足于成员资格产权的收回、转让及继承的视角，建议该法增加以下条款：（1）保持集体经济组织土地产权制度长期稳定不变，集体各类土地股权各种股份除因依法收回、流转或赎回外，不因人口增减而变动；（2）土地经营权人经表决同意可成为集体新成员，有偿使用宅基地，依章程购买集体产权股；（3）公职人员丧失成员身份，由其家庭社员共享其股份，全家迁出的，收回承包地，赎回其股份，以住房保障情况确权宅基地；（4）社员自然死亡或被宣告死亡的，产权由家庭社员共享，无本家庭社员的，宅基地由其非社员法定继承人继承，股份和承包地可由“有农业技术的继承人优先继承”；（5）绝户而无人继承时，收回其全部产权，且只能用于集体公益；丧失国籍的，承包和股权由集体收回，宅基地依华侨政策处理；（6）依法回乡，被宣告死亡后生还等情形，可申请恢复社员身份，原收回或无偿转移的应予归还。