云南省土地利用总体规划耕地保有量指标合理性分析

孙晓莉，赵俊三，吴晓伟，张雪岭，张万强

（1.云南国土资源职业学院，云南昆明650217；2.昆明理工大学国土资源工程学院，云南昆明650093；3.昆明云金地科技有限公司，云南昆明650106；4.云南省国土资源厅，云南昆明650224）

随着云南省各级土地利用总体规划（2006—2020年）的编制完成，土地利用总体规划下达的耕地规划指标与耕地现状之间的矛盾日益凸显出来。已有部分地区反映上级规划下达给本地区的耕地保有量指标不尽合理，耕地保有量指标的完成存在一定的困难。因此通过定量分析的方法研究全省耕地保有量指标下达情况的合理性显得尤为必要。目前，中国不少学者对耕地数量、质量及空间分布等问题进行了探讨和研究，主要包括耕地压力指数与粮食生产安全[1-2]、耕地数量变化及需求量预测[3]、耕地数量占补平衡趋势预测[4]、耕地保有量预测及指标分解[5-6]、耕地数量变化及对策研究[7]等，而针对土地利用总体规划耕地保有量指标下达是否合理的研究相对较少。

本文通过分析耕地规划指标可实现程度和耕地供需矛盾两个方面以及二者之间的对比分析等来研究云南省土地利用总体规划耕地保有量指标下达的合理性并提出解决办法，为行政管理提供一定的依据。

1 研究思路

本文分别从耕地保有量指标可实现程度和耕地供需矛盾两个方面及二者之间的对比分析来研究云南省耕地规划指标下达的合理性。耕地规划指标可实现程度分析，主要依据各地区2009年耕地现状和2020年耕地保有量指标进行数量和空间对比，得出各地区耕地规划指标实现指数，分析耕地规划指标下达合理性；耕地供需矛盾分析，主要通过各地区耕地压力指数的差异分析，判断各地区耕地供需矛盾的强度，衡量耕地规划指标下达的合理性；通过对比同一地区耕地规划指标实现指数和耕地压力指数以及二者之间的差异，来分析耕地规划指标下达合理性。最后通过综合分析，判断全省和不同地区耕地规划指标下达是否合理，并提出建议。

2 研究理论与方法

2.1 耕地规划指标实现指数

耕地规划指标实现指数，指2009年耕地现状面积与2020年耕地保有量指标的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究区域耕地保有量指标的可实现程度。

式1中，k为耕地规划指标实现指数；S现状为2009年耕地现状；S规划为2020年耕地保有量指标，本文通过“耕地规划指标实现指数”来衡量各县耕地保护任务的可实现程度。当k≤1时，说明规划目标年耕地面积大于或等于2009年耕地现状面积，耕地保有量指标实现存在较大的困难；当1

2.2 耕地压力指数

耕地压力指数是指最小人均耕地面积与实际人均耕地面积二者之间的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究区域耕地保护的压力程度。计算模型如下所示：

式2中，α为耕地压力指数；Smin为最小人均耕地面积（hm2/人）；S为实际人均耕地面积（hm2/人）。当α<1时，说明最小人均耕地面积小于实际人均耕地面积，研究区域无明显耕地保护压力；当α=1时，说明最小人均耕地面积等于实际人均耕地面积，有一定的耕地保护压力，需加强耕地保护意识；当α>1时，说明最小人均耕地面积大于实际人均耕地面积，此时耕地保护压力较大，需采取一系列措施保证粮食生产。从式2可以看出，S（实际人均耕地面积）可以通过研究区域的人口与耕地总面积获得，其为一个固定值。从而α值取决于Smin的大小，Smin的计算公式如下所示：式3中，β为粮食自给率（%）；Gr为人均粮食需求量（kg/人）；p为粮食单产（kg/hm2）；q为粮食播种面积占总面积的比重；k为复种指数（%）。最小人均耕地面积是在一定区域内一定食物自给水平和耕地综合生产力的条件下要满足区域每一个人正常生活的食物消费所需的最小耕地面积[8]。

2.3 耕地保有量指标下达合理性判断

耕地保有量指标下达合理性判断的依据，通过耕地规划指标实现指数、耕地压力指数以及两者之间的对比分析得出。当研究区域α<1且k<1时，说明该区域粮食生产能够满足自给自足，而2020年耕地保有量指标却远大于2009年耕地现状，该区域耕地保有量指标下达不够合理；当α<1且k≥1时，说明该区域粮食生产能够满足自给自足，2020年耕地保有量指标小于或等于2009年耕地现状，该区域耕地保有量指标下达是合理的；当α≥1且k>1.2时，说明该区域粮食生产不能够满足自给自足，2020年耕地保有量指标远小于2009年耕地现状，该区域耕地保有量指标下达是否合理应视具体县、市的发展情况而定。

3 云南省耕地保有量下达合理性实例分析

3.1 研究区概况与耕地现状

云南省地处云贵高原西南部，位于东经 97°31′39″— 106°11′47″，北纬 21°8′32″— 29°15′8″之间，东西横跨864.90 km、南北纵距990 km。全省土地总面积383186.35 km2，共包括16个州市、129个县（市、区）。全省2009年耕地数量最多的是曲靖市、文山州和红河州，在全省耕地中的比重均占10%以上。耕地数量最少的为迪庆州和怒江州，在全省耕地中的比重仅占1%左右。而质量较好的水田，主要分布在红河州、普洱市、楚雄州和大理州。从垦殖率来看，全省垦殖率平均约16.29%左右。曲靖市和昭通市垦殖率最高，在25%以上；昆明市、临沧市、红河州和文山州的垦殖率在20%—25%之间；怒江州、迪庆州和西双版纳州的垦殖率最低，在10%以下。综合云南省耕地数量和垦殖率两方面的因素，全省耕地主要分布在中部和东南部地区。

3.2 云南省耕地规划指标实现指数分析

从式1可以得出全省耕地规划指标实现指数为1.04。虽然建设用地占用、农用地结构调整和灾毁会造成耕地面积减少，但从全省来看，耕地保有量目标可以实现。从式1求得全省129个县的耕地规划指标实现指数，并将其分为不同的等级进行分析（图1）。

图1 云南省各县耕地规划指标实现指数分布图Fig.1 The planned quotas in various counties of Yunnan province

由图1可以看出，本文将云南省129个县耕地规划指标实现指数k分为三个等级。第一级：k≤1的区域有39个县，占到全省129个县总数的30.23%。其中尤以西盟县、景谷县、景东县、思茅区、宁洱县、墨江县、景洪市、勐腊县、晋宁县9个县的耕地规划指标实现指数远远小于1，该区域的耕地保有量指标实现存在较大的困难。第二级：11.5，保护耕地的压力非常小，除了昆明市主城4区、呈贡县和大理市外的县，其他县并不属于城镇建设的重点地区，建设占用耕地的规模有限，可以适当增加其耕地保有量指标。

从耕地规划指标实现指数上来看，全省耕地现状面积高于规划指标面积，耕地保有量指标实现难度不大。从各县来看，129个县中有90个县的耕地保有量指标基本可以实现，其余39个县实现困难很大，如果有可能则可以适当降低这39个县的耕地规划指标，转移到耕地保护压力相对较小的县。

规划期间，因建设用地占用、农业结构调整、灾毁等一定程度上会造成耕地面积的减少，本文以2005年和2009年数据进行对比分析得出：全省耕地面积减少的区域共有6个州市、48个县。2005—2009年，这48个县共减少耕地面积291862.15 hm2，尤以景洪市和墨江县减少最多。以西双版纳州景洪市来说，期间耕地面积减少32755.24 hm2，建设用地面积增加3686.66 hm2，园地面积增加36340.33 hm2。说明耕地面积的减少主要是由于农用地结构调整造成的，建设用地占用和灾毁并非耕地面积减少的主要原因，但也应提高节约集约用地机制、杜绝建设用地乱占耕地的现象发生。

3.3 云南省耕地压力指数分析

耕地压力指数[9-11]可以用来衡量一定区域耕地资源的紧张程度，本文采用耕地压力指数来分析云南省耕地压力情况，通过将云南省各州市耕地压力指数值划分为3个等级（图2），并针对不同等级进行分析。

3.3.1 耕地压力指数计算结果 在相关资料研究的基础上，粮食自给率取100%、人均粮食需求量和粮食单产根据各个州市的情况而定、将其带入式2和式3得到云南省16个州市的耕地压力指数，结果见表1。

3.3.2 耕地压力指数分析 将云南省耕地压力指数值分为三个等级，分别为α≥1、0.7<α<1、α≤0.7。α≥1的区域只有昆明市，耕地压力指数相对较大，应加大耕地保护的力度，进一步提高粮食播种面积和复种指数，控制耕地面积的减少。0.7<α<1的区域包括玉溪市、保山市、昭通市和怒江州，区域耕地保护存在一定的压力，但压力不明显。α≤0.7的区域主要包括曲靖市、丽江市、临沧市以及西双版纳州等10个州市。

3.4 综合分析

由于在同一个州市内人口、粮食的流动性较强，因此可以认为同一州市内各县的耕地压力指数基本相同。将耕地规划指标实现指数与耕地压力指数进行对比分析可以得出：耕地压力指数较高的昆明市耕地规划指标实现指数较高，除晋宁县外，其余各县耕地规划指标实现指数均小于1。这说明，在昆明这样的人口密度较大、耕地压力较高的地区，为支持省域中心城市建设，在下达耕地保有量指标时，有意识的减少了这些地区的耕地保护任务，以缓解区域性的用地矛盾，符合当地实际情况。但其中呈贡县耕地保护指标过低、晋宁县过高。富源县、师宗县、华坪县、江城县、双江县、云县等77个县耕地规划指标实现指数大于1、耕地压力指数小于1，说明这些县的耕地压力指数不高、规划指标可实现程度较好，这些县下达的耕地保护指标与实际情况基本相适应，其占全省129个县总数的59.7%。景洪市、勐腊县、思茅区、宁洱县等38个县的耕地规划指标实现指数小于等于1、耕地压力指数小于1，说明在这些地区，下达的耕地保护任务超过了当地实际需求，也超过了当地实有的耕地面积，规划指标实现难度很大，规划指标下达与实际情况存在较大的差异。

表1 云南省各州市2009年耕地压力指数表Tab.1 The land pressure index of various state cities in Yunnan province in 2009

图2 云南省各州市耕地压力指数分布图Fig.2 The land pressure index map of various state cities in Yunnan province

4 结论与建议

由于土地利用总体规划耕地保有量指标下达和耕地可实现程度的脱节，造成了2020年耕地规划指标与2009年耕地现状面积、当地实际耕地需求之间存在一定的差异。从总体看，通过耕地规划指标实现指数、耕地压力指数以及二者的对比分析得出：全省129个县中约89个县的耕地规划指标下达与当地实际情况之间是相协调适应的。但景洪市、思茅区、晋宁县等约40个县的耕地保有量指标下达不够合理，指标实现存在一定的困难。由于全省2009年耕地面积与2020年耕地规划指标相比有较大的空间，可以针对实际情况对全省耕地保有量指标进行适度调整。调整应优先在各州市内部进行平衡，如昆明市晋宁县耕地保护任务高于耕地实际面积、呈贡县指标远低于实际面积，因此在本市内调整完全能够实现；而对于部分州市，如西双版纳州全州耕地保护指标无法实现，必须在全省范围内进行平衡。

调整耕地保有量指标，特别是增加耕地保护任务的地区，应给予适当的配套措施，以提高地方积极性。对于这些地区可以适当追加一部分建设用地指标，这些指标可以从各级预留指标中进行解决，也可以从降低耕地保护任务的县中进行酌量扣减；或者采取经济补偿等其他措施，提高这些地区耕地保有量指标的可实现程度。

建议在征得国土资源部同意后，由云南省人民政府组织对全省耕地保护任务进行局部调整。调整工作可按照以下步骤进行：首先由云南省国土资源厅组织调研，详细查明各县市耕地保护任务实现的可能性、难度和要求；各州市人民政府组织编制州市内耕地保护任务局部调整初步方案，州市内能够平衡的必须在州市内解决；其次省国土资源厅根据各州市耕地保护任务调整情况，编制州市级间调整方案并报省政府批准；各州市政府根据州市间调整方案，调整各县（市、区）耕地保护任务；最后省国土厅汇总各州市和县（市、区）耕地保护任务，上报省政府批准；省政府将调整之后的各级耕地保护任务报国土资源部备案。

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