土地利用规划实施监管研究进展与体系框架建设构想

戴建旺，张定祥，左玉强，王荣彬

（中国土地勘测规划院，北京100035）

1 导论

土地利用总体规划是政府调控土地资源配置的重要手段，是加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证，在引导和控制城乡建设、集约合理用地、保护耕地、规范土地开发整理等方面发挥着重要作用。20世纪90年代初和90年代末，中国依次开展了两轮全国五级土地利用规划编制工作，而这两轮规划在实施过程中暴露出来的一些问题，直接影响中国经济社会的健康有序和可持续发展[1]。迫切需要反思的是，随着经济社会的发展，近年来，在土地利用规划实施过程中出现的最主要的问题是什么，以及如何解决这些问题？本文从当前土地利用规划实施中存在的问题入手，分析土地利用规划实施监管的重要性和国内外土地利用规划实施监管的历程，提出构建土地利用规划实施监管框架体系构想，以期为规划目标实现提供有效措施。

2 土地利用规划实施中存在的问题

长期以来，土地利用规划在实施过程中，各级政府随意修改和突破规划的现象普遍存在。当前，在巨额土地收益的诱惑下，违规违法用地问题并没有得到有效遏制，形势依然严峻，突出表现为三种形式：（1）以租代征，即违反土地利用规划和年度计划，规避农用地征用和土地征收审批，通过出租、承租和承包等方式非法占用农地用作非农建设；（2）擅自扩区设区，即违反土地利用规划和年度计划，突破开发区四至范围，擅自扩大开发区面积，甚至以各种名义新设各类开发区、工业园区等；（3）未批先占，即没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先行征地、供地、施工建设。

由此可见，经济利益是决定政府随意修改或突破规划的主因，社会效益和生态效益通过经济利益实现显化。一些省、市、县级政府直接违规违法批地用地，或者采取默许、纵容、操纵或者迫使等手段违规违法用地，直接目的就在于从土地上获取更大的经济收益，从而借此提升区域的社会效益与生态效益[2]。纵然趋利性可以促使各级违规操作，但如果有一套健全的土地利用规划实施监管体系对地方政府行为逐级控制，国家根据监管情况对各级政府用地实施宏观调控，可以有效地遏制随意修改和突破规划现象的不断出现。因此，建立国家规划实施监管体系十分必要。

3 土地利用规划实施监管的国内外研究进展

3.1 土地利用规划实施监管的重要性

土地利用规划是加强土地宏观调控的关键措施，是实行最严格土地管理政策的一项基本手段。研究实施监管体系、完善规划实施保障机制，是一项重大而具有现实意义的课题。土地规划实施监管既可以算作技术手段，又可以纳入行政措施的范畴，既可以为开展土地规划实施评价提供基础数据，也可以为保障规划顺利实施提供行政约束，而从其作用效果来看，则土地规划实施监管既能推动土地利用规划的正常实施，又能确保土地利用规划的正确实施[3]。因此，作为重要的行政措施和技术手段，加强土地规划实施监管不仅对规划实施具有促进和推动作用，也将对进一步提升土地管理工作效率产生积极的促进作用。

3.2 国内外研究进展

土地是一切生产不可缺少且无法代替的生产资料，同时又是土地关系的客体，土地面积的有限性和土地需求增长之间的不协调性就产生了对土地资源合理分配和利用布局的客观必要性。因此，各国为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，规定土地用途，明确土地使用条件，并要求土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地[4-5]。国外也将对土地用途的管制称为“土地使用分区管制”（日本、美国、加拿大等国）、“土地规划许可制”（英国）、“建设开发许可制”（法国、韩国等）等[6-8]。

（1）国内土地利用规划实施监管现状。中国的土地利用规划是指对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域经济社会的发展和自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施[9-10]。目前，中国的土地用途管制还处于初级阶段，规划实施监管工作在中国尚未全面开展[11]，与其相关的工作主要以土地利用规划实施评价为主。部分地区开展了土地规划管理信息系统的研制开发和土地利用监管平台基础建设，用以辅助土地利用日常工作和规划的实施与管理，取得了积极的成效。此外，土地利用动态遥感监测、年度卫片执法检查等相关工作中也逐步吸纳了土地利用规划的因素和内容，这些工作中的积极、有益的技术与方法探索和创新对于开展土地规划实施监管具有借鉴和参考意义。但从总体来看，规划实施监管与其可以发挥和应当发挥的作用相比仍有较大差距[12]，在框架体系、制度建设、评价标准和技术支持等方面还存在很多制约。

（2）国外土地规划实施监管借鉴。虽然中国的土地利用规划从规划内涵、体系及其管理体制上都与西方国家不尽相同，但西方国家在土地规划实施管理方面对中国仍有相当的借鉴意义[13-16]。国外的经验主要包括：①土地规划实施管理体系相对完善，很大程度上杜绝了盲目开发或违法违规用地现象，从源头上保障规划实施的落实。如英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成[17]。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理[18-19]。②国家与地方在土地规划中的互助性和合作性高，国家对地方性土地规划的重视程度高，使地方的土地规划与地方经济充分结合并协调发展。如加拿大将土地利用规划分为省级、规划区域、行政地区三级。省级规划主要对区域提出政策指导；区域规划主要对地区提出政策指导和指定一些面积的利用方式；地区级土地利用规划是对地区打算实现的土地用途最终做出决策的过程，并且通过相关法律、土地分割控制、宗地开发方案控制和农用地的等级变更限制等用途管制制度确保规划的有效实施[6]。③通过法律手段保障土地利用规划实施。如美国、英国、日本、韩国都普遍建立了土地用途管制制度，并从法律上确立了其地位，增强土地利用规划及其管制的权威性，杜绝违规违法用地行为的现象，保障规划实施的落实。如荷兰法律规定任何利用行为都不得违反土地使用规划的规定；新加坡则规定擅自改变土地用途是违法行为，如不在规定时间内恢复其原用途，将收回土地[20]。经过多年的发展和探索，发达国家的土地用地管制体系相对完善，并且与其土地所有制、经济社会发展相适应，因此能够保证按照规划落实土地用途[20-21]。就中国而言，土地利用规划实施监管缺乏完整的国家级框架体系，仍单纯地停留在对土地利用规划实施情况的静态分析评价上。因此，构建适应中国土地制度和国情发展的国家土地利用规划实施监管体系，实现规划的动态监控，确保土地高效集约利用具有重要意义。

4 中国土地利用规划实施监管体系框架建设构想

4.1 建设需求

规划实施监管体系核心在于在规划实施的基础上，利用相应技术及时发现并上报违法违规用地行为，采用信息化手段对规划实施情况进行监管，形成上下联动、部门协作的立体化管理模式。

4.2 总体框架

规划监管体系建设目标是基于已建立的土地利用现状数据库、土地利用规划数据库、基本农田保护区数据库、遥感影像数据库、地籍数据库、土地储备数据库等基础数据库，参考行业技术标准，依据监管业务的工作要求，以及时准确监管土地规划实施情况为主要目标进行设计。针对国家对地方政府进行土地规划实施监管的现实，该体系由国家、省、市、县4级监管信息系统和国家土地总督察、国家土地地方督察二级监控信息系统组成。

规划监管体系以县、乡日常巡查为基础，省、市对县、乡巡查的规划实施结果进行情况核查、问题检查、随机抽查和省市日常巡查；国家土地督察地方局依据遥感影像、上访、举报及媒体报道和正常巡查对地方巡查情况进行监督检查，通过对比土地利用、土地规划、用地报批、基本农田等基础数据，核查土地利用规划实施情况，对省、区、市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督。由“国家土地总督察巡查监控系统”和“国家土地地方督察巡查监控系统”组成的“二级监督系统”，与国土资源其他信息系统、地方土地利用规划监管信息系统相连通，建立高效、规范的发现机制、审核机制和纠正机制，及时发现不按规划用地的土地违法违规行为，强化土地规划实施的监督检查，保证按规划、计划依法用地。

图1 土地规划实施分级监管总体框架图Fig.1 Land planning supervision framework diagram

4.3 规划监管管理体系

（1）国家级监管任务。定期对全国各省级规划实施监管部门上报的本辖区范围内规划实施监管报告进行审核，通过对上报的文本、表格材料进行分析，结合国家和省两级用地审批数量信息，初步掌握各级土地利用规划指标与实际用地在数量上符合的程度。利用国家、省、市、县、乡镇5级土地利用规划成果、用地审批等信息以及省级规划实施监管空间成果数据，结合全国“一张图”工程和“土地变更调查”成果以及群众举报信息，对各省级范围内的基本农田调整、建设项目占用耕地、土地用途改变、土地整治等过程可能出现的违反土地利用规划行为进行监督检查，及时掌握违反土地利用规划的现象，定量化评估各省级土地利用规划实施情况，实现全方位的国家级土地利用规划实施监管。

（2）国家级监管与各级监管的关系。国家级土地规划实施监管部门负责对省级土地规划实施监管进行指导；定期（每三个月）接收省级规划实施监管部门上报的监管成果，利用国家级土地利用规划实施监管平台进行初步检查和确定需重点调查核实地块，在各级土地规划实施监管部门协助下，对省、市、县、乡镇各级规划实施过程情况进行有选择性的重点调查和巡查。通过综合分析，结合省级规划实施监管成果，形成国家级土地利用规划实施监管调查报告及数据成果（季度和年度），并及时上报国土资源部。

省级土地规划实施监管部门负责对本省范围内各市土地规划实施监管进行指导；定期（每三个月）接收市级规划实施监管部门上报的监管成果，利用省级土地利用规划实施监管平台进行初步检查和确定需重点调查核实地块；在各级土地规划实施监管部门协助下，对市、县、乡镇各级规划实施过程情况进行有选择性的重点调查。通过综合分析，结合市级规划实施监管成果，形成省级土地利用规划实施监管调查报告及数据成果（季度和年度），并及时上报至国家级土地规划实施监管部门。

市级土地规划实施监管部门负责对本市范围内各县土地规划实施监管进行指导；定期（每三个月）接收县级规划实施监管部门上报的监管成果，利用市级土地利用规划实施监管平台进行初步检查和确定需重点调查核实地块；在各级土地规划实施监管部门协助下，对县、乡镇各级规划实施过程情况进行有选择性的重点调查。通过综合分析，结合县级规划实施监管成果，形成市级土地利用规划实施监管调查报告及数据成果（季度和年度），并及时上报至省级土地规划实施监管部门。

县级土地规划实施监管部门负责对本县范围内各乡镇土地规划实施监管进行指导；定期（每月）接收乡镇级规划实施监管部门上报的监管成果，利用县级土地利用规划实施监管平台进行检查和确定调查核实地块，在乡镇级监管部门协助下，对乡镇级规划实施情况进行全面调查。通过综合分析，结合乡镇级规划实施监管成果，形成县级土地利用规划实施监管调查报告及数据成果（月度和年度），并及时上报至市级土地规划实施监管部门。

乡镇级土地规划实施监管部门负责定期对乡镇国土部门提供的用地数量和位置信息进行数据核对和逐地块调查，同时对违规、违法用地情况进行调查，形成乡镇级土地利用规划实施监管报告和数据成果（月度和年度），并及时上报县级土地规划实施监管部门（规划监管管理体系见图2）。

图2 土地规划实施监管管理体系Fig.2 Land planning supervision and management system

4.4 规划实施监管存在体系建设的主要问题及关键技术

（1）规划等相关业务梳理与边界明确。土地规划监管涉及规划、地籍、耕保、利用、督察、执法等部门相关业务工作，如何对现有规划监管相关的业务关系进行梳理，明晰规划实施监管流程中各部门的职责和工作边界是当前加强土地规划实施监管亟需解决的问题。

（2）多业务数据的整合与关联。土地规划实施监管需要规划、土地利用、基本农田、遥感影像、土地审批、用地指标等方面综合信息，并且需要在统一的地理参考坐标下进行空间分析运算，需要建立包括各专题信息的综合性数据库。为此，需要将土地规划、土地利用、基本农田、遥感影像各专题多元异构数据，整合建立统一标准的、规范化“一张图”底图数据库，并结合国家和省级土地审批信息和用地指标，建立规划实施监管平台，这是实现土地规划实施有效监管的基础，也是监管的难点之一。野外采集数据也需要导入监管平台综合数据库，真正建立“以图管地”工作机制。

（3）动态信息及时获取与数据库更新。规划实施监管必须具有动态数据与信息支持。目前动态数据的获取可以采用4种方法，即遥感监测、动态巡查、统计数据上报、审批信息自动备案。充分利用现代遥感技术快速发现建设用地扩张情况，并对照土地规划数据，直接判断案例是否违反土地利用规划和土地年度使用计划，成为实施监管的关键技术环节。规划实施监管需要根据数据类型周期性更新基础数据，同时还需对监测图、巡查成果、土地统计数据、土地审批信息等进行动态更新。

（4）政策导向型评价体系与预警机制。针对国家、省、市、县、乡规划监管的目标和任务，需要建立包括案件发现率、面积发现率、指标执行率等指标的一套科学有效的政策导向型监管评价指标体系，同时还需要建立相应预警机制，实现规划实施监管实时预警，及时加强高警戒地区的土地督察管理。

（5）数据保密与信息通讯安全问题。规划实施监管系统涉及土地基础数据和基础地理数据等涉密数据，需要建立相应的管理环境和系统运行管理制度，并加强系统身份和权限管理，同时对存储有涉密信息的外业巡查野外采集设备进行加密处理。

5 结语与展望

综上所述，由于中国目前正处在“高速发展期”和“矛盾凸显期”，以政府为主体的违规用地行为致使土地利用规划在实施中表现出稳定性差、随意调整等问题。土地利用规划监管体系通过国家、省、市、县4级土地规划监管信息系统和国家土地总督察、国家土地地方督察二级监控信息系统，能够迅速及时纠察土地不当利用情况，有效遏制各级政府的土地违规行为，控制土地利用按规划施行，为国家土地管理宏观调控提供依据。本文的研究注重于土地利用规划实施监管中“监”的技术层面，而“管”的层面则需由国家行政部门配合责任的进一步完善。在构建土地利用规划监控系统时，需要考虑预留端口能够与其他保障措施体系相衔接。只有做到监督管理与责任并行，才能更好地保护耕地资源，实现经济社会的可持续发展。

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