高标准农田建设资金何以多元化保障？——基于法律功能实现的视角

赵 谦 ，刘鑫冉

（1.西南大学法学院，重庆 400715；2.西南大学三峡库区经济社会发展研究中心，重庆 400715）

1 引言

高标准农田建设资金是一种由相关政府职能部门主导和推进，为“特定区域耕地展开标准化田间工程建设的土地整治活动”[1]提供的物质保障措施，主要通过相应财政专项资金和社会资金的规模化投入，对相关项目工程实施积极、有效地前置性干预。高标准农田建设资金条款则作为该类资金规制工具的规范事项表达，基于相应财政专项资金投入占据主导地位的事实前提，具体围绕资金的多渠道来源而予以保障性约束。该类条款是在“健全土地节约集约使用”[2]、“完善国土空间开发保护”[3]的目标导向下，推进永久基本农田系统保护的必要物质规范保障。

相关财政专项资金往往依循非营利性、公益性的公共服务保障考量，立足于多元化的功能定位，来对高标准农田建设实现兜底性支持。因此，有必要基于“将体现立法者有关权利和义务的要求和意图，转化成社会现实生活中的权利和义务”[4]的法律功能实现视角，来阐释性解构高标准农田建设资金条款的多元化保障功能。同时，围绕相关规范性文件在理性决策维度“持续加大、合理保障与拓宽资金投入”[5]的目标设定，并通过“下达农田建设补助资金671亿元，支持高标准农田和农田水利建设”[6]等事实行为表达，来具体厘清不同的行为规则设定。进而立足于“在资金筹集和供应方式上统筹改革”[7]的方向性考量，通过“相应的合作治理主体性意愿有关的形式选择”[8]所推动的系统性功能定位，来提供一种资金属性层面的行为秩序指引，以确立科学合理的资金投入结构性配置。

既有规范设定主要基于目标界定与方式选择的不同理性化考量，来统筹整合相关财政专项资金。进而通过针对不同类型项目和不同地域经济发展需求的差异化配置，以及以奖代补资金对社会资本投入、项目区农民自筹投入的积极引导，尝试实现对高标准农田建设项目应有实施进度与工程质量的基础保障。因此，有必要围绕“权能划分与性质界定”[9]，明晰各类资金规制规范设定的多元化保障功能实现目标，为相应财政专项资金的规模化投入提供明确的指南性引领。

2 载体保障：资金统筹整合规范的功能实现

该类保障功能实现旨在依托高标准农田建设资金统筹整合规范，来明晰相关财政专项资金的来源、归集与投放事项，为兜底性支持高标准农田建设提供必要的载体性资金规制工具。相应规范设定往往以有机整合各层次、各渠道高标准农田建设财政资金为方向，尝试“突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚”[10]，来指引实施统筹型的资金投入，以切实发挥相应财政专项资金的保障合力。

2.1 资金统筹整合的规范模式

近年来，伴随在水利改革发展、涉农资金整合试点等方面国家层面规范性文件的陆续出台。围绕高标准农田建设财政专项资金的统筹整合，已大体上形成了三类规范模式。

其一，贫困地区涉农资金整合试点，以广西为例。该模式尝试依循上位规范性文件中的渊源性规定，在支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的过程中，逐步形成了围绕高标准农田建设事项的省级资金统筹整合方案。即依循《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，制定《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发自治区支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施方案的通知》 《广西壮族自治区财政厅关于做好新增建设用地土地有偿使用安排的高标准农田建设补助资金支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施工作的通知》，最终形成《广西壮族自治区高标农田建设资金统筹整合方案》。

其二，自主开展涉农部门农田水利基础设施建设专项资金整合，以江西为例。该模式尝试依循上位规范性文件中的渊源性规定，出台围绕建设高标准农田事项的省级整合资金指导意见，进而通过在不同区域的统筹整合实践，最终形成统筹整合资金推进高标准农田建设的实施方案。即依循《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，制定《江西省人民政府关于整合资金建设高标准农田的指导意见（已失效）》，陆续通过《南昌市人民政府办公厅印发关于整合资金建设高标准农田的实施方案的通知》 《抚州市人民政府关于印发统筹整合资金推进高标准农田建设实施意见的通知》 《新余市人民政府关于印发新余市统筹整合资金推进高标准农田建设实施方案的通知》的具体实践，最终形成《江西省统筹整合资金推进高标准农田建设实施方案》。

其三，上级要求以高标准农田建设为平台开展涉农资金整合试点，以湖南为例。该模式尝试依循上位规范性文件中的指引性授权规定，出台落实试点的相关涉农资金整合方案与考核评价办法，进而展开相应的具体实践。即依循《财政部、发展改革委、国土资源部等关于以高标准农田建设为平台开展涉农资金整合试点的意见》（已失效）、《国家发展改革委、财政部、国土资源部等关于扎实推进高标准农田建设的意见》，制定湖南省的《高标准农田建设综合改革试点工作方案》 《以高标准农田建设为平台开展涉农资金整合试点方案》 《高标准农田建设综合改革试点考核评价试行办法》来具体推进。

这三类规范模式下形成的高标准农田建设资金统筹整合方案，皆确立了“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”[11]的多方来源、整合归集、统一投放基本原则。进而初步厘清了省级统筹、县级负责的层级管理体制，并根据不同的项目类型就各类专项资金的统筹整合范围、方式予以了类型化规定。在该类管理体制下，首先由省级政府来统筹规划财政、发改、农业、水利、自然资源等部门用于农田建设方面的涉农资金，由省级财政行政部门来切块分配下达相应资金。进而由县级政府依托项目平台或规划区域平台，来整合归集相应资金；由县级财政行政部门根据本区域建设规划及目标任务，来主导负责资金拨付、使用等投放运营事项。

2.2 资金统筹整合规范的保障功能引领

资金统筹整合规范是一种载体性资金规制工具的规范事项表达，为相关财政专项资金兜底性支持高标准农田建设提供了来源、归集与投放事项的系统性保障方案。但该类省、县两级科层式资金统筹整合的方案指引皆较为宏观性、原则化，有必要针对资金审批权限下放、排除资金统筹整合干扰和县级规范使用等命题，予以进一步的可操作性细化。事实上，既有规范设定皆强调围绕“切块下达”相应资金来落实“省级下放审批权限”，可尝试依循省、县两级政府在项目确定和资金分配等方面的不同权责定位，来具体明晰相关载体保障的功能引领方向。

首先，就统筹主体保障方面的功能引领而言。省级政府是高标准农田建设资金的统筹主体。应围绕所在省级区域的高标准农田建设任务指标，立足于能统筹、协调的各层次、各渠道相应财政专项资金规模，来拟定省级高标准农田建设规划与建设亩均财政投入标准，从而确定相关资金的整合范围与目标。基于此，有必要根据各个县级区域的不同高标准农田建设分解任务指标，来测算相应的资金额度并整体拨转，且强调专款专用于项目县的高标准农田建设。上级政府及相关职能部门还不得另设条件，来限定该类资金在项目县的具体用途。

其次，就整合责任主体保障方面的功能引领而言。县级政府是高标准农田建设资金的整合责任主体，并对相关项目实施和资金使用结果负全责。可尝试围绕“依据、范围、分配、主体”[12]这4个模块，来确立有效资金整合机制。应根据省级高标准农田建设规划以及所承担的高标准农田建设分解任务指标，来拟定县级高标准农田建设规划；并对上级“切块下达”的相应资金，单独建账、整体规划、联动审批、统一拨付、协调管理。基于此，应依循相应的高标准农田建设标准来有序划定建设区域布局与相对集中连片建设地块，预设项目建设方案和资金使用计划；并自行组织开展相关项目的申报评审、招投标、工程监理、自检验收与资金整合绩效自评估。

最后，就干预方式保障方面的功能引领而言。绩效考评是资金统筹整合的主要上级干预方式。县级政府作为相关资金统筹整合“项目的‘再组织’搭建制度空间和社会场域”[13]，应强调其主体责任，并设定合宜的上级干预方式，来促进县级政府及相关职能部门规范使用资金。根据县级政府的自检验收结果，依循县级政府与省级政府签订的“高标准农田建设责任状”等目标管理联动凭证，围绕凭证载明的任务、拨付资金与责任，来实施高标准农田建设绩效考评。基于此，可将优秀、合格、不合格三类考评结果等次设定为实施县级高标准农田建设工作奖惩评判的主要依据。对于考评优秀者，除通报奖励外，在下一年度“切块下达”相应资金测算额度的基础上，予以总量适当上浮，但上浮奖励资金仍专款专用于高标准农田建设；对于考评不合格者，除通报批评外，适当扣减下一年度的高标准农田建设分解任务指标，并相应减少“切块下达”资金测算额度。

3 手段保障：资金差异化配置规范的功能实现

该类保障功能实现旨在依托高标准农田建设资金差异化配置规范，来明晰相关财政专项资金针对不同项目领域、地域环境的错位配置事项。从而为兜底性支持高标准农田建设，提供必要的手段性资金规制工具。相应规范设定往往基于目标任务维度的效益选择考量，根据高标准农田建设项目的不同类型、规模、投资结构，围绕所在不同地域的自然地理条件、社会经济发展状况、地方政府财政支出能力等因素，尝试“通过制度创新与技术创新提高资源配置效率”[14]来指引实施针对性的资金配置。

3.1 项目差异化配置规范的保障功能引领

项目差异化配置规范是一种目的指标式资金规制工具的规范事项表达，为相关财政专项资金兜底性支持高标准农田建设，提供了针对重点项目、重点领域的目标型手段指引。例如，《国务院办公厅转发财政部、农牧渔业部、水利电力部关于加强发展粮食生产专项资金管理报告的通知》，规定“坚持按项目投资，按项目检查效果”和“要统筹安排，合理使用，避免重复或脱节”，明确了相应财政专项资金的项目制配置原则，即围绕不同项目来确立投资对象，并设定相应的部门来实施项目运行、质量验收、绩效评价等专门事项管理。《湖南省发展和改革委员会、湖南省农业农村厅关于分解下达我省农业生产发展专项高标准农田建设项目2020年中央预算内投资计划的通知》则通过计划分解的方式，来确保相关专项资金围绕“审批的项目名称、建设内容、建设规模”与“绩效目标”等事项，在“有关县市区”予以绩效化落实，并依托“国家重大建设项目库监管体系”来实现项目建设的月报“在线监测”。《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》第2条进一步设定了不同任务项目的“具体测算指标”，界分了相应的“因素和权重”，以实施相关财政专项资金的针对性配置。

既有相关规范设定尝试通过“计划分解”、“在线监测”以及“因素和权重”测算分配等技术手段，来构建指向专项资金项目配置方式的“现代行政规制制度体系和实现机制”[15]。虽然这些规范初步确立了形式技术导向型的高标准农田建设资金项目配置方式，但推动专项资金实现差异化项目配置的根本目的仍为确保相关资金的绩效目标。因此，有必要立足于项目区农田基础设施条件、耕地质量和农产品综合生产能力这三类导向性目的，在推动相应绩效目标层级式具体拆解的基础上，同步强化实质绩效评判型的资金项目配置方式。同时，将“因素和权重”测算分配技术手段设定为实施效果指标方面的主导配置，将“在线监测”技术手段设定为过程管理指标方面的主导配置，以此进一步量化相应的层级目的指标设定，进而具体明晰相关目标型手段保障的功能引领方向。

一方面，就实施效果保障方面的功能引领而言。可将实施效果指标拆解为产出、效益、满意度三类。其一，产出指标。围绕新增高标准农田的面积设定相应的数量标准，围绕项目工程验收合格率设定相应的质量标准，围绕项目工程建设施工进度设定相应的时效标准。其二，效益指标。围绕粮食综合生产能力的历年对比数值提升设定相应的社会效益标准，围绕耕地质量的历年对比数值改善设定相应的生态效益标准，围绕农业种植结构的比例数值变化设定相应的可持续性效益标准。其三，满意度指标。围绕项目区农村集体经济组织、农民等产权受益方的认同评价采样数据比例，具体设定相应的满意度档次。

另一方面，就过程管理保障方面的功能引领而言。可将过程管理指标拆解为资金计划、项目运营、监督检查三类。其一，资金计划管理指标。围绕相应投资计划与项目责任落实率、预算投资支付与完成率，具体设定资金计划的结构要素。其二，项目运营管理指标。围绕项目开工率、进度计划执行率以及项目超预设比例，具体设定项目运营的结构要素。其三，监督检查管理指标。围绕项目相关纪检、监察、审计等查实问题比例，具体设定监督检查的结构要素。

3.2 地域差异化配置规范的保障功能引领

地域差异化配置规范是一种优先要素式资金规制工具的规范事项表达，为相关财政专项资金兜底性支持高标准农田建设提供了因地而制宜、优化项目建设地域布局的优先型手段指引。例如，《国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、人民银行、国家标准委关于扎实推进高标准农田建设的意见》，将“粮食主产区，已划为永久基本农田、水土资源条件较好、开发潜力较大的地块，干部群众积极性高、地方投入能力强的地区，贫困地区”4类区域，明确为“高标准农田建设布局优先顺序”。《农田建设补助资金管理办法》第2条的“支持稳定和优化农田布局”规定和第8条的“优先扶持粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”规定，也明确了相应财政专项资金围绕农业生产不同地域条件的错位配置要求。《高标准农田建设质量管理办法（试行）》第11条，进一步将“规划布局、水源保障、基础设施现状、连片面积、建设周期、资金投入、农民意愿、实施效益”，具体设定为在不同地区建设相关项目的优先序考量因素。

既有相关规范设定虽然大体列明了项目建设的各类差异化地域布局考量因素，但不同因素之间的权重比设计与优先位序仍较为模糊，有待进一步强调其可操作性。依循上述规定中的共有考量与错位考量，有必要尝试“赋予规划制定者、建设许可者判断的空间”[16]，将各类因素界分为基准性优先要素与评判性优先要素，以具体明晰相关优先型手段保障的功能引领方向。

一方面，就基准性优先保障方面的功能引领而言。基准性优先要素是实施项目建设地域布局的一级指标，唯有具备该要素才可被列入高标准农田建设布局优先范围。应将“10.58亿亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”[17]所代表的粮食主产区设定为基准性优先要素。

另一方面，就评判性优先保障方面的功能引领而言。评判性优先要素是实施项目建设地域布局的二级指标，应基于相应的权重比设计，来进行高标准农田建设布局优先范围内的具体位序排列。可将客观性评判要素（占比60%）和主观性评判要素（占比40%）分列为三级指标，前者决定了定点项目建设的应然可能性，后者则决定了推进项目建设的实然可行性。其一，客观性评判要素。该类要素主要包括永久基本农田等规划布局事项、水土资源保障等自然环境事项、连片面积等基础设施事项三类基础要素（各占权重比的20%），以及贫困地区事项这类同等条件下的优先要素。唯有在3类基础要素评判方面，评估达到合格分值，才具备实施相关项目建设的客观可能性。其二，主观性评判要素。该类要素往往决定了项目建设的预期绩效，主要包括资金投入标准与规模等资源投放事项、项目建设周期等工程规划事项、干部群众积极性等主体意愿事项、开发潜力等实施效益事项4类进阶要素，各占权重比的10%。唯有在4类进阶要素评判方面，评估达到合格分值，才具备达成相关项目建设预期目标的主观可行性。

4 激励保障：以奖代补规范的功能实现

该类保障功能实现旨在依托高标准农田建设以奖代补规范，来明晰相关财政专项资金积极引导社会资本投入、项目区农民自筹投入的原则与适用事项，为兜底性支持高标准农田建设，提供必要的激励性资金规制工具。相应规范设定往往依循“建构利益共享、损益均衡的诱因制度”[18]考量，从以奖代补的原则与适用这两个方面，来明晰相关激励性规制要件。基于此，应运用结果竞争而非条件竞争的策略，来积极引导社会资金投入高标准农田建设，从而最大可能地正面诱因式提升高标准农田建设项目的运营绩效。

4.1 以奖代补原则规范的保障功能引领

以奖代补原则规范是一种框架激励式资金规制工具的规范事项表达，为相关财政专项资金积极引导社会资本投入、项目区农民自筹投入高标准农田建设，提供了基于“将成绩与利益、奉献与所得合理、正当的联结挂钩”[19]考量的理念激励指引。例如，《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，确立了在加强高标准农田建设过程中的“奖优罚劣、以奖代补”原则。《水利部关于进一步推动水土保持工程建设以奖代补的指导意见》，进一步明确了在相关水土保持工程建设中，“推动以奖代补”来实现“变先拨后建为先建后补”之建设方式转变的核心意旨。

既有规范设定作为一种原则性概括表达，尝试基于实现耕地数量、质量和生态全面管护的方向性指引，在该领域来推动传统预置式财政投入下达方式的调整与变革。但以奖代补的投入属性定位、资金结构比例等实施性事项却较为模糊，在一定程度上可能诱发相关资金配置的公平性、效率性问题。事实上，以奖代补式投入是一种项目工程建成验收后进阶奖励式财政专项资金事后投入措施，旨在明晰社会资本投入、项目区农民自筹投入的实效化导向，为必要的规模化投入与有序化收益回报提供选择性方向指引。不论该类资金运营方式如何调整，其作为财政投入的非营利性、公益性是优位固化的。若全面推进以奖代补甚至彻底取消传统事前投入式补贴，易使得高标准农田建设优先序考量因素评估分值低的地区，难以获得其他渠道资金的青睐，从而让相关财政专项资金的激励式引导作用流于形式。因此，有必要明晰以奖代补在相关财政专项资金中的整体结构比例，并根据不同地区建设相关项目的优先序考量因素来予以错位配置，以具体明晰相关理念激励保障的功能引领方向。

一方面，就正向优先序激励保障方面的功能引领而言。相应地区的优先序考量因素评估分值越高，其预期绩效的可能性与可行性愈发明确，则其他渠道资金在营利性目标利益驱动下的投入积极性也随之而显现。故而在相关财政专项资金整体结构中，有必要配置更高的以奖代补比例（50%～80%）。优先序考量因素评估分值越高、以奖代补比例越大，则通过更高比例的事后奖励资金投入来强化对其他渠道资金的实效化引导。

另一方面，就反向优先序激励保障方面的功能引领而言。相应地区的优先序考量因素评估分值越低，其预期绩效的可能性与可行性愈发模糊，则其他渠道资金在营利性目标利益驱动下的投入积极性也随之而弱化。故而在相关财政专项资金整体结构中，有必要配置更低的以奖代补比例（50%～20%）。优先序考量因素评估分值越低、以奖代补比例越低，则通过更高比例的事前补贴资金投入来弱化其他渠道资金的投入风险。

4.2 以奖代补适用规范的保障功能引领

以奖代补适用规范是一种举措激励式资金规制工具的规范事项表达。其针对不同类型的项目投资和建设主体的不同需求，为相关财政专项资金积极引导社会资本投入、项目区农民自筹投入高标准农田建设，创新设置了多样化的奖励方式，以提供切实“激励相对方积极实践法定权利，实现私益的递增”[20]的方法激励指引。例如，《财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》根据不同档次“投资规模”确立了相应的奖励标准，并明确了奖励资金的统筹用途。《水利部关于进一步推动水土保持工程建设以奖代补的指导意见》就相关水土保持工程建设中以奖代补的工作原则、适用合同的限额，以及奖补资金来源、对象、范围、标准、方式、程序等事项予以了实施性规定。《安徽省高标准基本农田建设“以奖代补”专项资金管理暂行办法》则具体设定了相关专项资金的资金来源、责任主体、分配依据、标准与拨付方式。

既有规范设定尝试依循激励性规制理论，来厘清相关以奖代补专项资金的结构性适用要件。其虽然大体上列明了以奖代补的目标范围、对象、信息沟通渠道、奖励评价标准与方式，以及事后考核评价等主要规范事项。但在奖励适用导向上，仍更偏向于较为传统的规模型、阶段目标型奖励。特别是在奖励标准与对象的确定方面，往往是按照项目投资规模以及达标的项目建设任务量来分档定级，根据项目工程的验收结果来兑现支付奖补资金。有必要依循我国“耕地数量、质量、生态‘三位一体’”[21]的体系化保护立场，来尝试推动该类奖励适用逐步转向为效益型、过程控制型奖励，以具体明晰相关方法激励保障的功能引领方向。

一方面，就效益型奖励保障方面的功能引领而言。可将项目投资规模、达标的项目建设任务量设定为分档定级的基准要件，将项目建成后的高标准农田亩均粮食产能增加幅度与节本增效收益设定为分档定级的调整要件，并围绕“10%的最低增加幅度和500元的平均收益”[22]调整基数。每增加5%的亩均粮食产能与250元的节本增效收益，即可在基准分档定级的基础上提升一个奖补标准等次。

另一方面，就过程控制型奖励保障方面的功能引领而言。可根据项目工程验收结果等次留存计息不同比例的奖补资金，依循工程使用年限分阶段兑现支付。验收结果合格者留存40%，验收结果良好者留存20%，验收结果优秀者留存10%。留存资金主要围绕项目建后的设施设备管护质量、建成高标准农田的占用甚至撂荒情况、资源节约型与环境友好型农业生产方式的运用水平三类事项，以此来展开高标准农田建设项目的建后过程性评估。按照“基础设施使用年限不低于15年”[23]的最低标准，每5年展开一次建后过程性评估。首期评估合格拨付留存奖补资金本金的50%，二期评估合格拨付留存奖补资金本金的30%，三期评估合格拨付留存奖补资金的剩余本金与全部利息。

5 结语

阐明功能实现旨在梳理相关规制工具的指南性引领途径。高标准农田建设资金条款作为一种资金规制工具的规范事项表达，其保障性功能主要围绕占据投入主导地位、实现兜底性支持的相应财政专项资金而具体定位。首先，就载体保障方面的功能引领而言。三类规范模式下形成的资金统筹整合方案，皆确立了多方来源、整合归集、统一投放的基本原则。依循相应的系统性保障方案，有必要围绕相关统筹主体、整合责任主体和干预方式保障来明晰其功能引领方向；其次，就手段保障方面的功能引领而言。依循相应的目标型、优先型手段指引，有必要围绕相关实施效果、过程管理保障和基准性优先、评判性优先保障来明晰其功能引领方向；最后，就激励保障方面的功能引领而言。依循相应的理念、方法激励指引，有必要围绕相关正向、反向优先序保障和效益型、过程控制型奖励保障来明晰其功能引领方向。基于此，通过厘清相应财政专项资金规模化投入的不同功能定位，还可为高标准农田建设社会资金在融资性、契约性方面的市场化定位，确立可能的功能实现范例，最终尝试为高标准农田建设资金乃至永久基本农田系统保护的有序、高效投入，提供必要的体系化行为规则指引。