国土空间规划赋能共同富裕：机理解析与地方实践

时间：2024-08-31

鲍海君，王成超，2，张瑶瑶，吴绍华

（1.浙大城市学院国土空间规划学院, 浙江杭州 310015；2.福建师范大学地理科学学院，福建福州350007；3.浙江财经大学土地与城乡发展研究院, 浙江杭州 310018）

1 引言

在消除绝对贫困和建成小康社会取得全面胜利之后，当前中国正将经济发展的底层逻辑从增速优先转向兼顾公平，共同富裕成为新逻辑范式下的重要发展目标[1]。实现共同富裕是中国社会主义现代化建设百年蓝图的终极奋斗目标，是社会主义的本质要求和人民群众的共同期盼。共同富裕是指在一定历史时期，在区域生产力发展和物质财富不断增加的基础上，社会全体人民共创共享社会经济发展成果，在物质生活和精神文化生活上比较富足且趋向均衡的社会状态[2-3]。其本质是消除区域和群体间富裕程度两极分化和差距过大的现象，使全体人民能共同富裕、共享发展成果、共同过上幸福美好的生活。2017年10月，中共十九大报告提出未来共同富裕建设两个阶段的战略目标：2020—2035年，人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；2035—2050年，全体人民共同富裕基本实现，全国人民将享有更加幸福安康的生活[4]。2021年3月，国家“十四五规划”中明确提出“支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区”，主要立足缩小地区、城乡和收入差距，让社会发展成果更多更公平惠及全体人民，探索推进共同富裕的体制机制和制度体系，形成可复制可推广的经验，使共同富裕迈出坚实步伐[5]。2021年6月，中共中央国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，强调在高质量发展中扎实推动共同富裕，着力在统筹城乡区域发展、完善收入分配制度、发展社会主义先进文化、促进人与自然和谐共生、创新社会治理等方面先行示范，构建推动共同富裕的体制机制，为实现共同富裕提供浙江示范[6]。因此，探寻推动共同富裕的体制机制和制度体系，形成可复制可推广的经验，成为我国实现共同富裕战略目标的核心任务。

改革开放四十多年来，我国共同富裕体系建设取得举世瞩目的阶段性成就，一部分地区和一部分人群率先富裕起来。但共同富裕建设体系仍存在区域差距及城乡差距较大、跨区域协调难度大、区域发展资源环境成本较高等一系列严重问题[7]，先富带动后富的战略目标尚未真正实现。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护的空间和时间安排，也是各类开发保护建设活动的基本依据[8]。国土空间规划将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为一体，是统筹区域资源空间配置、开发管理和布局优化的总体方案，对区域协调发展和共同富裕建设可发挥引领作用[9-10]。发达国家的空间治理中将国土空间规划作为统筹地区间和部门间有序发展的重要政策工具[11]，但在我国共同富裕建设体系中国土空间规划的作用尚未获得足够重视。针对上述问题，本文试图立足国土空间规划视角，探索空间规划赋能共同富裕的机理与实践路径，以期为我国新时期国土空间规划促进区域协调、助力共同富裕建设提供思路参考与路径支撑。

2 空间规划赋能共同富裕的空间机理

国土空间规划是一种发展性与管控性相结合的规划，通过协调开发与保护之间的关系，既能优化空间资源配置以促进社会经济高质量发展，又能通过空间管制实现国土保护和整治，最终塑造高质量发展高品质生活的国土空间格局[12-13]。鉴于国土空间规划在空间资源配置、空间管制等方面具有统筹引领作用，将共同富裕理念贯穿于国土空间规划目标、方案与实施的全过程，对国土空间要素进行整体谋划、主动干预，可促进区域协调发展最终实现共同富裕。本文从“国土空间的极化效应和扩散效应”“规划赋能共同富裕的机制与路径”以及“规划赋能共同富裕的政策工具”三方面探索空间规划赋能共同富裕的空间机理。

2.1 国土空间的极化效应和扩散效应

瑞典经济学家缪尔达尔（MYRDAL G）提出，极化效应是区域经济发展过程中由于增长极拥有先进产业从而对生产要素形成强大吸引力，导致周围地区生产要素和经济活动不断向增长极集中，使得增长极的发展得到不断强化的现象[14]。在市场机制作用下，极化效应会驱使初始优势地区不断积累有利因素，强化自身发展；落后地区则由于资本、人才等优质经济要素流失而使得发展受到遏制，最终形成一种动态的循环累积因果关系。极化效应导致区域发展不平衡，即中心地区越来越富，与外围地区的差距逐渐拉大，造成两极分化现象[15]。扩散效应是指伴随着中心地区经济增长及周围地区基础设施改善，中心地区的资本、技术、人才等经济要素向外围地区溢出，带动外围地区经济增长，缩小外围—中心地区差距。外围地区经济增长又反过来推动中心地区经济进一步发展，形成中心—外围地区的良性互动过程[14]，从而逐渐缩小区域差距。扩散效应的驱动力主要包括周围地区居民的消费需求、中心地区过于集聚而造成的集聚不经济（如交通拥堵、房价过高、环境污染、地方产品价格过高等）以及中心地区的产业转移等。

极化效应和扩散效应是同时并存的复合过程，但二者的主导地位随发展阶段而变化。在经济发展初期阶段，极化效应占主导而扩散效应很弱，各类经济要素趋向中心地区集聚，导致中心—外围地区间发展差距不断扩大；当经济发展进入成熟阶段，扩散效应占据主导地位，中心地区由于过度集聚而导致集聚不经济，使得资金、技术、人才、信息等经济要素向外围地区转移，带动外围地区经济快速增长，促进中心与外围地区之间经济协调发展。因此，中心—外围地区的经济发展差距，随经济发展阶段呈现出倒“U”型曲线关系（图1）。对于极化效应和扩散效应综合作用下的国土空间经济结构特征，学者多从经济联系、要素流动和循环累积等方面揭示其演变机理。如美国经济学家克鲁格曼（KRUGMAN P）指出交通成本下降将使得中心地区率先发展，造成区域发展差距逐渐扩大；但随着交通成本下降到一定程度，外围地区在中心地区带动下获得发展机会，促使中心与外围差距缩小，这一规律被归因于交通成本与核心—外围地区的工资差异之间的倒“U”型曲线关系[16]。除上述自发市场化因素外，政府的政策干预也是推动区域空间结构出现“拐点”的重要原因[17]。

图1 国土空间极化—扩散过程Fig.1 Polarization and diffusion process of territorial space

2.2 国土空间规划赋能共同富裕的机制与路径

区域经济发展从极化效应主导向扩散效应主导的转型，仅靠单一的市场力量难以实现，需要借助包括国土空间规划在内的政府力量，强化扩散效应，推动“拐点”到来。国土空间规划促进扩散效应的路径主要体现在，通过统筹优化配置空间资源，促进中心地区向周围地区的投资、贸易、人口和技术信息流动[18]，缩小发展差距，实现区域共同富裕（图2）。

图2 空间规划赋能共同富裕的机理框架Fig.2 Mechanism framework of territorial space planning empowering common prosperity

2.2.1 构建基于比较优势的高质量发展空间格局

基于“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”，摸清资源环境家底，划定“三线”（城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线），形成合理的“三区”（城镇空间、农业空间、生态空间）布局，统筹国土保护、开发、利用和整治，构建基于比较优势的高质量发展空间格局。

强化区域中心扩散效应，带动整体区域的经济发展，主要通过两种途径：一是，以城市群、都市圈和中心城市地区作为重点城市化地区，国土空间规划不仅为其未来的生产力布局和高质量发展配置所需的空间资源[19]，而且通过构建完善的中心地等级体系，解决中心城市与经济腹地差距过大而难以扩散的问题，也避免区域首位城市过度集聚问题[15,20]。二是，对于相对欠发达的乡村地区，强化县及乡镇两级国土空间规划的引领作用，优化乡村地区的空间布局，并推进“多规合一”的实用性村庄规划，在更高起点上推进乡村振兴，最终缩小城乡发展差距、促进城乡融合发展。

2.2.2 构建发展权转移的空间协调机制

土地发展权转移是发达国家综合协调空间管制地区和重点发展地区之间的权益关系的一种重要的区域协调机制[21]。我国全面实施的城乡建设用地增减挂钩政策以及可转让土地发展权的“浙江模式”均属这一空间协调机制[22]。通过实施跨区域的建设用地增减挂钩政策，统筹发达地区和欠发达地区的空间资源配置，可为欠发达地区获取发展所需资金提供有效渠道，切实促进区域差距不断缩小[23]。

为保障发展权转移协调机制的可持续性，国土空间规划须纠正以往空间资源配置向规模等级较高城市过度倾斜的问题，综合考量重大项目建设需求、产出效益、发展特色及共同富裕建设等因素，合理分配建设用地指标。土地发展权配置是国土空间规划的“灵魂”[24]，以国土空间规划为依据，通过全域土地综合整治等手段，探索开展农村建设用地增减挂钩和增存挂钩等新方式，促进农村建设用地布局优化，从而为中小城市和农村产业发展腾挪出新的空间。

2.2.3 创建生态产品价值实现机制

通过国土空间规划激励中心地区的资本、人口、技术、产品等要素向周围生态优势地区流动，培育新型生态产业体系，推动周围地区生态产品价值的充分实现，促进经济欠发达地区和乡村地区居民收入增长。主要通过两种途径：一是，抓住城镇居民对优质生态系统服务的需求，发挥欠发达地区的生态优势，通过国土空间规划在县市、乡镇等尺度上为特色产业发展保障所需的空间资源，助力欠发达地区培育生态农业、休闲旅游、绿色康养等生态特色产业。二是，创新生态补偿方式，由单一的现金补偿向智力、人才、技术和产业协作等多元方式转变，协同推动生态优势地区的发展方式转型和经济水平提升[11]。

2.2.4 统筹区域公共产品服务一体化

交通运输成本下降可有效降低中心—周围地区间的物流和劳动力流动成本，促进区域中心由经济集聚向经济扩散转型[25]；较为发达的通讯设施和教育、医疗、文化、体育等公共服务能显著提高周围地区的宜居性，推动区域中心人口向周围持续扩散[26]。通过国土空间规划，统筹协调区域内重大基础设施和公共服务建设，推动基本公共服务均等化和区域一体化建设，促进交通及通讯成本降低、公共服务产品差距缩小，从而加强中心—周围区域间的物资、信息和劳动力流动，助力周围地区经济快速增长。

2.3 国土空间规划赋能共同富裕的政策工具

国土空间规划通过“用地指标管控”、“用地空间管控”、“用地结构优化”和“用地强度控制”4种具体途径，制定不同规划层级下的共同富裕建设方案。

一是用地指标管控。以“三区三线”划定工作为规划载体，通过边界管控手段进行用地指标控制，立足国土空间开发保护，设立管控指标体系；将管控指标体系逐级分解，作为各层次区域空间规划的约束指标。尤其是将区域重大战略规划和全局性资源保护落实到各级具体规划中，重点关注促进扩散效应的跨区域交通、通讯等重大基础设施建设。同时，在用地指标方面适当向欠发达地区和乡村地区倾斜，以促进区域协调发展和共同富裕建设。

二是用地空间管控。在指标管控的基础上，进一步从空间布局、空间形态等方面强化自上而下的空间传导，构建以“指标+分区”为主体的空间传导机制。针对城镇空间、农业空间和生态空间等不同分区类型，分别设置不同的管控指标体系，引导人口和产业从过度集聚的中心城市向具备接纳能力的各级城镇转移，以整体功能优化为导向推进国土空间要素配置不断优化。

三是用地布局优化。重点关注欠发达地区和乡村地区的用地布局优化。在县市及乡镇国土空间规划中，优化村庄空间布局，统筹配置城乡基础设施，补齐农村基础设施和公共服务设施的短板，为乡村振兴提供空间保障；在村级尺度上，通过编制实用性村庄规划，挖掘自然禀赋和历史文化特色，形成乡村产业发展的特色定位，以规划保障乡村特色产业的空间资源预留，推动乡村产业振兴和城乡融合发展。

四是用地强度控制。依据“双评价”结果，立足于国土空间开发和保护的目标，针对不同的分区和分类空间，分别设置差异化的用地强度，引导人口和产业在一定区域的适度集聚和避免中心城市的过度聚集。

3 空间规划赋能共同富裕的实践探索

作为国家空间治理的重要政策工具，国土空间规划是各级政府推动高质量发展和促进区域协调的关键手段[27]。浙江省作为全国共同富裕示范区，在区域协调发展、城乡融合和公共服务一体化建设等方面已经形成一些制度性创新成果。随着国土空间规划编制与实施，浙江省共同富裕建设在山海联动、城乡融合、生态产品价值实现机制、区域协调体制机制等方面将具有更大的探索空间。通过在浙江开展示范区建设，及时形成可复制可推广的经验做法，能为其他地区分梯次推进、逐步实现全体人民共同富裕作出示范。浙江省的具体实践探索包括本底条件评估、重点任务、规划编制和规划实施4方面内容。其中，“资源环境承载力评价”和“空间开发适宜性评价”作为国土空间规划本底条件评估的主要内容[28]，也是空间规划赋能共同富裕的基础工作，各地区的工作基本相似。本部分重点阐述重点任务、规划编制和规划实施中赋能共同富裕的浙江实践探索（图3）。

图3 浙江省国土空间规划赋能共同富裕的实践探索Fig.3 Integrating common prosperity in territorial space planning: the practice in Zhejiang Province

3.1 重点任务

依据自然资源部发布的《省级国土空间规划编制指南》（试行）（2020年）、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020年）和《市县国土空间总体规划编制指南》（2019年）等编制规范和技术标准，以及中共中央国务院发布的《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》和《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》，结合浙江实践，从整体空间布局优化、统筹山海协作、城乡协调发展、乡村振兴等方面强化国土空间规划对共同富裕建设的推动作用。

3.1.1 目标战略

将“共同富裕”理念全面融入国土空间规划编制的各层级和全过程，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以解决地区差距、城乡差距、收入差距和生活水平差距为主攻方向，发挥国土空间规划在资源要素优化配置中的统筹引领作用，构建高质量协同发展的空间格局与空间治理框架，在高质量发展中扎实推动共同富裕建设。

3.1.2 战略重点

（1）构建高质量发展国土空间开发保护新格局。以新时期长三角一体化发展这一国家战略为导向，以全方位深度融入长三角高质量一体化发展为目标，以数字化改革为牵引，立足资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，发挥各地比较优势，构建高质量发展国土空间开发保护新格局，推动形成人与自然和谐共生的国土空间格局。

（2）统筹山海协作的区域协调发展机制。鉴于山区与沿海在资源环境禀赋、经济发展水平方面存在明显差距，从多维度构建山海协作的区域协调发展机制。一是发挥山海两地优势的产业园区关联机制。沿海地区拥有资金、人才、技术、产业链等方面的比较优势，而山区在自然资源、生态环境、劳动力等方面具备比较优势，如何基于两地比较优势通过制度创新与资源优化配置以促进山区经济发展，成为山海协作的重点。为此，浙江省政府提出“双向飞地”制度创新及系列配套政策，以有效缩小山区和沿海的经济发展差距。如，浙江省自然资源厅在2021年6月发布《支持山区26县跨越式高质量发展意见》，从支持山区26县建设以先进制造业为主的“产业飞地”、鼓励省内其他地区到山区设置“创新科技园”“产业合作园”、统筹安排“产业飞地”建设用地规划指标等方面，鼓励促进山海协作的“双向飞地”建设，并健全股权投入、运营管理、经济利益分享等机制，综合提升经济效益。

二是创建发展权转移为核心的山海区域结对的帮扶机制。为促进相对落后山区和乡村地区的快速发展，切实缩小区域差距和城乡差距，在沿海县市和山区县市之间构建一对一结对帮扶机制，聚焦城乡建设用地增减挂钩指标调剂、重大产业项目、重大平台、公共服务、人才技术、教育、医疗等方面的帮扶。同时，充分利用山区县在自然禀赋、生态系统服务、文化遗产等方面的优势，推动山区生态产业高质量发展及三产融合发展，重点打造一批高水平文旅产业融合试验区，建设一批森林康养、气候康养基地、运动休闲基地和历史文化村落。

（3）加强基本公共服务均等化配置。推进基本公共服务均等化，是全面实现共同富裕的应有之义。浙江省实践的重点在于优化公共资源布局、促进区域间基本公共服务均等化。国土空间规划通过区域公共服务一体化规划建设、财政转移支付等手段，推动城乡公共服务一体化发展，尤其是交通、通讯服务和医疗等公共服务区域一体化建设，降低区域间物资、劳动力、信息等流动成本，进而促进产业、人口等从区域中心向外围地区的转移，引导不同等级城市之间及城乡之间规模结构与功能结构的一体化进程[29-31]。

（4）构建生态产品价值实现机制。浙江省国土空间规划从以下三方面强化生态产品的价值实现：一是全省范围内所有市县全面实施省级纵向财政的生态转移支付，并开展跨省流域上下游地区间（如新安江流域）横向生态补偿机制和省内流域上下游县市间横向生态补偿机制的探索，强化下游地区对重点生态系统服务供给区的生态补偿[32]。二是探索建立用能权、碳汇及碳排放权等权益的初始配额与生态产品价值核算挂钩机制，完善重点流域生态保护补偿、生态公益林保护补偿、综合性生态保护补偿、生态保护财力转移支付等，构建沿海发达地区与欠发达山区县之间联动发展的新机制。三是培育生态农业、生态工业、休闲旅游业、绿色康养等生态产业体系，创新“两山”理论转化通道，尤其是推广浙江省丽水市、衢州市开化县等地在生态产品价值实现机制方面比较成熟的经验[33]，促进浙江省26个山区县和乡村地区的经济加速发展。

3.2 规划编制

国土空间规划编制的不同阶段也应全面融入共同富裕理念，主要体现在以下三方面。

3.2.1 规划公众参与

加强顶层设计与问计于民相结合，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制，促进国土空间规划中的各利益主体共赢，共享共同富裕建设的红利。应强化以下4方面：一是全流程公众参与，包括编制前的广泛宣传及意见收集、编制中的社会各界力量共同参与及编制方案充分论证、规划审批后的及时公开以及规划实施阶段的公众反馈等；二是参与主体多元化，既包括政府职能部门人员、规划专业人员、专家学者等专业人士，也应纳入基层社区、团体、企业、个人等利益相关者；三是参与模式多元化，除传统的群众走访、座谈、张贴公告、设立信箱等方式外，充分发挥互联网平台优势，利用公众号、微信群、微博等网络平台号召公众积极参与；四是强化规划编制团队对公众的意见采纳与信息反馈，通过见面会、网络直播等形式进行编制修改意见的答复，允许公众与规划编制部门进行适当的“讨价还价”。

3.2.2 规划成果第三方评估

国土空间规划编制完成后，需要对规划成果开展科学评估。为保证评估的独立性、公正性、权威性、专业性、客观性，建议在人大审议阶段引入第三方评估机构开展评估工作，以确保评估主体与被评估对象不存在直接联系和利益冲突。第三方评估应将国土空间规划是否促进共同富裕纳入到评价标准之中，可从以下方面展开：一是空间规划是否落实国家和区域重大战略，是否保证重大跨区域基础设施建设和高质量发展所需的空间资源；二是空间规划能否促进区域协调发展，是否统筹沿海发达地区和经济欠发达山区之间的区域联动，以缩小区域之间的经济发展差距；三是空间规划能否促进城乡融合发展，是否通过激励城乡之间要素自由流动推动乡村振兴，以缩小城乡之间的发展差距；四是空间规划是否促进新型城镇化的发展，为新型城镇化发展提供空间资源保障，通过城镇化发展大规模缩减农村人口数量，进而有效减轻农村贫困和收入差距；五是空间规划是否促进教育、医疗、交通等公共产品均等化配置。

3.2.3 规划审批及修改

省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性，由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批；市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护做出的具体安排，侧重实施性；需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求，一般为上一级人民政府审批[34]。国土空间规划审批中应将规划是否赋能共同富裕建设作为重要的评价标准之一，并在实施过程中继续贯彻这一准则。如果地方人民政府在实施国土空间规划的过程中，发现原有规划的某些基本原则和框架已经不能适应共同富裕建设的要求，须做出重大变更。修改总体规划由地区人民政府组织进行，并须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报原批准机关审批。

3.3 规划实施

国土空间规划通过审批后，即进入规划实施阶段。该阶段也应融入共同富裕理念，主要体现在以下两方面。

3.3.1 配套政策体系

国土空间规划实施过程需协调发展和改革委员会、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、林业、农业农村、水利等多个政府职能部门，在横向上强化国土空间规划与各职能部门相关规划之间的相互衔接，形成政策合力以有效推动共同富裕建设，重点包括以下4方面：一是区域协作政策，重点是促进协调区域发展的基础设施和公共服务一体化政策；二是财政政策，主要包括跨区域的生态补偿政策、财政转移支付、对欠发达地区的援助政策、农产品主产区农业产业化支持政策等；三是产业政策，主要包括乡村振兴、城乡产业融合、生态旅游等产业扶持政策；四是人才政策，主要包括放松对特大城市及以下等级城市常住人口落户限制，激发社会性流动活力，并通过创新人才阶梯培养机制、完善人才跨区域流动机制以及加大人才服务保障力度等，进一步促进乡村地区集聚各类优秀人才。

3.3.2 实施效果评估

国土空间规划实施过程中，对空间规划促进区域共同富裕的实施效果开展动态的科学评估，可从以下4方面入手：一是为整体区域的高质量发展提供空间资源；二是通过区域协调发展缩小区域差异；三是通过城乡融合和乡村振兴缩小城乡差异；四是为城乡普通居民尤其是中低收入居民提供优质的教育、医疗、交通、绿色空间等公共服务，从而缩小同一区域居民之间的福祉差异。

4 结论与讨论

4.1 结论

新时期国土空间规划的逻辑起点是引领区域高质量发展和完善生态文明制度体系，推进国家治理体系和治理能力的现代化。以解决地区差距、城乡差距、收入差距问题为主攻方向的共同富裕建设，是我国当前高质量发展的关键内容。在共同富裕建设与“多规”融合背景下，将共同富裕建设理念融入国土空间规划，以国土空间规划为抓手，通过资源优化配置促进山海协作、城乡融合和乡村振兴，可助力区域共同富裕目标的实现。本文从国土空间规划赋能共同富裕的空间机理和地方实践两方面开展研究，结论如下。

（1）初步解析了国土空间规划赋能共同富裕的空间机理。在借鉴区域经济学极化效应和扩散效应理论的基础上，从高质量发展空间格局、区域公共服务产品配置、发展权转移和生态产品价值实现等方面提出国土空间规划赋能共同富裕的主要路径，进而以指标管控、空间管控、用地布局和用地强度管制为手段构建共同富裕建设的政策工具体系。

（2）总结了国土空间规划赋能共同富裕的浙江实践探索。从重点任务、规划编制与规划实施等方面梳理了国土空间规划赋能共同富裕的实践探索。具体而言，从构建高质量发展国土空间开发保护新格局、统筹山海协作的区域协调发展机制、加强基本公共服务均等化配置和构建生态产品价值实现机制4个方面，归纳浙江省赋能共同富裕的国土空间规划的战略重点；进而从规划过程公众参与、规划成果第三方评估、规划审批及修改等方面，提出未来规划编制过程中促进共同富裕的举措；最后从配套政策体系制定及实施效果评估两方面，阐释未来规划实施过程中驱动共同富裕的核心内容。