三峡库区移民后扶工作中承包地流转的新政策建议

邵景安 ，魏朝富

（1.重庆师范大学地理科学学院，重庆400047；2.重庆师范大学三峡库区山地生态与区域发展研究所，重庆400047；3.西南大学资源环境学院，重庆400716）

伴随移民投资高峰期的过去，后移民时期三峡库区经济的拉动必须撇开以往单纯依靠高投入来拉动的局面，转而寻求如何利用库区特有的“生态—资源”优势，发展独具山地农业特色的“名特优奇”品牌，增强移民的自主“造血功能”，以“破解”长期困扰库区发展和后扶工作中的难题：产业空虚下的移民生计和就业困难[1-3]。然而，如何让库区移民手中承包地的经营权在剩余承包期限内流转起来，破解特色农业发展面临的地块零碎、分散经营、设施缺位等障碍，仍是未来移民后扶（后期扶持）工作中的重点和难点。

三峡库区作为重庆践行统筹城乡改革试点区（县）的主要分布区，现已率先以承包地流转为契机进行改革的重点突破[4]。但现行库区的承包地流转主要以转包和出租为主[5-6]，难以把转出方移民的命运与流转后的土地使用连接在一起，距离实现承包地对库区移民社保作用和流转可增强移民抗市场风险能力仍有很大差距。当然，库区移民不是不愿意把自己的承包地流转给种田大户、公司（企业）、合作经济组织或退出给村集体经济组织，而库区的大户、公司（企业）等也想多包地，关键的问题是转出方（移民）和转入方（大户、公司、企业等）之间尚未形成“利益共享、风险共担”的有效链接。推行股份合作模式，创新和设计出新的便利库区承包地流转的政策建议，可在“保权益，抗风险”间找到很好的均衡点，迎合“地流，心稳”的现实需求，实现“流转双方”的“共赢”。

1 三峡库区承包地流转的现状及问题

1.1 流转的发生总体相对滞后

库区承包地流转规模呈明显的阶段性增加趋势，但流转的发生总体相对滞后。近10年来库区承包地流转大体可划分：（1）平稳发生阶段（2001—2005年）。年均流转规模3.34万hm2，占承包地比重1.65%—3.69%；（2）缓慢增加阶段（2006—2007年）。年均流转规模较上一阶段增加9.49万hm2，占承包地比重达10%左右；（3）快速增加阶段（2008—2010年）。年均流转规模32.23万hm2，年均流转率为23.55%，尤其是2010年流转发生36.14万hm2，占承包地的26.40%。流转面积的增加有效解决了库区承包地细碎化、撂荒、闲置或粗放使用等与农业产业化、规模化发展不相适应的“瓶颈”问题。然而，比较和浙江省相应时段的承包地流转发现，库区的承包地流转规模占承包地的比重相对较低。浙江省2001年的承包地流转比率13.5%，较库区2007年的11.2%还高2.3个百分点[7]。三峡库区尽管10年来承包地流转规模增加迅速，但与处于沿海发达地区的江浙相比仍有很大差距，差距的存在反映东西部农户对“打工经济”收入稳定性的评判和承包地在他们未来生活中作用的认可度。

1.2 直接的入股流转较少

承包地流转形式多以转出方不参与流转后经营的转包和出租为主，但直接的入股发生较少。10年来，三峡库区对应上述三个时段的承包地流转形式均以转包和出租为主。如2006年库区所发生的承包地流转中转包的比率最高达52.7%，其次是出租为25.2%。然而，不管是转包还是出租，转出方仅仅以一定的实物或货币收益将自己的承包地流转给转入方，而不再直接参与未来土地的使用与管理。分析发现，转出方不参与流转后土地的使用恰恰蕴含着对土地转出后能否取得收益及稳定性的恐惧，以及回乡后能否随时顺理成章地从转入方那里重新取回自己原承包地的可能性。尽管流转发生较为迅速的沿海发达地区，流转形式也以转包和出租为主，但因发达的经济所支撑的就业体系宽广，农民的恐惧和担心程度相对较低，以转出方直接参与流转后的土地经营的入股形式也获得很好的发育。截至2010年底，广东省承包地流转形式中，农户直接入股的比率达34.16%[8]。入股流转可以把转出方的命运与流转后土地的用途和管理仅仅连接在一起，较转包和出租更能调动转出方的积极性，也为转入方提供直接从事一线生产的熟练“农业工人”。对三峡库区来说，提高入股流转的比率，可以极大地解决库区移民的就业和生计问题，实现就地就业和就地致富。

1.3 农业风险和金融政策仍然缺位

承包地流转虽已实现了“三个”根本性的转变，但农业风险规避和农村金融支撑政策仍然缺位。10年来三峡库区承包地流转主体已趋于多元，正由亲戚间向社会层转变，如大户、公司（企业）、农业合作社等均已成为库区承包地流转的参与主体。当然，伴随流转主体参与的多元化，库区转入主体的来源也由最初的本组和本村间转向跨村或跨乡（镇）乃至跨区（县）域范围，现行以乡（镇）和村为主体的引入种养殖大户、公司、企业等就是很好的例子[9]。而且，伴随流转主体的多元化和转入主体来源的跨区域，流转后土地的使用也由以往的大宗向“名特优奇”农用转变。如忠县承包地流转后的用途就逐渐向柑橘、蔬菜等新兴特色经济林果和农副产品的产业化生产转化。这一转变，为库区农业的适度规模经营提供了生产资料的整合和优化条件，但仅有这些基础和条件，离开农业风险规避和农村金融政策的支撑，库区农业产业化的发展仍不能做大做强，移民的就业与致富也很难从根本上得以长远解决。目前来看，伴随承包经营权延长30年和十七届三中全会支农政策的明朗，以及重庆范围内的库区各区（县）大多均已建立了承包地流转市场和服务机构，限制承包地流转的产权不清、市场不健全等因素，在很大程度上已得到了“破解”。但对于流转双方最为关心的流转发生后的收益多少及其稳定性的问题，受制于农业风险规避和农村金融支持政策的配套与完善的制约，其相关研究在库区尚是一片空白。

1.4 农业基础设施与产业化发展不相适应

近年来，三峡库区农业基础设施建设成效显著，农业发展环境有所改善但建设标准、质量和具体布局与产业化发展不相适应。耕地平均拥有农村道路的路网密度由2005年的77.91m/hm2增加到2010年的82.99 m/hm2，农村道路综合占地达4.41万hm2，较2005年增加0.06万hm2。农村道路通畅率由2005年的9%提高到2010年的21%。耕地平均拥有沟渠用地密度由2005年的83.88 m/hm2增加到2010年的88.26 m/hm2，沟渠综合占地达1.76万hm2。但因库区农业基础设施欠账太多，覆盖密度仍然较低，尤其直接服务于农业生产的机耕道、生产便道和排灌沟渠等仍处于薄弱环节，现已成为移民安稳致富和产业培育与再造的“瓶颈”因素。

库区现有农村道路主要为连接村与行政村和村与村道路（占42.37%）及沟通行政村与乡（镇）道路（占21.64%）组成。田间道路路网密度远低于小浪底库区的75.6%[10]，与国家规定的60 m/hm2标准有相当大的差距。而且，农村道路路面普遍宽度较窄和质量较差，缺少护坡、防护和排水、涵管等的配套。农田水利占地率1.2%，低于国家规定标准1.5%。部分沟渠、山坪塘、提灌站等年久失修，淤堵严重，蓄水和排灌能力较差。更为重要的，已有农业基础设施大多属承包地流转开启前建设的，农村道路很少考虑未来农业产业化发展对微型农业机械引入的需求，农田水利的沟、渠、池、凼等的布局更是缺少体现农业产业化中不同灌区产业发展的差异性。

2 三峡库区承包地流转存在问题的原因剖析

2.1 流转收益与预期稳定性间的“博弈”决定流转可能性

移民对从农业“析出”后获得收益与预期稳定性间的“博弈”和权衡，决定流转可能性。不断上涨的务农劳动力机会成本促使库区大量移民从农业“析出”，使难以实现劳动力（机械化）替代的承包地发生边际化：大量承包地粗放使用；撂荒或季节性抛荒；水田旱化种植玉米。为承包经营权的交易提供可能[10]。但以劳务输出来支撑家庭生计和就业的库区，为什么承包地流转发生的相对滞后？走访发现，65%的库区移民对未来依靠“打工经济”持续支撑家庭生计仍心存疑虑，担心倘若遇到类似非典型肺炎、金融风暴等世界性疫情或经济动荡后，“打工经济”在移民家庭收入中的比重降低到难以维持全家正常生活时，害怕失去根基和退路。对于库区移民来说，承包地是他们最稳定的社保和储蓄银行，必须慎重对待。73%的调查移民认为现行“工农兼备”的生产方式比较适合他们家庭经济的维持和就业机会的捕获。一旦他们将承包地流转出去，在流转契约期内，就基本上与自己的承包地失去了“使用”关系，甚至无权过问自己的承包地被用作何种用途，当然，流转前后用途的变化仅仅在农用之间转换。况且，由极端天气（如旱、涝、风等）的出现造成作物减产或质量欠佳，当损失不能获得补偿时，转入方的收入稳定性必将传导给转出方，使转出方对自己能否稳定获得合同收益产生动摇，影响流转发生可能。

2.2 流转方式削弱转出方对承包地使用的话语权

流转大多选择不直接参与流转后农业劳动的转包和出租方式，削弱了转出方对承包地使用的话语权。目前看，尽管库区承包地流转已探索出“1+5”的新路子，转入方与转出方间也建立了一定的联系，但流转本身仍跳不出转包和出租的圈子。2008年忠县流转模式中，转包占流转发生的55.86%，其次是出租，而最少的入股仅占1.37%[8]。转包和出租为主虽然很大程度上为农业生产资料的优化配置提供了便捷通道，推动了规模经营和产业化与产品化发展，但因以流转双方“共建”的入股模式发生较少，转出方承包地转出后便游离于承包地使用之外。

长远来看，转包和出租仅能作为库区承包地流转和工业化“博弈”的最初选择。2004年以后特别是2010年初以来频频出现的“民工荒”和劳动力价格的飓升，结束了农村劳动力剩余的时代。当然，像库区这样以廉价农村劳动力输出来支撑家庭经济的特殊区域，更是大量移民甩手不干农活，将自己的承包地以转包和出租的形式流转出去，也算作为对“打工经济”的收入补充。然而，当工农业“剪刀差”削小到移民在农业和非农业间权衡时，承包地流转必然要步入入股阶段，即走上发达国家发展的“双赢”将农民转变为“农业产业工人”。库区移民的就地就业和致富的实现，不能让移民游离于原有承包地，必须选择有助于提高流转后移民话语权的入股方式。

2.3 政策缺位使得转入方在转出方游离于流转后不敢多包

农业灾害和价格保险与农村金融政策缺位，使得转入方在转出方游离于流转后不敢多包。10年来，尽管国家和地方均已出台大量有关承包地流转的政策和办法，但涉及流转发生后由非人为灾害（如极端气候、病虫火害等）造成转入方收益受损失是否纳入农业保险范围均未提到，价格保险也未出现在现有政策和办法中。转入方的具体经营活动往往是依据过去几年的种养殖业需求和价格来决定的，一旦大面积种植某种作物后，收获时市场需求和价格疲软，也会给转入方的收益带来较大损失。而且，农业适度规模经营也离不开农村金融的支持，尽管目前对拓宽融资渠道已有较多论述，但储量大、作用强且活跃于农村的民间资本仍未获得“正名”。

三峡库区极端气候出现的频率较高，2006年夏季和2010年春季的特大干旱及每年的季节性干旱，2008年春季的冰冻和2011年春季的低温灾害，加之病虫害火害的时有发生，都给农业生产造成很大影响。而且，受经济全球化与一体化的影响，农产品价格波动强烈，在缺乏农业灾害保险和价格保险的情况下，转入方不敢多包地。同时，现行小额信贷的支农金融政策，尽管利率优惠但很难满足转入方农业产业化发展对资金的需求[11]。另外，农业灾害和价格保险与农村金融政策缺位，也使得大户、公司（企业）、合作社等转入方更热衷于入股方式，农民一旦将承包地和其他生产要素入股，则大大降低转入方的灾害和价格风险，部分资金短缺问题也可得以有效解决。

2.4 短期流转影响转入方对农业产业化所需设施的投入

剩余承包期限的日益逼近和短期流转的发生，影响转入方对农业产业化所需设施的投入。截至2010年，第二轮土地承包期的剩余年限仅有17年，而流转之前的承包地大多缺乏配套的基础设施，即便有也大多属土地整治、新农村建设、库区后扶等工程上马后新建的，农村道路规格、沟渠凼布局、田面宽度等很难满足流转后农业产业化发展的需要。流转发生后，为提高耕作便捷性、确保生产稳定性、提高产业规模度等，转入方必须对流转后的承包地进行基础设施的改造和重建，但依据国家现行农业基础设施建设标准，工程设计寿命均在25年以上，从而产生剩余承包期与工程设计使用年限间的差距，影响转入方对流转后土地投入的动力和积极性。

三峡库区现已发生的承包地流转中，中短期（<10年）流转占总流转发生面积的50.4%[4]，说明移民对“打工经济”支撑家庭生计稳定性的怀疑，以及承包地对未来生计和就业的重要性，不敢将承包地长时期地转包或出租出去。同时，短期流转的出现还源于对转入方能否按合同契约每年支付给转出方应得的收益。受农业气象灾害、病虫火害、价格波动等影响，转入方的收益具有很大的不稳定性，传导给转出方就体现为不敢将自己的承包地转出或长时间转出。这样，短期流转使得转入方不仅不敢展开符合农业产业化发展的基础设施建设的投入，而且长期的生产要素投入也受到很大影响。况且，缺少转入方参与的基础设施投入，不利于多元化融资渠道的拓宽。

3 提高三峡库区承包地流转的新政策建议与设计

3.1 股份合作模式“破解”流转滞后和投入受阻

股份合作模式是“破解”库区承包地流转滞后和设施投入受阻的新的首选政策取向。它是将“股份制”的理念引入承包地流转的新尝试，即移民将自己的承包地连同劳力、资金、技术等分散性生产要素，借助股份制性质固定下来，与拥有雄厚“资、技、管和营”的大户、公司、企业等一起，共同划分“责权利”方面的敏感问题。

股份合作模式“打破”以往承包地转出后转出方游离于土地使用之外的“困境”，将流转双方借助“股份合作”组建利益共同体，培育分散移民与三大主体（大户、龙头企业和专业合作社）间的联合与合作，服务于重庆“135+X”农业产业化和规模化发展战略，为移民的就地就业和致富开启了一长效便捷通道。

股份合作单位是独立法人，移民可自愿将承包地和拥有的技术、资金、管理等作价入股，依据股份组建董监事会，发展“产供销、贸工农、种养加”于一体的现代化农业生产，收益实行按劳和按股份的“双层”利益分享机制。这样，可实现三大转变：经营权变股权、农民变股东和收益靠分红。当然，考虑地块零散、产业空虚、山地特色农业等的特点，可尝试两大模式：“（经营权+生产要素）入股本金+分红”集中股份合作经营模式。移民将自己的承包地连同生产要素折价入股，获取本金后委托给股份合作单位，再按股分红。而模式中移民可作为产业工人直接参与经营和管理，获得劳动工资。股份合作单位也可与生产、加工与流通企业联营，延长产业化的链条。合作的结果，有助于展现承包地对移民的三大作用：承包地换社保、承包地换工作和承包地换储蓄。

“（保护产量+保护价）收购农林产品+分红”分散股份合作经营模式。大户、龙头企业或专业合作社采取“公司+基地+农户”的经营理念，分散移民间实行很好的分工协作，如种苗、农资、技术、服务、市场等由股份合作单位统一提供，移民则在自己的承包地上从事具体的经营与管理活动。当然，移民的生产、经营与管理必须按照股份合作单位预先设定的标准和程序进行，但股份合作单位需要预先在移民最低可接受的产量与价格方面设置保护底线。移民每年依据提供产品的多少折价入股，以此从股份合作单位利润中分红。模式有助于实现移民与业主间的有效对接，充分获得三大规范：流转市场的规范、流转利益的共享和流转用途的多家参与。

3.2 新政策模块设计、实现途径与预期积极效用

依据参与主体和生产资料划分，股份合作模式离不开：转入方（大户、龙头企业或专业合作社）、转出方（移民）和生产资料三大模块。首先，组建承包地流转的评估机构，对流转双方的意愿与可能实现的股份合作模式进行剖析，尤其转入方在预期经营方面的实力和渠道，以及移民未来的参与意愿、兴趣和是否具备股份合作单位所需要的基本素养，即从流转发生双方的“准入”上为模式的组建提供科学依据；其次，转入方必须提供未来一基于种养殖特色产业的发展思路和可行性论证报告，以作为未来模式能否成功运作、移民能否得到实惠和移民意愿能否得到尊重的评判依据，同时，现有注册资金、成熟技术、营销理念、已有资质等也需作出说明，即从流转发生后的运作上为双方提供建设性思路。再次，将转入方和转出方的生产要素按现行经济运行股权化。借助专门的资产评估机构，将转入和转出方所有可能或有条件作价的生产要素全部货币化，以此作为股份合作模式中总股份分解的依据，即从“责权利”划分上服务于模式组建后的具体经营活动；最后，依据移民是否具有稳定可靠的非农收入来源，引导移民选择具体的入股模式。对具有稳定非农收入来源的移民，可采取直接的承包经营权入股或资金入股，入股后移民可不再参与合作模式的经营与管理。对缺乏稳定非农收入或想回家创业的移民，可引导他们选择上述两种模式中的一种参与经营。家庭劳动力较为充足的可选择分散经营模式，而家庭劳动力不充分的可考虑集中经营模式，即从运行模式和实现途径上保证股份合作模式的健康有序运行。

股份合作模式将库区未来承包地流转的转出方与转入方“捆绑”起来，成为系在一起的利益攸关方。预期积极效用：（1）“破解”移民不敢将自己的承包地流转出去的心理纠结；（2）降低转入方因短期流转的发生而不敢多包地和多投入的困惑；（3）提高移民流转发生后对自己承包地使用的话语权；（4）增强由分散经营所不能体现的高附加值农业产业发展的可能性；（5）发挥在分散经营下所不具有的机械化效率和潜力；（6）培育移民适应和开拓市场的能力与降低经营风险与成本的本领；（7）形成农村劳动力有序转移和回流支农的良性循环道路。但因沿袭“股份制”的性质，模式在由分散走向合作和联合的过程中，难免出现准入判别、股份核定、利益分解、风险分担、入股退股等问题。为此，需要尽快组织国土、农业、发改委等部门成立专门股份合作准入评估机构；实行利益分解和风险分担的非均衡机制（利益适当向移民倾斜，风险向移民偏离）；制定流转双方有条件进退机制。

3.3 新政策所需要配套政策安排

开启正收返租承包地有偿使用模式，确保库区股份合作模式发生所需土地来源的畅通。对长期进城务工或居住的移民，依托重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行），有偿地将移民承包的土地收归集体经济组织所有，通过集体经济组织统一作价后为股份合作单位供地。反过来，对于村里的种田能手和喜爱种田的移民，可以将土地从股份合作单位那里返租回来，按照“（保护产量+保护价）收购农林产品+分红”分散股份合作经营模式的要求运行，具体可依据移民从事非农产业的年限、收入多少和稳定性、是否已农转非等进行正收可能性的判断。而对于大量兼业或恋土情节重的移民，可采取预先将移民的承包地有偿征收（不改变集体所有权），再借助基本口粮田的分配，将兼业和不愿离土的移民集中安置。而正收进来的剩余部分土地则按前述模式进行股份制运作，征收返租适合于收入少且稳定性差的兼业农户以及不具有农转非和迁徙可能性的移民。

实施规模经营补贴，增强库区股份合作模式的收益稳定性。库区特殊的自然地理条件决定农业适度规模的产业化经营，必须“破解”地块零碎规模效应难体现、水土资源不匹配、极端气候和病虫害火害出现频率高等问题，人为的地块归并、设施配套、灾害预防等仅能在小的范围内修修补补，很难从根本上让股份合作模式对未来的生产预期吃下定心丸。从最低产量和价格保护方面给予股份合作模式一定的补贴，有助于增强流转双方的积极性。重庆市委市政府和各区（县）政府可将承包地入股流转扶持专项资金纳入年度财政预算，专门用于对流转后农业适度规模经营因非人为因素所导致的减产或低价给予补贴，同时，给发展好的股份制单位一适当奖励。针对不同股份制单位所从事的特色主导产业，各级政府每年年初应对预期产量、市场价格等进行年度预测和信息公布，分析可能造成产量降低、价格波动等的关键因素，与股份制单位一起设置双方可接受的最低产量和价格底线，当收获后的产量和市场价格低于预先设置的底线时，政府应为缺失的产量或价格差额提供补贴。

鼓励移民闲散资金参股用于股份合作模式，放宽农村金融准入并规范其参与。股份合作模式的发展和壮大，而必须动用社会闲散资金将蕴含在农村的巨大金融潜能发挥出来。但民间金融常常活跃于地下，因没能得到现行法律或规范的认可而成为抑制模式发展的筹资短板。为配合合作模式的运营，可尝试开启民间金融信贷，降低民间资本的信贷准入门槛，拓宽民间资本生存空间，激活其理应拥有的资本价值。按照分散股份合作经营模式，使用现行正规的金融机构参与信贷，交易成本往往较大且农业生产的季节性、周期性、易损性等也增加了金融风险发生的可能性。但民间资本的放开，可能会有人以股份合作模式的组建和经营为名，开展非法集资或抵押贷款并转作他用。为此，必须从最初的股份合作模式的组建到最后农业产业化、规模化链条的成熟都要由专门部门监督、审核和评估。

转变以往政府主导的农业产业发展项目扶持为股份合作模式主导的政府“以奖代补”。以往针对库区的农业产业发展，主要施行政府主导的方式，解决在哪里上项目的问题。即政府选择区域特色的产业发展项目通过招投标方式引进公司、企业等进行打造，其结果有时难免会出现与预期设计间存在一定偏差，很难最大程度地调动移民参与的积极性和主动性。“以奖代补”依托股份合作模式和移民，进行“一村一品”或特色农业主导产业的打造，解决哪里需要项目的问题。对于打造比较成功或具有综合竞争力的，重庆市委市政府或所在区（县）政府将通过项目扶持打造这一产业的花费，以“奖励”的形式“补偿”给股份合作单位及所参与的移民，以体现他们创造性思维的价值。“以奖代补”是一种换位思考，将原有的“先投后看效应”转变为“先看效应再投入”。

4 结论

移民对获得收益与预期稳定性间的“博弈”决定流转可能性，流转大多选择不参与农业劳动的转包和出租方式削弱了转出方对承包地流转后使用的话语权，农业灾害和价格保险与农村金融政策缺位使得转入方在转出方游离于流转后不敢多包，剩余承包期限的日益逼近和短期流转的发生，影响转入方对农业产业化所需设施的投入。股份合作模式是“破解”三峡库区承包地流转滞后和设施投入受阻的新的首选政策取向，具体地，可依托三大模块：转入方（大户、龙头企业或专业合作社）、转出方（农户）和生产资料模块；尝试两大模式：“（承包经营权+生产要素）入股本金+分红”集中股份合作经营模式和“（保护产量+保护价）收购农林产品+分红”分散股份合作经营模式，最终实现流转参与的三大转变（经营权转变股权、农民变股东和收益靠分红）、承包地具有的三大作用（承包地换社保、承包地换工作和承包地换储蓄）和流转发生的三大规范（流转市场规范、流转利益共享和流转用途多家参与）。当然，股份合作制模式的运行，须配以正收返租、规模经营补贴、拓宽融资渠道、以奖代补等政策安排，将承包地的转出方与转入方“捆绑”起来，在流转双方间建立有效的链接和纽带。

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