耕地生产、生态功能视角下巨型城市区耕地补偿分区与补偿金配置研究——以珠三角为例

杜继丰，袁中友

（华南农业大学公共管理学院, 广东 广州 510642）

耕地生产、生态功能视角下巨型城市区耕地补偿分区与补偿金配置研究
——以珠三角为例

杜继丰，袁中友

（华南农业大学公共管理学院, 广东 广州 510642）

研究目的：探讨巨型城市区耕地生产、生态多功能需求下耕地补偿分区及补偿金配置模式。研究方法：文献资料法和模型分析法。研究结果：耕地补偿分区以耕地功能供需关系为直接依据，以区域公平为出发点；食物生产功能应是各级补偿分区的第一准则，生态服务功能应作为该功能需求强烈的巨型城市区的第二准则；复杂的层级式行政管理体制下，粮食安全视角的补偿金配置应以省级补偿关系为起点，兼顾土地利用效率理论及区域主体功能定位，采用自上而下的路径配置到末级实施单元；生态安全视角的耕地补偿面向巨型城市区内部，补偿分区及补偿金测算可直接到末级实施单元，不需要复杂的资金配置体系。研究结论：提出“粮食安全与生态安全二元制的巨型城市区耕地补偿分区模式及补偿金配置模型”，珠三角的案例分析验证了模式及模型的良好可行性。

土地经济；耕地保护；耕地补偿分区；补偿金配置；耕地多功能需求；生态碳当量；巨型城市区

1 引言

耕地补偿分区是补偿金配置的前提，二者均是耕地保护区域补偿机制的关键环节，学界对二者都已进行了广泛探讨。耕地补偿分区以“粮食安全”为主导视角，即以粮食生产功能供需关系为切入点，采用人均耕地阈值等模型划分耕地补偿主客体[1-2]，以省际补偿分区为主。也有学者以耕地生态承载力供需关系为切入点，应用耕地生态足迹模型划分耕地补偿主客体，面向大都市区内部服务于农田生态补偿[3]；或以耕地保护综合外部收益为切入点，依据耕地生态服务和社会保障综合价值划分补偿主客体[4]，关注于耕地的生态服务功能和社会保障功能。基于粮食生产功能的耕地补偿分区在全国省级层面具有极强的合理性和可操作性，但对耕地非生产性功能需求强烈的长三角、珠三角和京津唐等巨型城市区则不完全适用，这些区域的补偿分区应体现其耕地多功能需求的区域特殊性[5]。已有耕地补偿标准研究多限于省域或县域尺度的单独探讨[1,4]，省域间、县域间耕地供需关系差异均很显著，省级行政区不宜作为耕地区域补偿的基本实施单位，以何种路径、何种方式系统地将耕地补偿关系和补偿金细化配置在各级行政尺度上亟待研究。综上，本文以现有补偿分区研究为基础，参考耕地多功能管理等理论，以珠三角为例，探讨耕地多功能需求下巨型城市区耕地补偿分区模式和补偿金配置模型，以期为完善耕地保护补偿机制提供一些决策参考。

2 耕地补偿分区及补偿金配置的普适性与区域特殊性

“耕地补偿分区”是在既定的耕地功能保护目标下，依据各区域最小耕地需求量与实际耕地面积对比关系确定耕地补偿主客体。耕地客观上存在生产功能、生态服务功能、社会保障功能和景观文化服务功能等多功能特性[6]，基于生产功能的补偿分区已得到普遍认可[1-2]，各区域都有保证本区粮食供给的责任和义务，因此粮食安全视角的补偿分区应是各级补偿分区所必须普遍遵守的第一准则。巨型城市区林地、湿地资源的萎缩已促使耕地成为维持其自然及半自然生态系统结构过程完整性和区域生态安全格局不可或缺的组成部分，耕地生态服务功能重要性甚至并不弱于粮食生产功能[7]，但其土壤保育、清新空气等生态服务功能需求却无法像粮食需求一样主要依赖异地购入而解决，因此耕地生态服务功能供需关系应作为巨型城市区耕地补偿分区的第二准则，即既要与全国粮食安全视角的补偿分区相协调，又要体现区域生态安全需求的特殊性。提升耕地保护至系统管理耕地多元功能的高度是未来中国耕地管理的发展方向[6]，巨型城市区耕地多功能需求明显，可作为中国践行耕地多功能管理的先行试点区域。

“耕地补偿金配置”指基于既定的耕地补偿分区关系，按照一定的路径和方式将耕地补偿金细化配置到末级实施单元。具体路径和方式取决于补偿关系的复杂程度和耕地功能供需关系的区域差异性程度。就粮食生产功能而言，县域内耕地供需关系差异相对较小，宜作为耕地补偿的末级实施单元。理论上讲，以县为补偿分区的基本单元便可直接落实补偿关系，但在严格的层级制行政管理体制下，县级政府与中央政府及省内外其他政府沟通的机制极其欠缺。省级政府在处理中央与地方、省际间政务方面优势明显，因此补偿金配置应以省级补偿分区和补偿金测算为起点，自上而下地逐级配置补偿金，即既要保证省际补偿关系和补偿金额的稳定性，又要体现省内耕地供需关系的差异性。耕地保护区域补偿以区域公平为出发点，实质是耕地粮食生产效率、耕地非农化经济效率及土地生态效率在全国范围内各级空间尺度上的优化配置，因此补偿金配置还应兼顾土地利用效率理论，与国家主体功能区划相协调，促进耕地赤字区与盈余区的双赢。生态安全视角的耕地补偿仅面向巨型城市区内部，行政体系相对简单，具备直接面向末级实施单元的可行性，因而无需复杂的资金配置体系。综上，提出“粮食安全与生态安全二元制的巨型城市区耕地补偿分区及补偿金配置模式”，粮食安全补偿面向全国，生态安全补偿面向巨型城市区内部生态功能的优化。

3 巨型城市区耕地补偿分区及补偿金配置模型设置

3.1 耕地补偿分区

粮食安全视角的补偿分区已形成了完备和公认的方法，但统一的人均食物消费水平对经济发展相对落后的地区不公平[5]。本文引用最小人均耕地面积模型[8]，同时嵌入恩格尔修订系数以反映食物消费水平的区域差异性，具体见式1—式3。生态安全视角的耕地补偿分区研究极为欠缺，该补偿分区应将耕地置身于区域整个生态用地系统，依据区域各生态用地数量、质量、生态服务功能大小及区域景观格局状态等因素确定生态安全最小耕地需求量①生态安全最小耕地需求量模型已在本课题组的《基于耕地多功能需求的巨型城市区耕地保护阈值探讨——以珠江三角洲为例》一文中进行了详细论述，本文式5和式6引用了该文的部分模型，该文已于2014年9月被《自然资源学报》录稿。。耕地补偿分区重在区域公平和义务对等，因此最小耕地需求量测算不再考虑建设用地和区域土地总面积的约束，具体见式4—式6。

式1—式4中，ΔSFi、ΔSEi分别是第i区粮食安全视角和生态安全视角的耕地赤字/盈余量，SFi、SEi分别是第i区粮食安全视角和生态安全视角的最小耕地需求量，SBi为第i区实有耕地面积，β为粮食自给率，Gr为人均年粮食消费量，φi、Ni、pi、qi、ki和xi分别是第i区人均粮食消费水平修订系数、常住人口、粮食单产、粮播比例、复种指数和恩格尔系数，x 为区域平均恩格尔系数。式5和式6分别为标准生态用地总量阈值模型和生态安全最小耕地需求量模型，STi为标准生态用地总量阈值，SEi为生态安全最小耕地需求量，SEi′为未标准化的耕地面积，Sij为耕地外第j类生态用地面积，λij、γij分别为耕地外第j类生态用地生态功能折算系数和质量修订系数，λEi、γEi分别为耕地生态功能折算系数和质量修订系数，δi为区域景观格局修订系数，生态功能折算系数及各修订系数取值范围均为0—1。

3.2 耕地补偿金配置

补偿金配置对区域土地用途配置和土地利用效率的影响方向应与该区的区域功能定位相吻合，重在公平又要兼顾效率。耕地补偿应侧重激励盈余区的粮食生产，“制约”而非“制止”发达地区赤字区的耕地非农化。机会成本法或耕地多功能价值法等直接测算的补偿金支付额即使是对东部发达地区的耕地赤字区而言，也多超过其支付能力甚至是耕地农转非收益。如强制执行该类补偿标准，势必会严重制约甚至制止其耕地非农化，造成土地资源的低效配置，因此不宜直接作为各耕地赤字区的最终支付额度。耕地保护补偿的实质是耕地保护外部效益内部化，即从其他社会成员享受的外部性价值中拿出一部分，用以补偿耕地保护主体的收益损失[9]。就耕地保护区域补偿而言，应是耕地赤字区对“盈余区耕地保护主体的收益损失”进行补偿，则“盈余区收益损失”宜作为赤字区支付额度的基本依据。本着“激励盈余区耕地保护、制约赤字区耕地非农化”的原则，以盈余区受偿额确定赤字区最终支付额，即某赤字区支付额等于该区支付金初始测算额占支付金初始测算总额的比例与盈余区受偿金总额的乘积。综上，提出如下补偿金配置模型和总补偿金核算公式。

式7中，CFi、ΔSFi、VFi分别是第i区粮食安全视角的耕地补偿支付/受偿金初始测算额、耕地赤字/盈余量、单位面积耕地补偿价值标准。

（1）当第i+1区为耕地赤字区时，如第i区也为赤字区，则第i区的最终支付额度（pri）为①上级政府可在统一的补偿金配置体系下对生态环境脆弱、耕地稀缺的“先天性”赤字区另行补贴。：

如第i区为盈余区，则第i区的最终受偿额度（pei′）为：

（2）当第i+1区为耕地盈余区，如第i区也为盈余区，则第i区的最终受偿额度（pei）为：

如第i区为赤字区，则第i区的最终支付额度（pri′）为②耕地盈余区多为全国或区域重要的粮食生产区，应抑制区内赤字区耕地农转非。：

（3）第i区总补偿金为：

式8—式15中，pri为第i赤字区最终支付额，PUR（i+1）为第i区上一级赤字区最终支付额，cri为第i赤字区支付金初始测算额，cei为第i盈余区受偿金初始测算额，pei′为第i赤字区同行政级别中耕地盈余区最终受偿金，PUE（i+1）为第i区上一级耕地盈余区最终受偿额，CR（i+1）为第i区上一级耕地赤字区支付金的初始测算额，CUE（i+1）为第i区上一级耕地盈余区受偿金初始测算额，pei为第i耕地盈余区受偿金最终测算额，pri′为第i盈余区同行政级别中耕地赤字区的最终支付额，cri、cei、CR（i+1）、CUE（i+1）均参照式7测算。Mi为第i区粮食安全与生态安全补偿金的总额，pi、oi、ΔSEi和VEi分别是粮食安全补偿金、生态安全补偿金、生态安全耕地赤字/盈余量和单位面积耕地生态价值补偿标准。

4 基于珠三角的案例分析

本研究的珠三角包括广州市，深圳市，珠海市，东莞市，中山市，江门市，佛山市，惠州市的市区、惠阳、惠东、博罗以及肇庆市的市区、高要和四会9市。粮食单产、播种面积数据源于广东农村统计年鉴，第二、三产业增加值、种植业产值数据源于广东年鉴，人口数据源于广东统计年鉴，饮用水、河流、水库水质数据来源于各市环境质量公报，恩格尔系数来源于各市国民经济和社会发展统计公报，耕地等土地数据为土地利用变更数据。

4.1 粮食安全视角的补偿分区及补偿金配置

粮食自给率取90%，人均年粮食消费量以400 kg为基础。恩格尔系数、粮食作物播种面积比例等均为2008年数据①《广东统计年鉴》中耕地等数据已公布到2012年，但未经国土资源部认可，所以本文暂不采纳。。根据式9应用参考文献2的研究成果计算得到广东省省际耕地赤字金为276.85×108元。与该文献研究方法相一致，采用机会成本法核算各市的补偿额。农业产业结构调整未对粮食生产造成永久性的破坏，因此以耕地农转非效益界定耕地机会成本损失，即单位耕地面积种植业产值与单位建设用地二、三产业增加值的差额。依据式7—式11计算各市补偿金（表1），结果显示广东省内耕地赤字金支付额为652.01×108元，珠三角各市和粤东沿海各市为耕地赤字区，粤北及粤西各市为耕地盈余区。深圳市赤字量和赤字金最大，其次是东莞市，江门市、肇庆市的赤字金相对很低，各市最终合计支付额都远小于补偿金初始测算额，大大提高了区域补偿的可能性与可行性。

表1 粮食安全视角的耕地补偿分区及补偿金配置情况Tab.1 Cultivated land compensation zoning and compensation allocation from food security perspective

4.2 生态安全视角的补偿分区及补偿金测算

（1）补偿分区。在以珠三角为例的巨型城市区耕地保护阈值研究中，分析后确定珠三角基于绿当量的最佳森林覆盖率为50%②该覆盖率在《基于耕地多功能需求的巨型城市区耕地保护阈值探讨——以珠江三角洲为例》 一文中进行了详细论述，本文直接引用而不再详细论证。，因此也将50%作为珠三角各市基于绿当量的最佳森林覆盖率，即各市标准生态用地总量阈值为各市土地总面积的一半。生态服务功能标准化方法还未达成共识，在众多生态服务功能中，碳收支研究成果丰富，森林生态服务功能最强大，故本文以成熟有林地年均净固碳量标准化其他地类的生态服务功能，简称“生态碳当量”，即其他生态用地年均净固碳量相当于等量面积成熟有林地年均净固碳量的比值。1998年广州森林年均净固碳量约4.76 t[10]， 2030年发育为成熟林后可达6.36 t[11]，年均约递增0.053 t，则2008年森林年均净固碳量按5.30 t计。水田、果园林地、草地和泥炭地分别按5.01 t[10]、3.98 t[10]、3.37 t[12]和1.72 t[12]计，则耕地、园地、林地、草地和泥炭地的生态功能折算系数分别为0.788、0.626、0.833、0.530、0.270。质量修订系数反映各生态用地细分地类固碳效率差异，耕地、园地和林地内细分地类固碳效率分别按水田、树园地和森林固碳效率的半数计，草地细分地类间的固碳效率差异不大，质量修订系数直接取1。依据各市水环境质量状况设置水域质量修订系数：地表水水质Ⅰ级，质量修订系数取0.9—1.0；Ⅱ级取0.8—0.9；Ⅲ级取0.6—0.8；Ⅳ级取0.6—0.4；Ⅴ级取0.4—0.2。由于缺少景观格局评价资料，暂依据建设用地占土地总面积的比例设置景观格局修订系数：比例＞50%，系数取值＜0.5；40%—50%，取0.6—0.7；30%—40%，取0.7—0.8；20%—30%，取0.8—0.9；＜20%，取0.9—1。各参数代入式4—式6后得到基于生态安全的补偿分区情况（表2）。佛山市、东莞市、深圳市、广州市、珠海市和中山市6市为生态赤字区，其中佛山市赤字最大，东莞市次之，这与二市尤为突出的“村村点火、户户冒烟”的工业化道路密切相关。肇庆市、惠州市和江门市三市为生态盈余区，这是由于其相对略低的经济发展水平减缓了对生态用地的蚕食。

（2）生态安全补偿金测算。耕地生态服务功能价值核算方法还未形成定论，与生态用地生态服务功能标准化方法相适应，暂以碳汇价格表征耕地生态补偿标准。近年国内碳汇交易每吨成交价20—61元不等①2013年云南西双版纳与曲靖双友钢铁有限公司的交易价格为60元/t，黑龙江伊春市汤旺河林业局与河南许昌勇盛豆制品有限公司为30元/t，广东中石油国际事业有限公司的交易价格为20元/t，广州碳排放权交易所的交易价格为60—61元/t。，本文暂取60元/t。各市耕地盈亏面积与单位耕地面积净固碳量及碳汇价格的乘积即为耕地生态补偿受偿金或支付金（表2）。佛山市赤字金最高，其次是东莞市，深圳市、广州市、珠海市和中山市4市差异不大，不过珠海市相对较多的未成林造林地有望在未来大幅降低其生态赤字金。广州市相对较低的赤字金得益于增城、从化、花都三区大面积的林地及园地所提供的固碳量。肇庆市、惠州市和江门市为受偿区，肇庆市受偿额最高，其次是惠州市，不过惠州市大面积的未成林造林地有望在未来使其成为最大的耕地生态补偿受偿区。

表2 珠三角各市生态安全视角的耕地补偿分区及补偿金测算情况Tab.2 Ecologically cultivated land compensation zoning and compensation calculation in the Pearl River Delta

（3）总补偿金情况。深圳市总赤字金最高，达606.57×108元，其次是东莞市的164.26×108元，分别相当于2008年地方财政收入的76%和79%；其次分别是广州市、佛山市、中山市、珠海市、惠州市和江门市；肇庆市耕地生态受偿金抵消其粮食安全赤字金后仍结余0.02×108元，成为惟一的总补偿金盈余区。耕地赤字区纳入国税和地税系统的企事业单位，对资源利用、环境污染及生态压力方面的影响客观上并不存在中央与地方的差别，因此赤字金不应仅由地方财政收入支付，所以还应开展中央与地方赤字金配比方式的探讨。

5 结论与讨论

（1）耕地补偿分区以耕地功能供需关系为直接依据，基于生产功能的补偿分区必须是中国各级补偿分区所必须普遍遵守的第一准则，基于生态安全的补偿分区应成为巨型城市区补偿分区的第二准则。粮食安全视角的耕地补偿关系贯穿于全国各级行政体系，应以省级补偿关系为起点，自上而下地将补偿金配置到末级实施单元，以保证上层补偿金额的稳定性；生态安全视角的耕地补偿面向巨型城市区内部，补偿分区及补偿金测算可直接到末级实施单元，不需要复杂的资金配置体系。鉴于此，提出“粮食安全与生态安全二元制的巨型城市区耕地补偿分区模式及补偿金配置模型”。珠三角的案例分析验证了模式及模型的良好可行性。

（2）粮食安全视角的耕地补偿应以激励受偿区耕地保护积极性为主，制约支付区耕地农转非积极性为辅。以盈余区耕地保护损失核算赤字区补偿金最终支付额，更有利于全国层面耕地资源在粮食生产优势区和劣势区的优化配置。基于机会成本法的补偿金配置体系较大程度上保证了区域支付额或受偿额与当地经济发展水平的紧密关联性，进而很好地解决了以往的退耕补偿、种粮补贴等补偿标准区域同质化的弊端，但以地均建设用地二三产业增加值表征耕地农转非收益也存在一定的局限性，如就某一地区而言，并非所有的建设用地都是盈利性的，也并非所有的耕地都是地方政府转用的，因此补偿标准仍需更深入的研究。另外，受制于行政成本及行政执行效率，补偿标准难以年年核算，基础数据年限选择及补偿标准执行年限等都需要更进一步分析。

（3）生态安全视角的耕地补偿分区和补偿金测算标准应以可操作性为基本前提，基于“生态碳当量”的耕地生态补偿分区和补偿金测算方法有利于耕地生态补偿与全球及区域性的碳汇市场交易机制相结合，以年均净固碳量标准化各生态用地的生态功能具有较好的客观性，只是对其他生态价值和耕地农业生产的负面生态效应兼顾不周。各生态用地的质量修订系数和景观格局修订系数取值具有一定的主观性，更科学的修订系数设置有赖于碳汇测量技术、水环境评价和景观格局评价等相关领域的深入研究与应用。

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（本文责编：仲济香）

Cultivated Land Compensation Zoning and Compensation Allocation from the Perspective of Food and Ecological Security Demands for Cultivated
Land in Mega-urban Region: A Case Study of the Pearl River Delta

DU Ji-feng, YUAN Zhong-you
（College of Public Management, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China）

This paper aims at developing a cultivated land compensation zoning and compensation allocation pattern for mega-urban regions, which are in high demands for multifunctional farmland uses such as food production and ecological functions. Literature method and modeling analysis are employed. Functions supply and demand situation for cultivated land is the direct basis for cultivated land compensation zoning, which is constructed mainly regarding regional equality in the obligation of food production. Food is the first necessity of the people, so grain production function should be the first criteria for cultivated land compensation zoning at any spatial scales, and ecological function should be the secondone for mega-urban regions where ecological and environmental pollution are very serious. A top-bottom allocation path regarding inter-provincial compensation as the first step is suitable for food production perspective compensation for reason of the rigid hierarchical administrative system in China. Furthermore, regional main function zoning and land utilization efficiency should also be synthetically considered. Cultivated land compensation zoning for ecology-security in mega-urban regions can operate directly at enforceable spatial scale, so there is no need to develop compensation allocation system. Based on above analysis, a dual system, namely food-ecology security objectives, on cultivated land compensation zoning pattern and on compensation allocation model are developed for mega-urban regions. Study on the Pearl River Delta shows a better feasibility and suitability of these models.

land economy; cultivated land; cultivated land compensation zoning; compensation allocation; multifunctional demands for cultivated land; carbon net sink equivalent; mega-urban region

F301.2

A

1001-8158（2015）04-0034-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.04.005

2014-12-12

2015-02-16

教育部人文社会科学研究青年基金项目（12YJCZH034）。

杜继丰（1978-），女，河北丰宁县人，硕士，讲师。主要研究方向为土地制度。E-mail: dujifeng@scau.edu.cn