省域耕地易地补充经济补偿的理论框架与价值量化探讨

时间：2024-08-31

方斌，王波，王庆日

（1.南京师范大学地理科学学院，江苏南京210046；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

1 引言

省内耕地易地补充通过将耕地保护指标从经济发展速度快、人口矛盾更为突出的区域转移给经济发展相对较缓、用地矛盾相对缓和的区域，可缓解发展快的区域经济发展与耕地保护的矛盾。达到既保障区域经济发展，又可通过发展慢的区域开发补充耕地，实现省内耕地的占补平衡，完成上级下达的耕地保护指标[1-3]。但是，受经济社会的人文观念和发展理念等多种因素作用，这一行为始终没有得到合理地运用，总体上也没有形成广泛的市场。究其原因主要有两点：（1）对该行为实施后可能产生的后果及其对区域经济可能产生的影响没有作深入研究，也就无法预测其可能影响的广度与尝试；（2）耕地易地补充经济补偿的标准没有得到合理的测算，无法体现出公平与合理[4-5]。中国的耕地价值研究大都基于耕地生产的农产品所能带来的经济收入，以其产品和副产品的市场价值来确定耕地的价值。而仅以耕地的经济收益来评估耕地的价值，缺乏对其社会保障功能价值和生态保护功能价值的认可[1,6-7]。诸多学者都认为耕地的完整价值应该包括生态价值和社会保障价值两方面，并运用了很多方法对这些价值进行了测算，达成了学界的共识。但是，这两种价值始终没有得到社会的完全认可，或者说至少部分价值没有通过市场或其他方式体现出来。而对于耕地易地补充经济补偿价值量化，部分学者对县域间的耕地补偿价值进行了探讨[3,7]，但在省级甚至全国层面如何建立耕地易地补充平台和制定补偿标准等方面，目前还没有相关报道。而且随着耕地易地补充在各地的推行和规划指标存在不同程度的偏颇，这一价值根本没有体现，对欠发达地区，或者说对粮食主产区存在较大的不公平，对此开展研究无疑具有十分重要的引领作用。基于此，本论文以江苏省为例，针对江苏省耕地易地补充的经济量化作深入研究，以期为今后省内耕地易地补充经济补偿标准的制定提供方法论的借鉴和补偿量的判识。

2 耕地易地补充的经济补偿框架

2.1 补偿思路

（1）研究以耕地完整价值（耕地的经济价值、社会保障价值和生态价值的总和）为基础，进行测算。（2）耕地的经济价值以耕地的市场价值为基础，可结合统计年鉴数据和农业生产调查数据进行测算；耕地的社会保障价值包括粮食安全责任价值和居民生活保障价值两部分；耕地的生态价值包括耕地绿色功能、净化环境功能和涵养土壤等价值。（3）耕地易地补充价值转移需要根据这一行为发生前后价值转移的方向决定补偿的方向和数量。（4）完善这一行为机制的健全与管理机构，确保耕地的数量与质量的监管得到有效保证和及时进行资金的上缴核算与下拨。

2.2 补偿框架

耕地的完整价值随着耕地易地补充行为的发生转移（本文将指标转让方定为前者，指标承担方定为后者），其价值转移方式：（1）耕地经济价值是由耕地承接方开发相应的耕地，并通过生产相应的农产品和副产品，获取的经济收益。这一部分价值应由后者转移给前者，因为如果后者不接受易地保护指标就不需要为这一指标开发耕地，正是接受了前者的指标才需要额外开垦更多的耕地为前者实现耕地的占补平衡，而耕地的增加也就必然获得收益。相反，如果前者自己实现耕地占补平衡，这部分收益前者自然可以获取。所以，对后者而言，这部分产值是由于推选了这一行为方式才获取的，应该转移给前者。（2）耕地社会保障价值包括耕地维护社会稳定的价值（通常指保障粮食安全价值）和耕地对农民的社会保障价值（包括耕地对农民的养老保险价值及就业保障价值）。但是，受耕地易地补充行为的影响，前者将耕地保护指标转让后，可以将耕地转用为建设用地。建设用地增加可以促进更多的农民就业，而通过就业和企业为职工购买养老保险，前者自然履行了对农民生活保障的功能。因此，这一过程中，前者由于自己承担了这部分责任，就无须向对方支付这方面的补偿。但是，由于前者耕地数量的减少，这部分减少的耕地就没有承担该区域所应承担的保障粮食安全的能力，而由后者为其承担，就需要将这一部分价值补偿给后者。（3）耕地指标转移后，前者的耕地保护面积减少，建设用地增多，减少的耕地就无法为社会提供相应的生态价值，因而，缺失了这部分本应由其承担的生态价值。而后者因为其承担了耕地保护任务，增加耕地，可为社会提供了更多的生态价值，这一部分价值也是由后者为前者承担的，应由前者补偿给后者。（4）根据以上分析，由前者补偿给后者的价值可以通过模型测算：P=S+H-J，其中P代表最终补偿值，S代表耕地维护社会稳定价值，H代表耕地的生态价值，J代表耕地的经济价值。

图1 耕地价值流向Fig.1 The value flow of cultivated land

3 耕地易地补充经济量化

3.1 耕地的经济价值

本文设计的耕地的经济价值是由耕地生产创造的利润，根据2010年江苏省统计年鉴，结合农户调查数据，2009年江苏省耕地产生的利润值约在30000元/hm2，从2000年以来，耕地以每年10%的涨幅增长，按可比价计算，涨幅为5—6%。

3.2 耕地的社会保障价值

耕地的社会保障价值实际包括两部分，耕地维护国家稳定的价值和江苏省居民生活保障价值。本研究只需要测算前者，后者由于仍然是由指标转让方承担，无需为此付费。维护国家稳定价值其主要内容就是保障粮食安全价值，研究认为只需要测算单位面积耕地国家粮食安全价值即可。

耕地最重要的功能就是提供人生存所必不可少的粮食。随着中国耕地面积的不断减少，粮食安全问题日益凸显。周建春认为耕地的国家粮食安全价值是指中央政府从国家的粮食安全战略考虑，通过土地利用规划等方式，强制确保国家所需要的基本耕地数量和质量而体现的价值量[9-12]。它是耕地的国家粮食安全战略权利的价值体现，本文结合周建春的算法，建立计算模型：式1中，Vss为单位面积耕地保障粮食安全价值，T为国家对占用耕地收取的年费用；CP为国家因保护现有耕地而必要的年支出。T主要有耕地占用税、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费构成，耕地占用税的计算根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》计算，新增建设用地有偿使用费依据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（财综字［1999］117号）和《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》（财综［2006］48号）中划分的城市等别计算，耕地开垦费按照江苏苏中地区耕地开垦费收取标准。CP主要包括灾毁耕地复垦费，基本农田指示牌费用和耕地动态遥感监测费用。周建春在计算粮食安全价值时，发现CP仅为82.5元/hm2，数值过小，可忽略不计，因此本文也未予计算。由于中国统计年鉴2011和2012年全国耕地面积都采用2008年底数据，没有及时更新，为保证本文数据的可靠性，研究结果更合理和更客观，本文未对2010和2011年单位面积耕地粮食安全价值进行计算（以下同）。单位面积耕地粮食安全价值计算结果见表1。

表1 1996—2009年中国单位面积耕地粮食安全价值单位：元/hm2Tab.1 Grain security value per unit area of cultivated land in China 1996—2009unit:yuan/hm2

3.3 耕地的生态价值

耕地的生态价值主要包括调节气候、固碳释氧、保持土壤、涵养水源、净化环境等价值，为测算江苏省耕地的生态系统服务功能价值,本研究部分测算方式是将耕地面积折算为有效林地面积，折算系数为0.2[13-20]。

（1）调节气候价值：植被的小气候效应极为显著，尤以炎热的热带、亚热带地区更为显著，其改善小气候效应最明显的是表现在降温和增湿两方面。综合国内外研究情况，绿化能使局地气温降低3—5℃，最大可降低12℃，增加相对湿度3—12%，最大可增加33%。一株大树蒸发一昼夜的调温效果等于1046 kj，相当于10台空调机工作20 h，以室内空调机耗电0.86度/台，电费按0.40元/度计，则为0.344元/（h·台）。以林地树木100株/hm2，每年按60 d使用空调器计，则江苏省林地调节气候功能的经济价值为：412800元/hm2·年。将耕地按林地系数的0.2折算，可求出耕地单位面积调节气候价值量为82560元/hm2·年。

（2）固碳释氧价值：每hm2阔叶林每天吸收1000 kg CO2，根据李景刚等学者运用取碳税法和造林成本法测算其固定CO2的价值综合价值为752.95元/t，因此，阔叶林的生态价值为752.9元/hm2·年。每hm2阔叶林每天释放750 kg O2，以O2的价格3000元/t计算，则每hm2林地释放O2所获得的价值为2250元/hm2·年。

（3）土壤保持：耕地保持土壤的价值可以从保持土壤养分、减少耕地废弃和减轻泥沙淤积3个方面作评价。本文借鉴了孙新章等对中国不同地区的农田土壤保持功能及其价值的研究。鉴于江苏省地处长江中下游地区，因此，其耕地单位面积土壤保持价值为2366元/hm2·年。

（4）营养物质循环：对于耕地生态系统来说，因其凋落物量较小，从生物库方面考虑其生态系统的养分持留，能动态地表示其系统维持营养物质循环的功能。利用农作物实际经济产量，所需营养元素N、P、K的含量等数据,估算各类型作物N、P、K的累积量,然后运用影子价格法定量评价农田生态系统维持营养物质循环的价值[18]，目前，农业生产主要以复合肥为主，其价格可作为年化肥平均价格，为2200元/t)。根据最近江苏省金湖县的农户调查数据表明，农业生产不同土地利用方式的化肥投入量相差较大，其中，蔬菜、水果化肥投入量较大，达到6000 kg/hm2，水稻、小麦的化肥投入量为4000 kg/hm2，综合测算每hm2耕地可达4500元/hm2。因此，耕地每年的营养物质循环价值可达9900元/hm2·年。

（5）生物多样性维持：本文以中国农田生态系统单位面积生物多样性维持的平均价值628元/hm2为基础，按照生物量因子进行修正，可计算出江苏省耕地单位面积生物多样性维持功能价值为1540元/hm2·年。

综上所述，江苏省耕地单位面积生态价值为98616元/hm2·年。

4 结果与分析

4.1 结果分析

由以上分析知，随着中国人口的不断增长和耕地保护面积的逐步减少，耕地维护国家稳定的价值也越来越高，到2009年其价值达到了732285元/hm2。而由于中国实行了耕地占补平衡制度，江苏省耕地的总体生态价值也会发生相应的减少，但由于耕地的生态价值是从其基本生态功能上进行估算的，因此，单位面积的生态价值不会发生变化，尽管也会受到外界某些因素的改变而发生相应的变化，但本研究的因子价值所取的是实际价值，因而，其本身就具有一定的时效性。由此，可得到2009年耕地易地补充价单位面积补偿价值为：830901元/hm2·年。

如果按工业用地出让年限50年和商业用地出让年限40年作为耕地易地补充的使用权年限计算，只需要出让价达到11380643元/hm2和11000616元/hm2即可。而在江苏省绝大部分地区的土地出让价均超出了这一价值的两倍，甚至3倍以上，而且，随着耕地数量的减少，土地出让价越来越高，理论上这一价值是可行的。

4.2 对策设计

耕地易地补充一直以来都是敏感性问题，但又是不可回避的问题。结合相关文献和调研情况看，对这一行为的推进都持肯定态度，但由于缺乏对区域经济发展产生的影响估量不够，以及对价值的评判标准存在异议而没有大力推进，本文测算的价值尽管理论上是合理的，但受人们的意识形成的支配和生态危机意识的淡漠，仍然需要有一个逐步推进的过程，因而，需要从规划引导、建设平台、补偿系数、公众参与等方面制定相应的对策。

4.2.1 合理规划，加强宏观调控耕地易地补充涉及到耕地占补平衡，这是一项事关全省全局发展的重要问题，因此，应对全省范围的耕地和基本农田进行合理规划，易地占补指标同时与区域土地利用总体规划相衔接，并按计划进行报批。有耕地易地补充条件的区域应在土地利用总体规划上落实易地占补区域，并按时间序列落实到土地利用总体规划文本上，确保有计划按时序推进耕地的易地占补平衡。同时，各区域应建设耕地易地补充的专项规划，从耕地易地补充的可行性、空间组织、时序安排、经费落实及保障措施等方面进行论证。而且，这一规划的建立也可作为地方政府从全局利益出发进行宏观协调，并可将其作为土地市场优化资源配置的依据，确保耕地易地占补平衡工作有序开展，确保耕地总量动态平衡。

4.2.2 共建平台，统一调度易地补充资源耕地保护应实施全省统一管理，构建省、市、县三级耕地资源信息管理平台，建立定期网络查询制度，数字化管理。在全省设定区域最低质量耕地和基本农田保护极限值，由江苏省国土资源厅配合市政府制定耕地和基本农田的入选标准，将优质的标准农田列入最低极限范围内，视为永久性耕地或永久性基本农田，由全省统一监管，并确保在规划期内，该区域的耕地或基本农田不会发生面积的减少，甚至包括区位的变动。将永久范围外的耕地称之为一般耕地区，作为规划其间可适当调整的区域。所有涉及易地补充的区域只能是一般耕地区，地方政府可以将开发整理补充的超出上级下达的耕地保有量指标以上的耕地，向国土资源厅申请作为易地补充区，建立电子信息系统管理平台，由省国土资源厅统一管理，合理调度。耕地指标转让方在与耕地承接方达成意向后，需要向省国土资源厅提出申请，由国土资源厅根据两区域的耕地实际情况，统一调配补充区域、补偿标准。总体上体现在以下3个方面：（1）国土资源厅全面参与耕地易地补充各项业务，包括耕地易地补充区的耕地质量验收、入库，耕地指标转让最高限制的确定、耕地易地补充补偿的最低标准确定的、耕地易地补充区位的落实等，同时，要合理管控好耕地和基本农田保护区，构建科学评估与监督体系；（2）指标转让方要保证自己的耕地保护量不低于上级下达的最低保护面积，确保达到上级下达的粮食自给率水平，并与指标承接方达成一致，签订耕地易地保护协议书，向国土资源厅提出申请；（3）耕地易地补充承接方应设定好耕地易地补充区，并通过国土厅验收，在进行耕地易地保护时，应与对方签订协议书，确定保护年限和保护费用。

4.2.3 设定相应的补偿系数由于人们对生态价值和社会保障价值补偿的接受程度不够，但随着资源与环境问题的突出将逐步得到人们的更加重视，人们的接受度才可能得到提高。因此，需要设定一个渐近系数，以目前区域补偿价值与已测算的价值比作为最低补偿系数，约为0.12，逐年提高，直到达到理论测算值。

4.2.4 体察民间，强化公众监督耕地易地补充会影响耕地资源的开发、产业用地的定位，因而会直接影响到居民的生活习惯、生产空间及经营方式。因此，需要从多方面、多角度考察这一土地利用方式发生后对公众的生活产生的影响，并通过这一方式让更多的耕地保护者的生活条件得到有效改善。此外，还应建立健全公众参与机制，耕地补充规划和产业用地规划工作中，广泛听取全区各阶层群众的心声，听取各方代表的建议，对大规模土地利用活动和影响公民、法人或其他组织权益的项目实行听证会制度。要做到征询意见、了解意愿、保护公示、信息公开、利益分配公布、经济流向上网，形成公平、透明的交易与分配环境。

5 结论与建议

本文构建了耕地易地补充经济补偿的框架，理顺了耕地易地补充价值补偿的相关关系，为今后耕地易地补充经济补偿的理论建设奠定了基础。本研究借鉴了前人的成果对这一行为的补偿价值进行了测算，测算结果经验证，符合目前的客观实际，并在测算的基础上，从规划编制、操作平台构建、补偿系数、公众参与等方面提出了相应的对策，以提高这一行为的可操作性和实用性。

在本文研究的基础上，提出以下建议：（1）研究可进一步考虑耕地易地补充随着经济社会的发展，如何从有利于缩小区域经济发展差距，促进社会和谐共进。（2）随着各省产业的发展，污染排放的增多导致生态环境质量的下降，如何从促进人体健康发展的角度增加耕地易地补充的价值标准，以经济手段强化人们保护环境意识，提升产业用地的集约利用水平和技术升级。

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